Suspension of agricultural subsidy eligibility terms rejected for lack of imminent harm; appeal allowed, lower court ruling partially reversed.

Şedinţa publică din data de 2 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

La data de 18.08.2020, pe rolul Curţii de Apel Craiova a fost înregistrată cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE, MINISTRUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE, AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ şi AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ - CENTRUL JUDEŢEAN DOLJ, prin care s-a solicitat suspendarea executării dispoziţiilor art. 10 alin, 2 lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condiţiilor specifice şi a modului de implementare a schemelor de plăţi prevăzute la art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăţi care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 şi pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură, precum şi a condiţiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020, precum şi a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020 emis de APIA - APIA - Centrul Judeţean Dolj, emis în baza Ordinului MADR nr. 619/2015.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 198 din data de 1 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele: "Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a APIA-Aparat Central şi a Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi respinge cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu aceşti pârâţi pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect suspendare executare Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020 şi respinge cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât vizând acest obiect pentru pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a APIA Centrul Judeţean Dolj în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect suspendare executare art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul MADR nr. 619/2015 şi respinge cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât vizând acest obiect pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., cu sediul în comuna Almăj, sat Almăj, nr. 247, judeţul Dolj, în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL AGRICULTURII SI DEZVOLTARII RURALE, cu sediul în Bucureşti, AGENTIA DE PLATI SI INTERVENTIE PENTRU AGRICULTURA, cu sediul în Bucureşti, AGENTIA DE PLATI SI INTERVENTIE PENTRU AGRICULTURA - CENTRUL JUDETEAN DOLJ, cu sediul în Craiova, judeţul Dolj şi MINISTRUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE, cu sediul în Bucureşti, având ca obiect suspendare executare act administrativ.

Dispune suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale până la pronunţarea instanţei de fond.

Dispune suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020, în contradictoriu cu APIA-Centrul Judeţean Dolj, până la pronunţarea instanţei de fond.".

2. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 198 din data de 1 octombrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale şi de pârâta Agentia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj.

Prin recursul declarat, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale a solicitat în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului pârâtul a susţinut în esenţă că instanţa de fond a încălcat normele de drept material prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ atacat se bucură de prezumţia de legalitate, fiind emis în conformitate cu reglementările naţionale şi comunitare.

Totodată, în ceea ce priveşte dovada pagubei iminente sau indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul, în realitate nu există. Până la acest moment, nu a fost depusă nicio dovadă din care să rezulte că actul administrativ atacat este nelegal.

Astfel, practica ICCJ, arată pârâtul a stabilit că simpla menţionare a creanţei contestate şi a valorii ei nu duce, de facto, la constatarea că există o asemenea pagubă. Cu alte cuvinte, paguba ar trebui să constea, în cazul de faţă, într-o împrejurare determinată de aplicarea sancţiunii, iar nu în suma de bani ce constituie efectiv restituirea sumelor încasate necuvenit.

Prin recursul declarat, pârâta Agentia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendarea a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr x/27.07.2020.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pârâta arată că instanţa nu a motivat de ce a înlăturat apărările subscrisei, analizând în comun criticile formulate atât cu privire la art. 10 alin. (2) lit. b), cât) şi cu) privire la suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli.

În motivarea recursului întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta a susţinut în esenţă că, în mod greşit, instanţa de fond a apreciat îndeplinite cele două condiţii imperative ale legii pentru ca o asemenea măsură de excepţie să opereze, indicând, pe de o parte, că soluţia pronunţată în fond de către Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020 motiv suficient care să justifice condiţia cazului bine justificat, pe de altă parte apreciind faptul că este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, reclamantul fiind pus în situaţia de a suporta un prejudiciu viitor şi imprevizibil prin executarea creanţei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agentia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură- Centrul Judeţean Dolj a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat admiterea recursului declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare solicitând respingerea ca nefondate a recursurilor declarate de autorităţile pârâte.

5. Chestiuni incidente cauzei

La data de 16 februarie 2021 pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale a depus un înscris în cuprinsul căruia a solicitat restituirea sumei achitate cu titlu de taxă judiciară de timbru faţă de soluţia de admiterea a cererii de reexaminare pronunţată în dosarul x/2020 şi concluzii scrise

3. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte constată că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că sunt fondate criticile formulate de pârâţi cu privire la greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, urmând să le analizeze împreună şi să le răspundă cu argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

În ceea ce priveşte criticile subsumate motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de pârâta Agentia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj, instanţa de recurs constată că, într-adevăr, potrivit prevederilor acestuia o hotărâre poate fi recurată atunci când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde:

"(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

În cauză, hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile legale menţionate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată.

În cauză, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii, reclamanta a solicitat suspendarea executării actelor administrative menţionate, respectiv a dispoziţiilor art. 10 alin, 2 lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condiţiilor specifice şi a modului de implementare a schemelor de plăţi şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020 emis de APIA - APIA - Centrul Judeţean Dolj, emis în baza Ordinului MADR nr. 619/2015, în temeiul dispoziţiilor art. 14 până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii în anulare.

După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În cauză, instanţa de fond a reţinut eronat că există împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să-i creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal a cărui suspendare s-a solicitat.

Potrivit art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condiţiilor specifice şi a modului de implementare a schemelor de plăţi prevăzute la art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăţi care se aplică în agricultură în perioada 2015 - 2020:

"Art. 10 - (1) Nu se acordă plăţi directe pentru suprafaţa care depăşeşte suprafaţa maximă eligibilă a blocului fizic.

(2) Nu sunt incluse în hectarul eligibil:

b) drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeţei parcelei agricole, inclusiv din sere şi solare, a căror lăţime este mai mare de 2 m.".

Verificând punerea în aplicare a acestor dispoziţii legale, astfel cum rezultă din motivele de fapt prezentate în procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/27.07.2020, APIA-Centrul Judeţean Dolj a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în cuantum de 114860,63 RON ca urmare a nerespectării dispoziţiilor sus menţionate.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai masuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

În speţă, se observă că, în susţinerea cererii de suspendare a executării actului contestat, recurenta-reclamantă a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului contestat, referindu-se în realitate la aspecte de nelegalitate în fond cu privire la acesta.

Mai mult decât atât, fundamentarea soluţiei de suspendarea a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020, în contradictoriu cu APIA-Centrul Judeţean Dolj, până la pronunţarea instanţei de fond, de către instanţa de fond, reţinând că "a fost introdusă acţiune în anularea prevederilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordin, aceasta fiind admisă prin sentinţa nr. 105/06.07.2020 a Curţii de Apel Craiova pronunţată în dosar x/2020, sentinţă nedefinitivă ", nu poate fi validată de către Înalta Curte.

Astfel, soluţia pe care reclamanta a învederat-o, ca şi practică judiciară, nefiind definitivă, nu poate avea natura justificării condiţiei existenţei cazului bine întemeiat, cum nu poate constitui motiv suficient şi pentru a se aprecia asupra aceleiaşi condiţii, cu privire la aparenţa de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurenta - reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced controlului de legalitate efectuat de organul judiciar.

Prin urmare, condiţia privind cazul bine justificat nu a fost dovedită de reclamantă, soluţia instanţei de fond fiind greşită din această perspectivă.

În altă ordine, criticile referitoare la soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte dovada îndeplinirii condiţiei "pagubei iminente" de către reclamantă, sunt, de asemenea, fondate.

Din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, este necontestat că punerea în executare a unui act administrativ-fiscal va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului societăţii comerciale, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.

În altă ordine, intimata-reclamantă nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Mai mult, în cazul actelor administrative-fiscale prin care se dispune în sarcina persoanei vătămate plata unei sume de bani, îndeplinirea condiţiei prevenirii unei pagube iminente nu este dovedită şi demonstrată prin simpla susţinere că plata sumei respective conduce la producerea unui prejudiciu în patrimoniul acesteia, întrucât astfel s-ar ajunge la concluzia că această cerinţă este presupusă în majoritatea actelor administrative din această categorie, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative în reglementarea Legii nr. 554/2004.

În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi admisă cererea de suspendare formulată în cauză.

Jurisprudenţa invocată nu poate conduce către o altă soluţie, întrucât potrivit sistemului de drept românesc, hotărârile judecătoreşti nu sunt izvor de drept şi pe de altă parte, îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 este supusă analizei judecătorului în fiecare caz în parte.

Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496, 497 din C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa, în parte, sentinţa atacată şi va respinge cererea de suspendare a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 şi a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei.

În baza dispoziţiilor art. 45 alin. (1) lit. a) şi alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbre, Înalta Curte va dispune restituirea taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON achitată cu ordinul de plată nr. x din 25.11.2020 în contul Trezoreriei Statului, către pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale şi de pârâta Agentia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj împotriva sentinţei nr. 198 din data de 1 octombrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal,

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge cererea de suspendare a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 şi a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.07.2020.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Dispune restituirea taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON achitată cu ordinal de plată nr. x din 25.11.2020 în contul Trezoreriei Statului către pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2021.