State aid compensation for restricted timber harvesting in Natura 2000 areas denied for lack of implementing methodological norms; appeal allowed and lower court judgment reversed

Şedinţa publică din data de 2 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 15.04.2014, reclamanta Obştea Negrişoara, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice prin Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură Bucureşti, solicitând anularea Adresei nr. x/01.04.2014 raportat la anul 2011 cu consecinţa obligării paratei la plata sumei de 114449,10 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care reclamanta nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafaţa de pădure de 188,20 ha, situată în zona de conservare totala a Parcului Naţional Călimani în zona/tipul funcţional TI si T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Dorna, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorita funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masa lemnoasa, aferente anului 2011, precum şi la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 114449,10 RON, începând cel puţin cu data de 01.04.2014, dată la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru Ape, Păduri si Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensaţiilor cuvenite. Cu cheltuieli de judecata.

2. Soluţia instanţei de fond în cadrul primului ciclu procesual

Prin sentinţa nr. 35 pronunţată în data de 10 noiembrie 2014, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele: "Ia act de renunţarea reclamantei la judecarea primului capăt de cerere privind anularea Adresei nr. x/01.04.2014, raportat la anul 2011.

Admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii în despăgubiri.

Respinge, ca inadmisibilă, acţiunea în despăgubiri formulată de reclamanta Obştea Negrişoara, cu sediul în sat Poaiana Negri, comuna Dorna Arini, Jud. Suceava şi cu adresa de corespondenţă în Cluj Napoca, str. x, Jud. Cluj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice cu sediul în Bucureşti, sector 5 şi Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură Bucureşti cu sediul în Bucureşti, B-dul x, nr. 31.

Prin decizia nr. 2036/2017, Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamanta Obştea Negrişoara, a casat sentinţa recurată şi trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

3. Soluţia instanţei de fond în cadrul celui de al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 180 din data de 27 noiembrie 2017, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele: "Admite acţiunea în contencios administrativ având ca obiect "anulare act administrativ" formulată de reclamanta Obştea Negrişoara, cu sediul în judeţul Suceava, cu adresa de corespondenţă în Cluj Napoca, judeţul Cluj, fiind citată în cauză şi de la A., din Buzău, judeţul Buzău, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice (în prezent Ministerul Apelor şi Pădurilor), cu sediul în sectorul 5 al municipiului Bucureşti, şi Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură Bucureşti, cu sediul în sectorul 5 al municipiului Bucureşti fiind citată în cauză şi de la adresa din sectorul 1 al municipiului Bucureşti.

Obligă pârâtele în solidar (respectiv MMSC (în prezent MAP) şi DAPP) la plata compensaţiilor în sumă de 114.449,10 RON aferente anului 2011, a dobânzilor aferente calculate începând cu data de 1.04.2017 şi până la plata efectivă.

Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MMSC (în prezent MAP) invocată de aceasta.

Ia act de renunţarea la judecarea petitului nr. 1 (respectiv anularea adresei x/2014).

Obligă pârâtele să plătească reclamantei suma de 4950 RON cheltuieli de judecată.".

4. Calea de atac exercitată şi motivul de recurs invocat

Împotriva sentinţei nr. 180 din data de 27 noiembrie 2017 a declarat recurs pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi pe cale de consecinţă, în rejudecarea cauzei să se respingă acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului pârâtul a precizat că prima instanţă a interpretat eronat normele de drept material incidente în speţă, respectiv art. 6 din Anexa 1 - Norme metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 şi a considerat, fără temei că Deciziei Comisiei Europene din anul 2012, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este incidentă în cauză, deşi acest act administrativ nu putea viza perioada pentru care se solicită acordarea compensaţiilor solicitate de reclamantă.

Totodată, cele reţinute de către instanţa de fond sunt contrazise de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept prin Decizia nr. 36/2015 care a stabilit că pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

În cauză nu s-a depus întâmpinare.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la motivele de recurs şi la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.

În fapt, reclamanta Obştea Negrişoara a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, obligarea acestuia la acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care reclamanta, ca proprietar nu le-a putut recolta datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2011, în sumă de 114449,10 RON, pentru suprafaţa de pădure de 188,20 ha, situată în zona de conservare totala a Parcului Naţional Călimani în zona/tipul funcţional TI si T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Dorna.

Motivele de recurs sunt fondate, Înalta Curte luând act de decizia nr. 36/23.11.2015, ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept - care a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Or, absenţa normelor metodologice anterior menţionate a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, în speţă.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei ÎCCJ anterior menţionate - hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

În concordanţă cu considerentele deciziei nr. 36/2015 a ÎCCJ, Înalta Curte reţine că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă (2011), prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Aşadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare Decizia Comisiei Europene), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport cu cele anterior prezentate se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Ca atare, în prezent nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Argumentaţia prezentată este în deplină consonanţă cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunţată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele: "Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franţa în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menţionată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

În altă ordine de idei este real faptul că situaţia juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuţie, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii pe care îl au proprietarii suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, însă, pentru aceasta există un alt remediu judiciar.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În concluzie, constatând că în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este întemeiat, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi rejudecând, va respinge acţiunea ca nefondată, menţinând dispoziţiile sentinţei privind respingerea excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MMSC (în prezent MAP) şi renunţarea la judecarea petitului nr. 1 (respectiv anularea adresei x/2014).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor (Fost Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice) împotriva sentinţei nr. 180 din data de 27 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea ca nefondată.

Menţine dispoziţiile sentinţei privind respingerea excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MMSC (în prezent MAP) şi renunţarea la judecarea petitului nr. 1 (respectiv anularea adresei x/2014).

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2021.