Mandatory pre-litigation objection to judicial disciplinary closure resolution: mandatory nature of administrative step despite "optional" statutory language

Şedinţa publică din data de 11 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.03.2019 sub dosar număr x/2019, reclamanţii A. şi B. au chemat în judecată pârâtele Inspecţia Judiciară şi Direcţia de Inspecţie Judiciară pentru Judecători, solicitând desfiinţarea rezoluţiei dispuse în dosar nr. x/2018 din 12.02.2019 şi trimiterea cauzei pentru continuarea procedurilor.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 713 pronunţată la data de 01 noiembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei procedurii prealabile prevăzută de dispoziţiile art. 451 din Legea nr. 317/2044 republicată şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. ca inadmisibilă

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri judecătoreşti a formulat recurs reclamanţii A. şi B. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe pentru a se pronunţa pe fondul cauzei.

În motivarea recursului, s-a arătat de către recurenţi faptul că instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare eronată a dispoziţiilor art. 451 din Legea nr. 317/2044 republicată întrucât a reţinut teza potrivit căreia utilizarea de către legiuitor a verbului "poate" nu are semnificaţia acordării în beneficiul persoanei nemulţumite a unui drept de opţiune între a urma procedura prealabila administrativă sau a se adresa direct instanţei de judecată.

Se susţine că sintagma "poate" utilizată de legiuitor în textele de lege este contrară sintagmei "obligatoriu", legiuitorul stabilind pentru nerespectarea dispoziţiilor legale cu caracter imperativ şi o sancţiune. În prezenta cauză, dispoziţiile art. 451 din Legea nr. 317/2004 republicată nu obligă persoana interesată să depună plângere la inspectorul şef, ci are un drept de opţiune, recurenţii exemplificând prin comparare cu dispoziţiile art. 222 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 47 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii cu modificările aduse prin Legea nr. 234/2018 conform cărora rezoluţiile inspectorului judiciar pot fi contestate la secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca atare nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile şi nici nu se prevede aplicarea unei sancţiuni în situaţia în care persoana care a formulat sesizarea a contestat rezoluţia inspectorului judiciar direct la instanţa de judecată.

În ce priveşte controlul efectuat de inspectorul şef asupra rezoluţiilor, lucrărilor întocmite de inspectorii judiciari, acesta este efectuat în mod obligatoriu în virtutea raportului de subordonare.

Se afirmă în acest sens faptul că Rezoluţia inspectorului judiciar în persoana dlui. judecător C. este confirmată şi de inspectorul şef, respectiv dl. judecător dr. D. la data de 15.02.2019 aşa cum rezultă din prima pagină a Rezoluţiei. În această situaţie, plângerea formulată nu ar fi primit o altă soluţie, din moment ce Rezoluţia fusese controlată şi confirmată de inspectorul şef.

Concluzionează recurenţii că în toate cazurile în care legiuitorul a dorit obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile a utilizat sintagma "trebuie" ori "obligatoriu".

În ce priveşte interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 arată recurenţii că instanţa de fond a reţinut că aceste dispoziţii nu permit, ca principiu, formularea directă a unei acţiuni în anularea actului administrativ unilateral, ci cu parcurgerea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din conţinutul său.

Această interpretare este una eronată întrucât dispoziţiile art. 7 din Lege nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în speţă având în vedere modalitatea de soluţionare a plângerilor de către Inspecţia Judiciară, în sensul că plângerea este soluţionată de inspectorul judiciar şi avizată soluţia de inspectorul şef, fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 317/2004 şi nu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Curtea Constituţională a statuat în numeroase decizii asupra faptului că instituirea unei proceduri prealabile administrative nu este de natură să îngrădească eo ipso liberul acces la justiţie, chiar dacă are caracter obligatoriu, atâta timp cât, ulterior parcurgerii sale, persoana interesată se poate adresa instanţei de judecată, hotărârea respectivei autorităţi fiind supusă controlului exercitat de un organ de plină jurisdicţie, adică de un "tribunal" în sensul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ale omului.

Afirmă recurenţii că deciziile Curţii Constituţionale invocate nu au fost analizate de instanţa de fond, ci a făcut referire doar la dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului afirmând fără acoperire legală "că nu are un astfel de domeniu de aplicare".

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că, în speţă, parcurgerea procedurii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 era obligatorie.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, este nefondat, sentinţa recurată reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Instanţa de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii deoarece prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport cu materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Atributul esenţial al instanţei de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speţă, nu există critici de nelegalitate în sensul exigenţelor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Verificând înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi au înregistrat cererea de chemare în judecată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ fără a parcurge procedura administrativă prealabilă prevăzută de dispoziţiile art. 451 ale Legii nr. 317/2004, republicată.

Din conţinutul normativ al dispoziţiilor art. 451 din Legea nr. 317/2004, textul de lege modificat prin Legea nr. 234/2018, republicată şi intrată în vigoare la data de 11 octombrie 2018, rezultă că:

"(1) Împotriva rezoluţiei de clasare prevăzute la art. 45 alin. (4), persoana care a formulat sesizarea poate depune plângere adresată inspectorului-şef, în termen de 15 zile de la comunicare. Plângerea se soluţionează în cel mult 20 de zile de la data înregistrării la Inspecţia Judiciară.

(2)Soluţiile pe care inspectorul-şef le poate dispune sunt:

a) respingerea plângerii şi menţinerea rezoluţiei atacate;

b) admiterea plângerii şi completarea verificărilor. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef.

(3) Rezoluţia inspectorului-şef prin care au fost respinse plângerea şi rezoluţia de clasare pot fi contestate de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare. Soluţionarea cauzei se face de urgenţă şi cu precădere.

(4) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt:

a) respingerea contestaţiei;

b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului-şef şi a rezoluţiei de clasare şi trimiterea dosarului pentru completarea verificărilor.

(5) Hotărârea pronunţată potrivit dispoziţiilor alin. (4) lit. b) trebuie să cuprindă motivele pentru care au fost desfiinţate rezoluţiile atacate şi să indice faptele şi împrejurările care trebuie lămurite, precum şi mijloacele de probă ce urmează a fi administrate pentru completarea verificărilor.

(6) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti poate fi atacată cu recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în termen de 15 zile de la comunicare".

Reţine Înalta Curte că dispoziţiile legale menţionate se completează cu prevederile din C. proc. civ., textul art. 193 alin. (1) stabilind în mod expres faptul că "Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată."

Constată Înalta Curte că în prezenta cauză recurenţii-reclamanţi nu au depus dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute expres de art. 451 din Legea nr. 317/2004 în forma sa în vigoare în prezent, astfel că au fost încălcate prevederile art. 193 alin. (1) C. proc. civ. referitoare la parcurgerea procedurii prealabile, respectiv prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 modificată şi republicată a contenciosului administrativ, precum şi însăşi norma specială cuprinsă în art. 451 din Legea nr. 317/2004 republicată. În raport de aceste norme juridice, consecinţa juridică de ordin procesual incidentă la speţă, este sancţiunea juridică a inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, astfel că judecătorul fondului a pronunţat o hotărâre legală.

Prin dispoziţiile art. 451 din Legea nr. 317/2004, legiuitorul lasă la latitudinea părţii dreptul de opţiune în raport de soluţia de clasare, dacă alege să formuleze plângerea prealabilă sau apreciază în sensul neformulării acestei plângeri.

Sintagma "poate" nu înseamnă dreptul părţii de a renunţa la procedura prealabilă şi de a uza de dispoziţiile art. 451 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 în sensul formulării plângerii direct la instanţa de contencios administrativ.

De altfel, se constată că aceeaşi sintagmă "poate" este folosită de legiuitor şi în cuprinsul dispoziţiilor art. 451 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 ce acordă doar un drept de opţiune părţii interesate de a exercita sau nu calea de atac către instanţa de judecată.

Dar dacă înţege să utilizeze un mijloc procedural pus la dispoziţie de lege, are obligaţia de a utiliza procedura prealabilă înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ.

În concluzie, Înalta Curte constată că termenul "poate, utilizat de legiuitor în cuprinsul dispoziţiilor art. 451 din Legea nr. 317/2004 se referă la promovarea în sine a contestaţiei împotriva rezoluţiei inspectorului judiciar şi, ulterior, a rezoluţiei inspectorului şef, ca o prerogativă la îndemâna recurenţilor reclamanţi dacă atacă sau nu rezoluţia inspectorului judiciar, însă nu în ceea ce priveşte traseul procedural şi instituţional pe care îl urmează potrivit legii. În mod logic, ceea ce se atacă mai întâi este rezoluţia inspectorului judiciar, urmând ca inspectorul şef să soluţioneze plângerea formulată. În raport de soluţia dată de inspectorul şef se formulează plângere la instanţa de contencios administrativ, acesta fiind sensul consacrat jurisprudenţial al prevederilor legale cuprinse în art. 451 din Legea nr. 317/2004.

Corect judecătorul fondului a reţinut că nu trebuie efectuată o confuzie între actele administrative unilaterale emise de Inspecţia Judiciară, arătând în mod clar că rezoluţia de clasare a sesizării (vizată de art. 45 alin. (4) şi art. 451 din Legea nr. 317/2004 republicată), act emis atunci când nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare şi rezoluţia de respingere a sesizării (vizată de art. 47 din Legea nr. 317/2004 republicată), act emis atunci când, în urma efectuării cercetării disciplinare, se constată că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii disciplinare. Or, numai în cazul rezoluţiei de respingere nu se prevede legal urmarea procedurii administrative prealabile, ceea ce nu este însă şi situaţia rezoluţiei de clasare.

Cu referire la critica ce vizează nepronunţarea instanţei de fond asupra deciziilor Curţii Constituţionale invocate, aminteşte Înalta Curte că instanţele de judecată nu au atributul de a analiza deciziile pronunţate de Curtea Constituţională. Conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 deciziile prin care s-a constatat neconstituţionalitatea unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare sunt definitive şi obligatorii.

Ceea ce s-a statuat prin deciziile Curţii Contituţionale invocate a fost faptul că liberul acces la justiţie nu este îngrădit, chiar şi în situaţia în care a fost instituită o procedură administrativă prealabilă, dacă persoana interesată se poate adresa instanţei de judecată.

În cauză nu există o îngrădire a dreptului de acces la justiţie în condiţiile în care petentul se poate adresa instanţei de judecată după parcurgerea procedurii prealabile instituite prin norma art. 451 din Legea nr. 317/2004.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi B. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 713 din 01 noiembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 februarie 2022.