Challenging audit measures for litigation cost recovery and provision establishment where suspension of an administrative act does not negate institutional activity

Şedinţa publică din data de 24 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.10.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Consiliul Naţional al Audiovizualului a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând anularea parţială a încheierii nr. 32/17.09.2020, precum şi a Deciziei nr. 7/14.05.2020 emise de aceasta.

În motivare, reclamantul a arătat că în perioada 30.01-14.04.2020 pârâta Curtea de Conturi a României, prin reprezentanţii săi, auditori publici externi A. şi B., au efectuat în cadrul Consiliului Naţional al Audiovizualului o misiune de audit financiar pentru anul 2019, în urma căreia au fost constatate presupuse abateri de la legalitate şi regularitate, astfel cum au fost menţionate în Raportul de audit financiar şi în Procesul-verbal de constatare nr. x/16.04.2020, încheiate la data de 16.04.2020.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 172 din 12.02.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Consiliul Naţional al Audiovizualului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, şi a anulat în parte încheierea nr. 32/17.09.2020 şi Decizia nr. 7/14.05.2020 în privinţa măsurilor dispuse la pct. I.4 şi II.1.

3. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva sentinţei nr. 172 din 12 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa respingerii acţiunii reclamantului.

3.1. În dezvoltarea recursului promovat recurenta-pârâtă a susţinut, în contextul unei succinte expuneri a situaţiei de fapt, sub un prim aspect, că hotărârea recurată cuprinde motive străine de natura cauzei, fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Astfel, în susţinerea ipotezei conform căreia hotărârea de fond cuprinde motive străine de natura cauzei a arătat că aceasta rezultă din modul în care a analizat şi soluţionat prima instanţă măsura de la pct. I.4 din Decizia nr. 7/2020 a Curţii de Conturi-Departamentul IX, evidenţiind în acest sens, pe de o parte faptul că judecătorul fondului s-a lăsat indus în eroare de susţinerile reclamantului, iar pe de altă parte că a omis să reţină că reclamantul nu a respectat "regula concordanţei" dintre reclamaţia administrativă şi acţiunea în contencios administrativ.

Aşadar, spre deosebire de susţinerile din contestaţia prealabilă, reclamantul a invocat prin acţiunea introductivă şi alte motive/argumente, de natură să inducă în eroare instanţa de fond, exemplificând în acest sens argumentul potrivit căruia "pârâta nu a făcut diferenţa între provizion şi datorie contingentă", precum şi argumentul conform căruia, în susţinerea netemeiniciei măsurii dispuse a invocat şi punctul de vedere al Ministerului Finanţelor Publice care-i susţine opinia, fără ca pârâta să ia în considerare acest punct de vedere (...), precizând în legătură cu amintitul punct de vedere că nu a fost prezentat Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, ci doar instanţei de judecată din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, care l-a interpretat în mod greşit.

În opinia recurentei, regula concordanţei dintre reclamaţia administrativă şi cererea introductivă, astfel cum a fost consacrată în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, impune ca un motiv invocat în faţa instanţei să fi fost deja invocat şi în faza procedurii prealabile, pentru ca judecătorul să fie în măsură să soluţioneze acţiunea pe baza criticilor pe care partea care s-a considerat vătămată le-a adus actului administrativ.

În speţă, din cuprinsul contestaţiei prealabile, mai exact din paragrafele ce conţin critici la adresa măsurii dispuse la pct. I.4 din Decizia nr. 7/2020, nu rezultă că reclamantul a reproşat Curţii de Conturi a României faptul că nu ar fi făcut o diferenţă între provizion şi datoria contingentă, considerând, dimpotrivă, că la stabilirea măsurii au fost avute în vedere şi diferenţele dintre acestea.

În plus, a arătat că judecătorul fondului a fost indus în eroare de către reclamant, în condiţiile în care punctul de vedere al Ministerului Finanţelor a fost emis ulterior depunerii contestaţiei prealabile, nefiind comunicat Comisiei de soluţionare a Contestaţiilor, astfel că susţinerile din contestaţia prealabilă au fost respinse în mod argumentat şi legal prin încheierea nr. 32/2020.

Ca urmare, rezultă cu puterea evidenţei că judecătorul fondului nu a motivat hotărârea prin raportare la aspectele prezentate Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, ci prin raportare la aspecte străine acesteia, prezentate direct instanţei de judecată, deci cu eludarea procedurii prealabile obligatorii, rezultând astfel că prima instanţă şi-a întemeiat soluţia pe baza unor motive străine de natura cauzei, contrar practicii judiciare în materie exemplificată prin sentinţa civilă nr. 3574/09.10.2017 a Curţii de Apel Bucureşti, definitivă prin decizia nr. 5856 din 26.11.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi prin decizia nr. 441 din 23.02.2016 a instanţei supreme.

În privinţa diferenţelor dintre provizion şi datoria contingentă a susţinut, pe de o parte că instanţa de fond a preluat această distincţie dintr-un act normativ din anul 2021, act normativ ulterior actului de control şi deciziei nr. 7/2020, iar pe de altă parte că distincţia menţionată nu este de natură să afecteze constatarea, respectiv măsura dispusă.

Cu privire la măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 7/2020, a criticat argumentele reţinute de judecătorul fondului, considerând că şi soluţia dispusă asupra acesteia are la bază motive neclare şi străine de natura cauzei.

Astfel, prima instanţă nu a reţinut în argumentarea soluţiei situaţia premisă constând în faptul că, urmarea verificărilor efectuate de către auditorii publici externi, a reieşit că au fost înregistrate plăţile cheltuielilor de judecată, fără ca entitatea să întreprindă demersuri legale pentru recuperarea sumelor de la persoanele responsabile de generarea acestor cheltuieli.

Or, din probatoriul administrat în cauză şi din apărările formulate a rezultat fără dubiu că plata sumei de 12.334,74 RON s-a realizat în baza unei sentinţe civile definitive, şi anume sentinţa nr. 1810/17.04.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2017, definitivă prin decizia civilă nr. 1656/27.03.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, neavând relevanţă obiectul litigiului (suspendare sau anulare act administrativ). De asemenea, judecătorul fondului a omis să reţină că suma în discuţie, plătită în anul 2019, nu a reprezentat o cheltuială uzuală, necesară organizării şi funcţionării activităţii Consiliului Naţional al Audiovizualului, cum în mod greşit a apreciat prima instanţă, ci a fost plătită în considerarea faptului că entitatea a căzut în pretenţii într-un litigiu civil, ca urmare a admiterii acţiunii formulate de EDI-R S.A. în legătură cu suspendarea aplicării deciziei CNA nr. 568/2017.

De aceea, a apreciat că judecătorul fondului a înţeles să-şi motiveze soluţia prin raportare la argumentele reclamantului, străine de natura cauzei, omiţând să analizeze aspectele relevante în prezenta cauză referitoare la plata unor cheltuieli generate de "culpa procesuală" care rezultă din sentinţa civilă nr. 1810/2018, definitivă, în contextul în care izvorul obligaţiei de plată a cheltuielilor de judecată l-a constituit emiterea unui act administrativ considerat vătămător şi care nu a fost atacat în instanţă.

Concluzionând, a arătat că din considerentele hotărârii atacate rezultă că acestea nu relevă îndeplinirea obligaţiei de motivare a hotărârii de către judecătorul din cadrul primei instanţe întrucât sunt neclare şi străine de natura pricinii. Totodată, considerentele primei instanţe nu se referă la probele administrate, bazându-se doar pe afirmaţiile greşite ale reclamantului, afirmaţii considerate străine de esenţa abaterilor şi măsurilor dispuse prin Decizia nr. 7/14.05.2020 a Curţii de Conturi-Departamentul IX, contestată în cauză.

Or, instanţa de fond ar fi trebuit să-şi motiveze soluţia de admiterea acţiunii prin raportare la prevederile legale pretins a fi fost încălcate de către reclamant, mai ales că măsurile au fost dispuse, atât pentru înlăturarea unor deficienţe din activitatea financiar-contabilă a entităţii, cât şi pentru recuperarea unui prejudiciu, în contextul în care premisa prezentului litigiu o constituie existenţa certă a unui prejudiciu în patrimoniul Consiliului Naţional al Audiovizualului în legătură cu care nu s-au realizat demersuri pentru recuperarea pagubei.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a formulat critici, în primul rând în legătură cu măsura dispusă la pct. I.4 din Decizia nr. 7/2020 a Departamentului IX din cadrul Curţii de Conturi a României, prin intermediul căreia s-a stabilit în sarcina conducerii Consiliului Naţional al Audiovizualului obligaţia de a analiza şi de a dispune măsuri în vederea constituirii de provizioane în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, pentru litigiile aflate pe rol în care Consiliul este parte.

În condiţiile în care din abaterea de la pct. II.3 din procesul-verbal de constatare, prezentată la pct. 5 din partea de constatare a deciziei, a reieşit că reprezentanţii Serviciului financiar-contabilitate şi administrativ nu au constituit provizioane pentru acoperirea eventualelor ieşiri de resurse cauzate de litigiile în care entitatea este parte, în cauză prima instanţă a reţinut susţinerile eronate ale reclamantului, apreciind în mod greşit că trebuie făcută diferenţa între provizion şi datorie contingentă şi că punctul de vedere al reclamantului este confirmat de către Ministerul Finanţelor Publice.

De asemenea, în motivarea soluţiei prima instanţă a ignorat deficienţele consemnate în procesul-verbal de constatare, deşi din verificările auditorilor publici externi şi din probatoriul administrat a reieşit că entitatea nu a analizat şi nu a avut în vedere măsuri de constituire de provizioane pentru acele situaţii în care ar apărea datorii incerte în sarcina Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Astfel, a arătat că susţinerile reclamantului au fost preluate în mod greşit de către prima instanţă şi a solicitat instanţei de control judiciar să constate că potrivit prevederilor Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 1917/2005, provizionul este o datorie cu exigibilitate sau valoare incertă şi nu poate depăşi din punct de vedere valoric sumele care sunt necesare stingerii obligaţiei curente la data bilanţului, iar instituţiile publice pot constitui provizioane pentru elemente cum sunt litigiile, amenzile şi penalităţile, despăgubirile, daunele, alte datorii incerte ş.a.

Or, deşi principiul contabilităţii pe bază de angajamente prevede că efectele tranzacţiilor şi ale altor evenimente sunt recunoscute atunci când tranzacţiile şi evenimentele se produc, şi nu pe măsură ce numerarul sau echivalentul său este încasat sau plătit, reclamantul a reproşat în mod tendenţios instituţiei pârâte că nu a ţinut seama de diferenţele dintre provizion şi datorie contingentă, iar instanţa de fond în mod greşit a evidenţiat diferenţa dintre acestea, ignorând faptul că pentru consemnarea deficienţelor în activitatea financiar-contabilă a entităţii verificate echipa de audit a concluzionat că au fost încălcate prevederile art. 9 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, ale pct. 2.11.(5) din Normele metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2018, aprobate prin Ordinul MFP nr. 129/2019, precum şi cele ale pct. 3.2. şi pct. 3 din Normele metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul MFP nr. 1917/2005.

Însă, în speţă, nici susţinerile reclamantului şi nici punctul de vedere al Ministerului Finanţelor Publice nu au fost de natură să combată constatarea şi măsura dispusă, în punctul de vedere al Ministerului Finanţelor precizându-se în mod expres faptul că răspunderea pentru organizarea şi conducerea contabilităţii revine ordonatorului principal de credite sau altei persoane care are obligaţia gestionării entităţii respective, potrivit art. 10 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată.

În legătură cu măsura de la pct. II.1 din Decizia nr. 7/2020, prin care Curtea de Conturi a stabilit în sarcina conducerii reclamantului obligaţia de a dispune măsuri în vederea recuperării prejudiciului în sumă de 12.335,74 RON reprezentând cheltuieli de judecată, în termenul legal de prescripţie, în conformitate cu dispoziţiile legale, a arătat că a fost luată ca urmare a abaterii de la pct. II.2 din procesul-verbal de constatare, prezentată la pct. 4 din decizia contestată, ce a constat în faptul că au fost înregistrate şi plătite cheltuieli de judecată fără ca entitatea să întreprindă demersuri legale pentru recuperarea sumelor de la persoanele responsabile de generarea acestor cheltuieli.

Astfel, echipa de auditori publici externi a constatat că în anul 2019 au fost angajate, lichidate, ordonanţate şi plătite cheltuielile de judecată în sumă de 12.334,74 RON, în contextul în care prin sentinţa civilă nr. 1810/17.04.2018 pronunţată în dosarul Curţii de Apel Bucureşti nr. x/2017, rămasă definitivă prin decizia nr. 1656/27.03.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de judecată a dispus admiterea acţiunii reclamantei EDI-R S.A., suspendarea Deciziei CNA nr. 568 din 28.09.2017, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2017 şi obligarea CNA la plata sumei de 12.335,74 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

A criticat recurenta motivarea instanţei de fond prin care a reţinut în mod greşit susţinerea pârâtei conform căreia instanţa a constatat nelegalitatea hotărârii prin care a fost obligat reclamantul la plata cheltuielilor de judecată, considerând nu numai că este străină de esenţa constatării şi a măsurii dispuse, dar şi că i-a fost în mod greşit atribuită această susţinere, deşi rezultă din acţiunea reclamantului.

În plus, din probatoriul administrat în cauză rezultă că suma în cuantum de 12.335,74 RON, plătită în anul 2019, a provenit dintr-o hotărâre judecătorească definitivă nefavorabilă reclamantului, plata cheltuielilor de judecată fiind considerată în mod greşit de prima instanţă ca fiind o cheltuială strict legată de activitatea instituţiei, reţinând eronat că Decizia CNA nr. 568/2017 a fost dată în temeiul prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002.

În opinia recurentei, aceste considerente ale instanţei de fond sunt străine de natura cauzei şi contrazic sentinţa civilă nr. 1810/2018 pronunţată în dosarul nr. x/2017, definitivă, prin care a fost răsturnată prezumţia de legalitate a actului emis de CNA care, în esenţă, are la bază existenţa unor îndoieli puternice cu privire la legalitatea actului administrativ individual. Deşi la data controlului legalitatea Deciziei CNA nr. 568/2017 nu a fost analizată definitiv de instanţa de contencios administrativ, iar acest aspect nu a făcut obiectul constatării şi măsurii Curţii de Conturi, prima instanţă în mod greşit a făcut o incursiune în litigiul care a format obiectul dosarului nr. x/2017 şi a reţinut că decizia respectivă a avut bază legală.

Aşadar, în limitele competenţelor prevăzute de Legea nr. 94/1992, republicată, echipa de audit din cadrul Curţii de Conturi a analizat doar situaţia care a condus la plata cheltuielilor de judecată, din fonduri publice, având în vedere şi aspectele pe care instanţa de judecată le-a luat în considerare la pronunţarea soluţiei de obligare a Consiliului Naţional al Audiovizualului, în condiţiile în care acestea nu reprezintă o cheltuială uzuală/necesară organizării şi funcţionării activităţii Consiliului, ci, doar o creanţă plătită pentru că entitatea a căzut în pretenţii ca urmare a pierderii definitive a unui litigiu. Prin urmare, raportat la faptele descrise prin procesul-verbal de constatare, în mod corect au apreciat auditorii publici externi că reprezentanţii reclamantului au îndeplinit în mod defectuos atribuţiile şi prin aceasta au cauzat o pagubă bugetului de stat.

În sprijinul argumentelor invocate a făcut trimitere la dispoziţiile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, la prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice şi la dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 94/1992, considerând că prima instanţă a reţinut în mod greşit susţinerile reclamantului din care rezultă că acele cheltuieli de judecată au reprezentat cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei.

Or, în cadrul analizei contestaţiei prealabile, Comisia de soluţionare a contestaţiilor a apreciat că tocmai modul în care a fost înregistrată în evidenţa contabilă cheltuiala, prin utilizarea contului contabil "Furnizori" în contrapartidă cu un cont contabil de cheltuieli, a reprezentat neregularitatea constatată de către auditori, întrucât cheltuielile de judecată nu reprezintă datorii ale entităţii către furnizori, aspect asupra căruia instanţa de fond nu a oferit nicio motivare, cum nu a oferit nici în privinţa înregistrării în contabilitate a sumelor reprezentând obligaţii de plată privind cheltuielile de judecată.

A mai formulat recurenta critici sub aspectul competenţelor Curţii de Conturi, apreciind că prima instanţă a agreat în mod greşit susţinerile reclamantului, deşi este evident că aceasta nu şi-a depăşit atribuţiile câtă vreme au fost realizate verificări prin prisma prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.

Astfel, a solicitat a se observa că în textul actului de control nu se stabileşte vinovăţia unor persoane, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, ci se precizează, în conformitate cu prevederile art. 85 din RODAS, pentru fiecare deficienţă constatată, persoanele cu atribuţii în domeniul în care s-au constatat deficienţele, arătându-se că în vederea recuperării prejudiciului constatat conducerea Consiliului Naţional al Audiovizualului va dispune măsurile legale pentru stabilirea persoanelor responsabile de producerea abaterilor.

În acest context a redat recurenta dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 şi a susţinut că prima instanţă şi-a însuşit în mod greşit susţinerile reclamantului, omiţând să arate că entitatea verificată are obligaţia de a face demersurile pentru stabilirea persoanelor responsabile şi pentru a proceda la reîntregirea patrimoniului cu sumele achitate cu titlu de cheltuieli de judecată pentru culpa procesuală.

În final, recurenta arătat că prima instanţă a interpretat în mod greşit art. 1 din O.G. nr. 22/2002, întrucât chestiunea dedusă judecăţii nu vizează faptul că entitatea verificată a făcut plata, în sensul de punere în executare a hotărârii judecătoreşti, ci faptul că suma respectivă nu are corespondent într-o activitate specifică entităţii, constând într-o culpă procesuală care a generat prejudicierea acesteia. Cu alte cuvinte, certitudinea şi cunoaşterea întinderii prejudiciului sunt legate de punerea în executare a sentinţei civile, iar recuperarea prejudiciului trebuia să facă obiectul analizei conducerii entităţii verificate, pentru a se reîntregi patrimoniul afectat în această modalitate.

Pentru considerentele pe larg expuse a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei de fond nr. 172/12.02.2021 a Curţii de Apel Bucureşti şi rejudecarea cauzei cu consecinţa respingerii acţiunii formulate de Consiliul Naţional al Audiovizualului.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată la data de 16.09.2021, intimatul-reclamant Consiliul Naţional al Audiovizualului a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală. În esenţă, a arătat că susţinerile formulate de recurenta-pârâtă nu susţin motivele de nelegalitate invocate, fiind contradictorii şi neconforme cu probatoriul administrat, şi a reiterat argumentele care susţin nelegalitatea măsurilor dispuse de autoritatea pârâtă, contestate în cauză.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de criticile invocate de recurenta-pârâtă, circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., şi de apărările formulate prin întâmpinare de către intimatul-reclamant Consiliul Naţional al Audiovizualului, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În cauză, sub aspectul contextului factual, se reţine că în perioada 30.01.2020-16.04.2020, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a efectuat, la Consiliul Naţional al Audiovizualului, misiunea de audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat pentru anul 2019, constatările în urma efectuării acestei misiuni fiind consemnate în Procesul-verbal de constatare, anexă la Raportul de audit financiar înregistrat sub nr. x din 16.04.2020.

Prin Decizia nr. 7/14.04.2020 a Departamentului IX din cadrul Curţii de Conturi s-au prevăzut mai multe măsuri, printre care cele menţionate la pct. I.2, I.4 şi II.1, contestate de către Consiliul Naţional al Audiovizualului.

Astfel, la pct. I.2, potrivit prevederilor art. 43 din Legea nr. 94/1992 şi ale pct. 174 din Regulamentul 155/2014, s-a dispus: "Conducerea entităţii va analiza şi va dispune măsurile necesare în ceea ce priveşte organizarea controlului financiar preventiv propriu, în conformitate cu prevederile legale în vigoare (. . . . . . . . . .), în scopul respectării principiului bunei gestiuni financiare a fondurilor publice"; la pct. I.4 s-a dispus: "Conducerea entităţii va analiza şi va dispune măsuri în vederea constituirii de provizioane în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, pentru litigiile aflate pe rol, în care Consiliul Naţional al Audiovizualului este parte", iar prin măsura de la pct. II.1 s-a dispus: "Conducerea Consiliului Naţional al Audiovizualului va dispune măsuri în vederea recuperării prejudiciului în sumă de 12.335,74 RON reprezentând cheltuieli de judecată, în termenul legal de prescripţie, în conformitate cu dispoziţiile legale".

Împotriva măsurilor menţionate a formulat contestaţie Consiliul Naţional al Audiovizualului, înregistrată sub nr. x/11.06.2020, solicitând revocarea în parte a deciziei în discuţie, apreciind că sunt neîntemeiate măsurile dispuse.

Soluţionând contestaţia, Curtea de Conturi a comunicat Consiliului Naţional al Audiovizualului, cu adresa nr. x/21.09.2020, soluţia de admitere parţială a contestaţiei formulate împotriva măsurii I.2 şi soluţia de respingere a contestaţiei formulate împotriva măsurilor I.4 şi II.1 dispuse prin Decizia nr. 7/14.05.2020 emisă de directorul Direcţiei I Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi.

Apreciind că raţionamentul pârâtei nu este corect şi că măsurile dispuse prin actele contestate sunt netemeinice şi nelegale, reclamantul Consiliul Naţional al Audiovizualului a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea acestora.

Prima instanţă a apreciat ca fiind întemeiate susţinerile reclamantului formulate în cadrul acţiunii în anulare, admiţându-i cererea şi dispunând anularea în parte a încheierii nr. 32/17.09.2020 şi a Deciziei nr. 7/14.05.2020 în privinţa măsurilor dispuse la pct. I.4 şi II.1.

5.1. Reclamantul Consiliul Naţional al Audiovizualului a criticat sentinţa de fond, în principal din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Potrivit textului de lege invocat: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare, şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii. Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

În speţă, din dezvoltarea argumentelor expuse de recurenta-pârâtă în cuprinsul cererii de recurs, rezultă că partea a invocat nemotivarea hotărârii primei instanţe din perspectiva ipotezei întemeierii soluţiei pe baza unor motive străine de natura cauzei.

Concret, recurenta a invocat, pe de o parte faptul că judecătorul fondului nu a respectat regula concordanţei dintre reclamaţia administrativă şi acţiunea în contencios administrativ, în sensul că şi-a întemeiat motivarea pe susţinerea reclamantului potrivit căreia, la dispunerea măsurii de la pct. I.4 nu ar fi fost făcută o diferenţă între provizion şi datoria contingentă, deşi această critică nu a fost invocată şi în cuprinsul contestaţiei administrative. Pe de altă parte, a criticat sentinţa de fond cu privire la măsura dispusă la pct. II.1, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. din perspectiva pronunţării unei soluţii întemeiate pe motive străine de natura cauzei, apreciind în acest sens că judecătorul fondului nu a reţinut în mod corect situaţia premisă, constatând astfel în mod eronat că suportarea unor cheltuieli de judecată ar reprezenta cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei.

În plus, a considerat că judecătorul fondului a omis să analizeze aspectele referitoare la plata cheltuielilor generate de culpa procesuală rezultată din sentinţa civilă nr. 1810/2018, în contextul în care izvorul obligaţiei de plată a acestor cheltuieli l-a constituit emiterea unui act administrativ considerat vătămător şi care a fost atacat în instanţă.

Observând textul art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., invocat de recurenta-pârâtă, se desprinde necesitatea arătării motivelor de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei, precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, ea constituind astfel o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României şi hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Pe de altă parte, tot atât de adevărat este că în jurisprudenţa sa privind încălcările aduse art. 6 paragraful nr. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în repetate rânduri că, în general instanţelor naţionale nu le incumbă o obligaţie de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părţile implicate in litigii (hot. CEDO Van de Hurk c. Olandei, şi hot. Perez c. Franţei).

Circumstanţiind aspectele de ordin teoretic la speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a analizat susţinerile părţilor şi a răspuns argumentelor acestora, expunând în mod logic, concis şi gradual considerentele care au fundamentat soluţia adoptată, considerentele sentinţei recurate îndeplinind exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi la limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la prevederile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul fondului a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, validând astfel raţionamentul logico-juridic expus, în temeiul căruia a ajuns la concluzia admiterii cererii de chemare în judecată.

Împrejurarea că prima instanţă şi-ar fi întemeiat soluţia pe motive noi nesupuse analizei autorităţii pârâte pe calea contestaţiei administrative, ci pe argumente invocate direct în faţa instanţei de contencios administrativ, în speţă făcându-se referire la punctul de vedere emis de Ministerul Finanţelor Publice prin adresa nr. x/18.06.2020, înregistrată la Consiliul Naţional al Audiovizualului cu nr. x/22.06.2020, nu poate conduce la concluzia că sentinţa de fond a fost întemeiată pe motive contradictorii, câtă vreme în procesul de analiză a măsurii dispuse la pct. I.4 instanţa de fond s-a raportat la dispoziţiile legale incidente, şi anume cele cuprinse la pct. 3.3. din anexa la Ordinul nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, cu modificările şi completările ulterioare, argumente determinante în aprecierea legalităţii şi temeiniciei măsurii respective, concluzionând că acestea sunt confirmate şi de punctul de vedere emis de Ministerul Finanţelor Publice prin adresa în discuţie.

Chiar şi în ipoteza în care aceste susţineri ar fi fost definitorii în aprecierea asupra legalităţii măsurii dispuse, potrivit art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 212/2018, "Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă". Aceasta deoarece litigiul în discuţie reprezintă un demers judiciar aferent materiei contenciosului administrativ, prin care este supusă controlului instanţei însăşi legalitatea actului atacat în privinţa măsurilor dispuse la pct. I.4 şi respectiv II.1, iar fiecare motiv de nelegalitate invocat reprezintă un argument principal, în sensul dat acestei noţiuni de considerentele pct. 67 din hotărârea CEDO pronunţată în cauza Buzescu contra României, întrucât, în plan virtual, fiecare motiv are vocaţia potenţială de a genera, per se, o soluţie de desfiinţare integrală sau parţială a actelor atacate, afectând legalitatea acestora.

Aşadar, raportat la data formulării cererii de chemare în judecată, 06.10.2020, care se plasează temporal ulterior momentului adoptării Legii nr. 212/2018, Înalta Curte apreciază că, din forma redacţională a sintagmei "persoana vătămată [...] nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă [...]" din cuprinsul prevederilor art. 8, coroborate cu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la data învestirii instanţei, limitele controlului de legalitate a actului administrativ, dedus soluţionării instanţei de contencios administrativ erau ulterior modificărilor operate prin Legea nr. 212/2018, nefiind subordonate, ca urmare, exclusiv aspectelor de nelegalitate invocate prin plângerea prealabilă, motiv pentru care criticile formulate de recurentă din această perspectivă sunt nefondate şi vor fi înlăturate.

Nu pot fi primite nici criticile formulate de recurentă în legătură cu pretinsa contradictorialitate a motivării sentinţei de fond sub aspectul naturii cheltuielilor de judecată rezultate din sentinţa civilă nr. 1810/2018 şi a omisiunii instanţei de a analiza aceste cheltuieli din perspectiva culpei procesuale.

Ca o primă observaţie, Înalta Curte reţine că recurenta reia în cuprinsul recursului, în esenţă, susţinerile formulate în întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond, afirmând că situaţia premisă constă în faptul că, în urma verificărilor efectuate de auditorii publici externi, a rezultat că au fost înregistrate şi plătite cheltuieli de judecată fără ca entitatea să întreprindă demersuri legale pentru recuperarea sumelor de la persoanele responsabile de generarea acestor cheltuieli, situaţie premisă ce nu a fost reţinută de judecătorul fondului, care a fost indus în eroare de susţinerile reclamantului. Cu alte cuvinte, a reproşat instanţei că a reţinut în mod greşit faptul că suportarea unor cheltuieli de judecată ar reprezenta cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei, în condiţiile în care acestea au fost generate de culpa procesuală reţinută de instanţă în sentinţa civilă nr. 1810/17.04.2018.

Din această perspectivă este de observat că recurenta-pârâtă susţine că plata sumei de 12.335,74 RON s-a făcut "pentru faptul că entitatea a căzut în pretenţii într-un litigiu civil, ca urmare a admiterii acţiunii formulată de EDI-R S.A. în legătură cu suspendarea aplicării Deciziei CNA nr. 568/2017, neavând relevanţă obiectul litigiului (suspendare sau anulare act administrativ)".

Împrejurarea că prin sentinţa atacată judecătorul fondului a reţinut în referire la apărările pârâtei, că obiectul dosarului nr. x/2017, în care s-a pronunţat sentinţa nr. 1810/17.14.2018, definitivă prin decizia nr. 1656/27.03.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nu a constat în anularea ca nelegală a deciziei contestate, ci, în suspendarea executării acesteia, deşi partea nu a susţinut acest aspect, nu reprezintă un motiv străin de natura cauzei, în măsură să atragă nelegalitatea soluţiei pronunţate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a pronunţat soluţia prin prisma normelor legale incidente şi a situaţiei deduse judecăţii, raportându-se la art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Aşadar, nu se poate susţine cu suficient temei că judecătorul fondului şi-ar fi întemeiat argumentaţia pe aspecte străine de natura cauzei. În realitate, susţinerile recurentei-pârâte nu reflectă decât dezacordul părţii în privinţa argumentelor instanţei de fond, care a reţinut că suportarea unor cheltuieli de judecată ar reprezenta cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei, respectiv propria viziune a părţii recurente în ceea ce priveşte argumentaţia ce s-ar fi impus a fi expusă în sprijinul soluţiei pretinse instanţei de fond, fără a susţine însă motivul de casare invocat.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurenta-pârâtă din perspectiva caracterului contradictoriu al motivării hotărârii primei instanţe, nu este fondat, împrejurarea că recurenta-pârâtă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nefiind aptă să conducă la incidenţa motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea hotărârii, deoarece acest text de lege se referă, printre altele, la o hotărâre care se întemeiază pe motive străine de natura cauzei, ipoteză care, aşa cum s-a arătat, nu se verifică în speţă, motivarea sentinţei făcând posibilă exercitarea controlului de legalitate al instanţei de recurs.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată nu poate fi reţinută.

5.2. Analizând sentinţa atacată prin raportare la cel de-al doilea motiv de casare invocat, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici acest motiv de nelegalitate nu este incident în cauză, criticile formulate de parte din această perspectivă fiind, de asemenea, nefondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că sentinţa atacată a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile speţei, indicând în acest sens, pe de o parte prevederile art. 9 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, ale pct. 2.11.(5) din Normele metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2018, aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 129/2019, precum şi cele ale pct. 3.2. şi pct. 3 din Normele metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 1917/2005, în legătură cu măsura dispusă la pct. I.4 din Decizia nr. 7/2020.

Pe de altă parte, în legătură cu măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 7/2020, a formulat critici referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, a dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, precum şi a dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 94/1992, apreciind că instanţa de fond nu a oferit o motivare sub aspectul modalităţii de înregistrare în evidenţa contabilă a cheltuielilor de judecată şi prezentând propria interpretare a acestor dispoziţii legale, critici pe care instanţa de control judiciar le apreciază ca fiind nefondate.

Astfel, referitor la măsura I.4 din Decizia nr. 7/2020 emisă de directorul Direcţiei I - Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi, în acord cu judecătorul fondului, al cărui raţionament îl împărtăşeşte, Înalta Curte reţine că obligaţiile reclamantului Consiliul Naţional al Audiovizualului au fost stabilite în sarcina sa prin hotărâri judecătoreşti care nu au rămas definitive şi executorii, astfel încât nu pot fi considerate obligaţii curente şi nu pot fi înregistrate ca provizioane. Aceasta întrucât provizioanele se constituie pe seama cheltuielilor şi sunt destinate să acopere anumite pierderi sau cheltuieli a căror cauză este precisă şi asupra cărora există o incertitudine în ceea ce priveşte mărimea sau data producerii lor.

Cu alte cuvinte, provizioanele sunt recunoscute ca datorii curente generate de un eveniment anterior, pentru înregistrarea cărora este necesară recunoaşterea că vor fi ieşiri de resurse pentru stingerea obligaţiilor.

Or, în speţă, din moment ce hotărârile judecătoreşti în temeiul cărora au fost stabilite obligaţii în sarcina reclamantului, nu erau definitive şi executorii, obligaţiile în discuţie nu puteau fi considerate obligaţii curente şi înregistrate ca provizioane, nefiind posibil a se realiza o estimare concretă şi corectă, verosimilă, a valorii acestor obligaţii sau a se considera a fi necesară reducerea respectivă din resursele entităţii în vederea stingerii obligaţiilor, dat fiind faptul că provizioanele se constituie pe seama cheltuielilor, la sfârşitul exerciţiilor, când se constată probabilitatea producerii unor pierderi sau cheltuieli.

Aşadar, contrar susţinerilor recurentei-pârâte în sensul că provizionul nu poate depăşi din punct de vedere valoric sumele necesare stingerii obligaţiei curente la data bilanţului, instanţa de control judiciar reţine că acesta se constituie pe seama unor cheltuieli sau pierderi cu privire la al căror cuantum sau moment al producerii există o incertitudine, precum este situaţia hotărârilor judecătoreşti nedefinitive, astfel încât nu se poate susţine cu suficient temei că ar fi fost încălcate de către recurentul-reclamant dispoziţiile Legii contabilităţii nr. 82/1991 şi ale Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul nr. 1917/2005.

Sub acest aspect, în mod just a reţinut judecătorul fondului că în procesul de determinare a unui provizion orice instituţie trebuie să ia în considerare riscurile şi incertitudinile existenţei unei datorii, aplicând principiul prudenţei, pentru a nu subevalua cheltuielile şi datoriile.

Pe de altă parte, susţinerea recurentei-pârâte în sensul că punctul de vedere emis de Ministerul Finanţelor Publice prin adresa nr. x/18.06.2020 nu poate fi avut în vedere întrucât nu a fost prezentat Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, iar instanţa de fond s-a lăsat indusă în eroare de acest punct de vedere exprimat de Ministerul Finanţelor Publice prin adresa în discuţie, nu poate conduce la concluzia că ar fi fost încălcate şi aplicate în mod greşit normele de drept material incidente.

Aceasta întrucât, pe de o parte, aşa cum s-a arătat în cadrul analizei motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă, iar, pe de altă parte, în actele normative invocate, presupus a fi fost încălcate, se fac trimiteri la actele emise de Ministerul Finanţelor Publice în interpretarea normelor legale aplicabile în speţă, în calitate de instituţie abilitată să ofere o asemenea interpretare, astfel că nu poate fi validată ipoteza inducerii în eroare a instanţei de către intimatul-reclamant, acreditată de recurenta-pârâtă prin intermediul prezentului demers judiciar.

În ceea ce priveşte criticile recurentei-pârâte formulate în legătură cu soluţia instanţei de fond asupra măsurii dispuse la pct. II.1. din Decizia nr. 7/2020, Înalta Curte reţine că şi acestea sunt nefondate.

Măsura în discuţie se referă la obligaţia conducerii Consiliului Naţional al Audiovizualului de a dispune măsuri în vederea recuperării prejudiciului în sumă de 12.335,74 RON reprezentând cheltuieli de judecată, în termenul legal de prescripţie, în conformitate cu dispoziţiile legale, suma respectivă constând în cheltuielile de judecată stabilite în sentinţa nr. 1810/17.04.2018 a Curţii de Apel Bucureşti, pronunţată în dosarul nr. x/2017 ce a avut ca obiect suspendarea Deciziei nr. 568/28.09.2017 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului.

Din simpla lecturare a sentinţei civile nr. 1810/17.04.2018 a Curţii de Apel Bucureşti prin care s-a dispus suspendarea Deciziei nr. 568/28.09.2017 a Consiliului Naţional al Audiovizualului, se observă că instanţa a reţinut faptul că prin decizia respectivă s-a decis ca radiodifuzorii care deţin licenţe audiovizuale pentru posturi de radio cu acoperire naţională au obligaţia de a respecta legislaţia audiovizuală în materia publicităţii difuzate pe aceste posturi. Mai exact, prin decizia în discuţie s-a constatat că postul de radio C., printre alte posturi radio, nu difuza aceeaşi publicitate în mai multe localităţi, într-un interval de 24 de ore.

S-a mai reţinut că în paragraful ultim al deciziei s-a dispus intrarea în legalitate până la data de 01.01.2018, în sensul că toţi radiodifuzorii care deţin licenţă audiovizuală naţională au obligaţia de a difuza acelaşi program, incluzându-se şi publicitatea, în toată zona geografică în care emit.

Decizia a fost fundamentată în drept pe dispoziţiile art. 1 pct. 4 şi art. 44 alin. (12) lit. a) din Legea nr. 504/2002, din interpretarea cărora autoritatea pârâtă a concluzionat că radiodifuzorul care deţine licenţă audiovizuală naţională are obligaţia de a difuza acelaşi program, inclusiv publicitatea, în toată zona geografică cu acoperire naţională pentru care a făcut solicitarea.

Aşa cum rezultă din cele arătate, decizia a fost dată în temeiul prevederilor art. 15 alin. (1) şi art. 88 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, care reglementează atribuţiile membrilor Consiliului de a supraveghea şi de a sancţiona încălcarea prevederilor legii amintite, respectiv actele emise în acest sens şi condiţiile emiterii acestora.

Din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că reclamantul, prin Consiliul său, are obligaţia de a constata eventualele încălcări ale normelor legale şi de a emite în acest sens decizii, instrucţiuni şi recomandări, în îndeplinirea acestor obligaţii fiind emisă şi decizia a cărei suspendare a fost solicitată în dosarul nr. x/2017.

În acest context, apărarea pârâtei în sensul că obligaţiile cu titlu de cheltuieli de judecată stabilite în dosarul menţionat nu ar avea legătură cu activitatea reclamantului CNA, ci ar fi fost generate de culpa acestuia ca urmare a suspendării executării Deciziei nr. 568/28.09.2017, a cărei prezumţie de legalitate ar fi fost astfel răsturnată, apărare nuanţată în recurs în sensul că obiectul dosarului nu ar avea relevanţă în reţinerea culpei reclamantului ce a stat la baza măsurii dispuse, nu poate fi primită, fiind fără suport legal şi probator.

Astfel, temeiul legal al instituţiei suspendării executării actului administrativ este reprezentat de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, conform cărora suspendarea se poate cere în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, şi nu pentru situaţia în care actul ar fi apreciat nelegal, prezumţia de legalitate a acestuia subzistând până la soluţionarea unei eventuale acţiuni în anularea acestuia, ipoteză care nu a fost probată în speţă, deşi recurenta a susţinut că prin sentinţa civilă nr. 1810/2018, rămasă definitivă, a fost răsturnată prezumţia de legalitate a actului emis de reclamant.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În schimb, în cadrul unei acţiuni în anulare este posibilă examinarea în profunzime a legalităţii actului contestat, instanţa având posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În altă ordine de idei, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte constată că Decizia nr. 568/28.09.2017 a fost adoptată de Consiliul Naţional al Audiovizualului, în exercitarea atribuţiilor reglementate prin Legea nr. 504/2002, fiind dată, aşadar, în legătură cu activitatea sa, o eventuală analiză sau evaluare a modului în care şi-au îndeplinit atribuţiile de serviciu membrii Consiliului C.N.A. în ceea ce priveşte supravegherea respectării, controlul îndeplinirii obligaţiilor şi sancţionarea încălcării prevederilor Legii audiovizualului, în procedura de emitere a deciziilor sale, fiind atributul exclusiv al Parlamentului României, sub controlul căruia se află reclamantul.

Sub acest aspect Înalta Curte reţine că, deşi recurenta-pârâtă susţine că prin actul de control nu a fost stabilită vinovăţia unor persoane, precizându-se doar, în conformitate cu prevederile pct. 85 din RODAS, pentru fiecare deficienţă constatată, persoanele cu atribuţii în domeniul în care s-au constatat deficienţele, probatoriul administrat în cauză contrazice această afirmaţie.

Astfel, din probatoriul administrat în cauză rezultă că în urma controlului efectuat s-a concluzionat că prejudiciul constatat se datorează neîndeplinirii corespunzătoare a atribuţiilor de către persoanele care au aprobat Decizia nr. 568/28.09.2007, mai exact "neaplicarea/nerespectarea prevederilor legale, îndeplinirea necorespunzătoare a atribuţiilor de către persoanele responsabile şi funcţionarea necorespunzătoare a controlului intern managerial", astfel cum rezultă din cuprinsul încheierii nr. 32/17.09.2020 a Curţii de Conturi a României. Ca urmare, auditorii publici externi nu au avut în vedere împrejurarea că, în exercitarea atribuţiilor reglementate de lege, membrii Consiliului au nu numai dreptul, ci şi obligaţia interpretării normelor legale, lucru ce nu poate fi însă considerat o neîndeplinire a atribuţiilor.

În plus, în cuprinsul cererii de recurs pârâta a susţinut că în mod corect au apreciat auditorii publici externi că reprezentanţii reclamantului au îndeplinit în mod defectuos atribuţiile şi prin aceasta au cauzat o pagubă bugetului de stat.

Un alt argument în sprijinul acestei concluzii îl reprezintă şi faptul că în motivarea măsurii dispuse recurenta-pârâtă a făcut trimitere la prevederi legale cuprinse în Legea nr. 504/2002, care nu au stat la baza emiterii deciziei în discuţie, întreaga analiză a constatărilor efectuate pornind de la premisa greşită conform căreia cheltuielile de judecată la care a fost obligat Consiliul Naţional al Audiovizualului în sentinţa nr. 1810/2018 nu ar reprezenta cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei.

În considerarea aceloraşi argumente instanţa de control judiciar reţine că sunt nefondate şi criticile recurentei-pârâte formulate sub aspectul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 1 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii.

Contrar susţinerilor părţii, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond incidenţa art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, suma de 12.335,74 RON reprezentând, într-adevăr, o creanţă stabilită printr-o hotărâre judecătorească ce reprezintă titlu executoriu, care se achită din sumele aprobate cu această destinaţie, în speţă fiind identificat alineatul bugetar 2025 în care reclamantul a aprobat pentru anul 2019 sume cu destinaţia cheltuieli de judecată.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că a fost demonstrată nelegalitatea măsurilor dispuse la pct. I.4 şi II.1 din Decizia nr. 7/14.05.2020 emisă de directorul Direcţiei I Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a României, argumentele expuse de recurenta-pârâtă în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea hotărârii de fond, întrucât aceasta a fost motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege şi a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor legale incidente în cauză.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În considerarea argumentelor expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-pârâtă şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr. 172 din 12 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 februarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.