Financial regulator's nondisclosure of criminal investigation details justified by professional secrecy and finality of administrative response

Şedinţa publică din data de 23 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.10.2016 sub numărul x/2016, reclamantele S.C. A. S.A., S.C. B. S.A. şi S.C. C. au solicitat în contradictoriu cu autoritatea publică pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună obligarea acesteia să răspundă cererilor înregistrate cu nr. x/15.06.2016, y/05.08.2016 şi din data de 22.08.2016, în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii sub sancţiunea plăţii de către preşedintele ASF a amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 precum şi a plăţii de către pârâtă a unei penalităţi în valoare de 500 RON, pentru fiecare zi de întârziere, precum şi a cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin decizia civilă nr. 1230 din 5 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A. S.A., B. S.A. şi C., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară; a obligat autoritatea pârâtă să răspundă în concret şi complet cererilor nr. x/15.06.2016 şi y/05.08.2016 formulate de societăţile reclamante, în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri; a respins capătul de cerere privind aplicarea amenzii prevăzute de art. 24 (2) din Legea nr. 554/2004; a obligat autoritatea pârâtă la plata cheltuielilor de judecată către reclamante în sumă de 50 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva deciziei civile nr. 1230 din 5 aprilie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi pe fond respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs, recurenta - pârâtă a susţinut, în esenţă, că răspunsul A.S.F. nu reprezintă o exprimare explicită a voinţei de a nu pune la dispoziţia intimatelor documentele solicitate, deoarece A.S.F. nu a realizat investigaţia la solicitarea reclamantelor-intimate, ca urmare a sesizărilor x/15.02.2016 şi x/05.08.2016, ci investigaţia A.S.F. a fost dispusă prin Ordonanţa D.I.I.C.O.T în anul 2015 şi finalizată anterior sesizării formulate de către intimate, prin urmare caracterul nepublic al acestor documente s-a născut mai înainte de solicitarea formulată de către reclamantele-intimate.

Astfel, răspunsurile A.S.F. în cauză respectă caracterul nepublic al activităţii de urmărire penală şi comunică în clar reclamantelor faptul că A.S.F. a dispus măsurile care se impun, conform competenţelor deţinute, fiind incidente dispoziţiile art. 254 din Legea nr. 297/2004, pe care instanţa de fond nu le-a luat în considerare.

Împrejurarea că petenta este nemulţumită de răspunsul primit nu echivalează cu un refuz nejustificat, răspunsul A.S.F. neputând fi condiţionat de soluţionarea favorabilă petiţiei.

Totodată, răspunsul comunicat intimatei C. prin adresa x/10.08.2016 nu poate fi calificat drept "pur formal", ci a avut în vedere tocmai circumstanţele concrete ale speţei.

A mai arătat recurenta că la termenul din 22.03.2017, a depus în cadrul probei cu înscrisuri, adresa Ministerului Public - Parchetul de pe lângă ÎCCJ - DIICOT, înregistrată la ASF sub nr. x/23.11.2016, din care rezultă că ASF a comunicat acestuia documentele, constatările, concluziile rezultate în urma investigaţiei de specialitate cu privire la aspectele sesizate de intimata C..

Or, din conţinutul sentinţei recurate nu reiese faptul că instanţa ar fi analizat această probă sau că aceasta ar fi fost luată în considerare la momentul pronunţării.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimatele -reclamante au formulat întâmpinare A. S.A., B. S.A. şi C., prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La data de 02.12.2019, recurenta a depus la dosar precizări, în cadrul cărora a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a A. S.A. şi a interesului acesteia; pe fondul cauzei, excepţia lipsei interesului şi lipsei de obiect, în raport cu intimatele - reclamante reprezentate prin administrator C..

II. Decizia instanţei de recurs

În ceea ce priveşte excepţiile lipsei de interes şi obiect a acţiunii, Înalta Curte reţine că acestea au fost invocate faţă de împrejurarea că reclamantele s-au constituit părţi civile în dosarul penal şi au luat la cunoştinţă de "Analiza privind tranzacţiile din perioada iulie - septembrie", astfel încât scopul pentru care a fost formulată cererea de chemare în judecată a fost îndeplinit.

În dreptul procesual civil, interesul de a promova o cerere în justiţie este definit ca fiind folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea, respectiv oricare dintre formele procedurale ce intră în conţinutul acesteia, iar interesul trebuie să fie legitim, juridic, născut şi actual, personal şi direct. Acţiunea în contencios administrativ, nu derogă de la aceste cerinţe, în raport cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, împrejurarea invocată de recurenta - pârâtă în susţinerea acestor excepţii nu este de natură a lipsi de interes sau obiect acţiunea formulată de reclamante, având în vedere obiectul acţiunii în contencios administrativ formulat, reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi faptul că prin răspunsul dat de pârâtă la cererile formulate, reclamantele se consideră persoane vătămate, în înţelesul art. 1 din Legea nr. 554/2004, acesta constituind temeiul promovării acţiunii în contencios administrativ.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează:

Obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ este reglementat prin art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit acestui text de lege, persoana vătămată în vreun drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau dacă nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual reparaţii pentru daune morale.

De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Noţiunea de contencios administrativ este definită de Legea contenciosului administrativ în art. 2 alin. (1) lit. f) ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Verificând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte a constatat că obiectul principal al cauzei deduse judecăţii îl reprezintă obligarea pârâtei la soluţionarea cererii reclamanţilor, aşa cum au solicitat expres prin cererea introductivă.

Instanţa de control judiciar reţine că intimaţii-reclamanţi au invocat refuzul nejustificat al pârâtei de a răspunde pretenţiilor lor, astfel cum au fost solicitate prin următoarele cereri:

- prin cererea înregistrată cu nr. x/15.06.2016 au solicitat: (i) efectuarea unei investigaţii cu privire la aspectele sesizate, aplicarea unor sancţiuni şi, după caz, sesizarea si informarea organelor de cercetare penală; (ii) în situaţia în care s-au realizat aceste operaţiuni administrative, înaintarea către DIICOT-Structura Centrală a procesului-verbal de control şi a măsurilor sau sancţiunile aplicate; (iii) comunicarea către reclamantă în termen legal a rezultatelor acestor controale şi investigaţii.

- prin cererea înregistrată la ASF cu nr. x/05.08.2016 au solicitat a li se comunica (i) stadiul investigaţiilor efectuate si a constatărilor si masurilor dispuse cu privire la faptele sesizate, respectiv acelea de manipulare a pieţei sub forma unor tranzacţii care presupun procedee fictive sau orice altă formă de înşelăciune in modalitatea ascunderii identităţii proprietarului real; (ii) constatările si eventual sancţiunile dispuse împotriva societăţii de intermediere şi/sau angajaţilor care au participat la decontarea fictiva (procedeul fictiv) a tranzacţiilor in cauza cu utilizarea fondurilor societăţii si a clienţilor acesteia fără acordul acestora, fapte ce constituie practica frauduloasa conform prevederilor art. 163 lit. d) din Regulamentul ASF 32/2006; (iii) motivul pentru care, deşi prin sesizarea iniţială s-a comunicat disponibilitatea furnizării oricăror informaţii prin audierea unor persoane implicate, până la data prezentei nu s-a făcut niciun demers în acest sens.

La data de 22.08.2016, a fost înregistrată la ASF ultima solicitare la care pârâta nu a mai răspuns.

Înalta Curte constată că prin adresa A.S.F. nr. x/10.08.2016, autoritatea a răspuns adreselor formulate de către reclamantă, în sensul că a adus la cunoştinţă faptul că "ASF a derulat o investigaţie privind tranzacţiile menţionate şi au fost dispuse măsuri conform prevederilor legale în vigoare". De asemenea, s-a comunicat faptul că "adresa x/15.06.2016 a fost transmisă către Direcţia de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism".

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, nu se poate reţine refuzul nejustificat al pârâtei de a soluţiona o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, în sensul prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond nu a avut în vedere la soluţionarea cauzei faptul că sesizările formulate de către intimatele-reclamante sunt ulterioare comunicării de către autoritatea pieţei de capital a rezultatului investigaţiei către D.I.I.C.O.T. cu privire la aceleaşi aspecte sesizate şi de intimată, sens în care C. a fost informată prin adresa nr. x/10.08.2016.

Cu privire la răspunsul pârâtei din data de 10.08.2016, instanţa de control judiciar apreciază că acesta a fost dat în conformitate cu atribuţiile sale reglementate de art. 254 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 297/2004, potrivit cărora "A.S.F. exercită atribuţiile sale de supraveghere, investigare şi control: (...) c) în colaborare cu alte organisme abilitate, cum ar fi: Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Oficiul registrului comerţului, Poliţia, pentru atribuţiile prevăzute la art. 255 lit. b), e) şi g) din Legea nr. 297/2004" şi, mai ales, cu respectarea alin. (3) al acestui articol, potrivit căruia "Prevederile alin. (1) şi (2) intră sub incidenţa secretului de serviciu.

Astfel, la elaborarea acestui răspuns, recurenta - pârâtă a avut în vedere tocmai circumstanţele concrete ale speţei, şi anume:

- faptul că aspectele sesizate cu privire la respectivele tranzacţii vizau fapte cu caracter penal (manipularea pieţei), de competenţa organelor de urmărire penală, sens în care s-a răspuns că autoritatea a derulat o investigaţie şi a dispus măsurile care se impuneau potrivit prevederilor legale în vigoare (fiind evident că "măsurile" respective nu puteau viza decât sesizarea organelor de urmărire penală competente);

- faptul că adresa nr. x/15.06.2016 a fost comunicată DIICOT (ceea ce vine să susţină o dată în plus existenţa unui dosar de urmărire penală);

- caracterul nepublic al fazei de urmărire penală - art. 285 C. proc. pen..;

- faptul că atribuţiile de supraveghere, investigare şi control ale A.S.F; exercitate în colaborare cu alte organisme abilitate - în speţă DIICOT - intră sub incidenţa secretului de serviciu - art. 254 alin. (3) din Legea nr. 297/2004;

- faptul că, în speţă, atât timp cât cercetarea penală nu a fost finalizată de organul penal competent, nu se pot comunica stadiul investigaţiilor, constatările şi eventualele sancţiuni dispuse;

- faptul că, în exercitarea prerogativelor sale legale, A.S.F. este singura în măsură să se pronunţe cu privire la considerentele de oportunitate vizând necesitatea efectuării unui control, audierii unor persoane implicate, administrarea unor probe sau aplicarea unor eventuale sancţiuni, respectiv comunicarea informaţiilor şi investigaţiilor relevante către organele competente (în cazul faptelor de natură penală).

Mai mult, Înalta Curte constată că, deşi pârâta a depus la dosar, ca argument în plus în susţinerea apărărilor sale, adresa Ministerului Public - Parchetul de pe lângă ÎCCJ - DIICOT, înregistrată la ASF sub nr. x/23.11.2016, din care rezultă că ASF a comunicat acestuia documentele, constatările, concluziile rezultate în urma investigaţiei de specialitate cu privire la aspectele sesizate de intimata C., această probă nu a fost analizată de prima instanţă.

În aceste condiţii, cum răspunsul pârâtei apare ca fiind justificat, nefiind pur formal, se constată că în mod greşit prima instanţă a admis acţiunea reclamanţilor, întrucât soluţia dată cererii acestora a avut un temei legal, neputându-i fi imputată autorităţii pârâte împrejurarea că nu a comunicat un răspuns în sensul solicitat de reclamanţi.

Împrejurarea că intimatele sunt nemulţumite de răspunsul primit nu echivalează cu un refuz nejustificat de rezolvare a cererii, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge în tot acţiunea reclamantelor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva deciziei civile nr. 1230 din 5 aprilie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge în tot acţiunea formulată de reclamantele A. S.A., prin D., E. SPRL, B. S.A. şi C., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 februarie 2021.