Eligibility of micro-enterprises under state aid scheme: interpretive ambiguity of regional requirement favoring applicant's registered office over project location

Şedinţa publică din data de 10 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată formulată la data de 14.12.2018 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018 reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat a solicitat anularea Deciziei de respingere a cererii de finanţare înregistrata cu nr. x în Registrul Unic Electronic al Programului în cadrul Programului naţional multianual de microindustrializare 2018, decizie comunicata reclamantei prin Scrisoarea de înştiinţare a respingerii nr. 103 din 21.09.2018; anularea Deciziei de respingere a contestaţiei, comunicata prin Scrisoarea de respingere a contestaţiei nr. 103 din 09.10.2018; să se constate ca proiectul depus a fost elaborat in conformitate cu prevederile " Procedurii de implementare a schemei de ajutor de minimis prevăzută în cadrul Programului naţional multianual de microindustrializare" iar pe cale de consecinţa poate fi admis la finanţare, precum şi obligarea autorităţii să emită decizia de aprobare a finanţării proiectului si încheierea contractului de finanţare cu reclamanta.

Prin sentinţa civilă nr. 2138/28.03.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin sentinţa civilă nr. 4353 din data de 26.10.2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a anulat Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 6216/25.02.2016 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/30.12.2015, emise de pârâtă şi a obligat pe pârâtă la plata sumei de 6.950 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 683 din 30 octombrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi solicitând casarea hotărârii recurate şi respingerea acţiunii formulate, ca neîntemeiată.

În susţinerea motivelor de recurs, recurentul reiterat situaţia de fapt, iar în ceea ce priveşte motivul de casare, a susţinut în esenţă, faptul că sentinţa atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea normelor de drept material (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.), respectiv a dispoziţiilor legale OMMACA nr. 955/2018 şi a OMDRAP nr. 760/2016 privind aprobarea schemei de ajutor de minimis pentru sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor în cadrul Programului operaţional regional 2014-2020.

Esenţa prezentului litigiu este interpretarea pct. 3.2 din schema prevăzută de OMMACA nr. 955/2018:"Pot beneficia de prevederile Programului societăţile care se încadrează în categoria microîntreprinderilor în regiunea de dezvoltare Bucureşti-llfov."

Datorită lipsei de previzibilitate şi claritate a normei legale, instanţei i-a revenit obligaţia să stabilească pe cale de interpretare dacă noţiunea de "încadrare" are semnificaţia unei condiţionări a desfăşurării proiectului solicitantului în regiunea de dezvoltare Bucureşti-Ilfov, indiferent de locul situării sediului său social.

Lămurirea înţelesului unei dispoziţii legale trebuie să înceapă prin analiza gramaticală a normei (interpretarea gramaticală), iar frecvent este cerută determinarea legăturii normei supusă interpretării cu alte norme juridice (interpretarea sistematică) ori aflarea scopului acesteia, într-un context istoric dat (interpretarea istorico-teleologică), metode care nu pot fi separate de aplicarea regulilor logicii formale (interpretarea logică).

La pagina nr. 11 a hotărârii criticate, instanţa de fond prezintă motivele care au stat la baza interpretării sale. La paragraful 5, instanţa face analiza gramaticală a articolului şi concluzionează că apărările pârâtului nu sunt întemeiate. Instanţa reţine acest aspect deşi pârâtul nu a susţinut niciodată că, potrivit unei interpretări literale, norma ar fi favorabilă MMACA. În schimb, prin întâmpinare, a arătat interpretarea sistematică şi istorică a normei, care au fost respinse în mod netemeinic de către instanţa de fond.

Interpretarea sistematică clarifică înţelesul unei norme juridice, a unui text normativ prin coroborarea normei sau textului în cauză cu alte dispoziţii normative, care ţin de aceeaşi instituţie juridică.

În scopul interpretării sistematice, OMMACA nr. 955/2018 se coroborează cu OMDRAP nr. 760/2016 iar, prin analogie, punctul 3.2 din schema de acordare a ajutorului de minimis trebuie interpretată în sensul că pot beneficia de prevederile programului societăţile care se încadrează în categoria microîntreprinderilor şi care realizează investiţii în regiunea de dezvoltare Bucureşti-Ilfov.

Intimata-reclamantă, microîntreprindere, urmează să implementeze proiectul pentru care solicită acordarea ajutorului de stat în comuna Sântandreî din jud. Bihor. Locaţia se încadrează în zona de dezvoltare Nord-Vest, căreia nu îi este destinat programul naţional multianual pentru microindustrializare, în cazul microîntreprinderilor.

Programul operaţional de dezvoltare (POR) pentru anii 2014-2020 împarte România în mai multe regiuni de dezvoltare: Nord-Est, Sud_ Muntenia, Sud-Vest Oltenia, Vest, Nord-Vest, Centru, Sud-Est şi Bucureşti-llfov. în toate regiunile de dezvoltare, exclusiv Bucureşti-Ilfov, sunt acordate ajutoare de minimis pentru microîntreprinderi de către furnizorul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice prin schema de ajutor de minimis aprobată prin Ordinul MDRAPnr. 760/2016.

Obiectivul respectivei scheme constă în sprijinirea sectorului microîntreprinderilor în vederea consolidării poziţiei pe piaţă a microîntreprinderilor care desfăşoară activităţi în domeniile competitive identificate în Strategia naţională de competitivitate şi în planurile de dezvoltare regională prin acordarea de fonduri nerambursabile pentru realizarea de investiţii.

Conform art. 4 al Ordinului MDRAP nr. 760/2016, schema de ajutor de minimis se aplică investiţiilor realizate în următoarele regiuni de dezvoltare ale României: Nord-Est, Sud Muntenia, Sud-Vest Oltenia, Vest, Nord-Vest (regiune care include şi judeţul Bihor în care ar fi urmat să fie implementat proiectul reclamantei), Centru şi Sud-Est, cu excepţia investiţiilor localizate pe teritoriul acoperit de instrumentul Investiţiei Teritoriale Integrate Delta Dunării, denumit în continuare C., respectiv în municipiul Tulcea şi în oraşele Babadag, Isaccea, Macin şi Sulina.

Aşadar, în anul 2018, pe teritoriul României, dezvoltarea microîntreprinderi Le a fost sprijinită de autorităţile naţionale prin schema ajutorului de minimis prevăzută de OMDRAP nr. 760/2016 şi prin schema ajutorului de minimis prevăzută de OMMACA nr. 955/2018.

În cazul art. 4 al Ordinului MDRAP nr. 760/2016 "schema de ajutor de minimis se aplică investiţiilor realizate în următoarele regiuni de dezvoltare ale României", exprimarea folosită în acest act administrativ este mai clară decât cea folosită în Ordinul MMACA nr. 955/2018 si stipulează fără echivoc că determinarea regiunii de dezvoltare în care se află aplicantul se face în funcţie de locul realizării investiţiilor, expresie sinonimă cu "locul implementării proiectului.

Prin analogie cu norma anterior menţionată, consideră că, relevant pentru determinarea regiunii de dezvoltare, este locul implementării proiectului şi nu adresa sediului social.

Interpretarea istorică a unei norme juridice surprinde împrejurările în care a fost adoptata norma juridică. Ea reclamă cercetarea materialelor care au servit la elaborarea normei juridice, a expunerii de motive şi a discuţiilor ce au avut loc asupra actului care face obiectul interpretării.

Premergător Ordinului MMACA nr. 955/2018 a fost Memorandumul cu tema: încadrarea schemelor de ajutor de minimis - Programul naţional multianual de microindustrializare, Programul de dezvoltare a activităţilor de comercializare a pro juselor şi serviciilor de piaţă, Programul naţional multianual pentru dezvoltarea antreprenoriatului în rândul femeilor din sectorul întreprinderilor mici şi mijlocii, Programul naţional multianual pentru susţinerea meşteşugurilor şi artizanatului - în politicile economico-bugetare şi financiare ale statului român", depus la dosarul cauzei. La pagina nr. 3 a acestui Memorandum se prevede că "schemele de ajutor de minimis instituite de MMACA sunt complementare cu programele finanţate din fonduri europene".

Ordinul MDRAP nr. 760/2016 instituie o schemă transparentă de ajutor de minimis aferentă finanţărilor acordate pentru sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor în cadrul Programului operaţional regional 2014-2020.

În fine, recurentul susţine că între Ordinul MDRAP nr. 760/2016 şi Ordinul MMACAnr. 955/2018, există o relaţie de complementaritate. Dacă schema instituită prin Ordinul MDRAP nr. 760/2016 este destinată microîntreprinderilor care realizează investiţii în reg unile de dezvoltare Nord-Est, Sud Muntenia, Sud-Vest Oltenia, Vest, Nord-Vest, Centru şi Sud Est rezultă că programul pentru microindustrializare reglementat de Ordinul MMACA nr. 955/2018 este destinat microîntreprinderilor care realizează investiţii în regiunea Bucureşti Ilfov, indiferent de amplasarea în spaţiu a sediului social.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată cu privire la recursul declarat de pârât, reclamanta SC "A." S.R.L. a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013, iar prin rezoluţia din data de 4 septembrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 13 ianuarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor invocate prin întâmpinarea depusă, Înalta Curte, cu majoritate, apreciază că recursul pârâtului este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Pentru a răspunde criticilor formulate prin recurs, Înalta Curte are în vedere, rezumativ, contextul factual şi cadrul legislativ care a condus la prezentul litigiu.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal, solicitând anularea Deciziei de respingere a cererii de finanţare înregistrata cu nr. x în Registrul Unic Electronic al Programului în cadrul Programului naţional multianual de microindustrializare 2018, decizie comunicata reclamantei prin Scrisoarea de înştiinţare a respingerii nr. 103 din 21.09.2018; anularea Deciziei de respingere a contestaţiei, comunicata prin Scrisoarea de respingere a contestaţiei nr. 103 din 09.10.2018; constatarea faptului ca proiectul depus a fost elaborat in conformitate cu prevederile " Procedurii de implementare a schemei de ajutor de minimis prevăzută în cadrul Programului naţional multianual de microindustrializare" iar pe cale de consecinţa obligarea autorităţii să emită decizia de aprobare a finanţării proiectului si încheierea contractului de finanţare cu reclamanta.

În motivarea respingerii cererii de finanţare, pârâtul a susţinut că reclamanta nu îndeplineşte criteriul de eligibilitate prevăzut de art. 3.2 din procedura programului, potrivit căruia "pot beneficia de prevederile Programului societăţile care se încadrează în categoria întreprinderilor mici sau mijlocii într-una din regiunile de dezvoltare: Nord- Est, Sud-Est, Sud Muntenia, Sud-Vest Oltenia, Vest, Nord-Vest, Centru sau în categoria microîntreprinderilor, întreprinderilor mici sau întreprinderilor mijlocii în regiunea de dezvoltare Bucureşti-IIfov."

Curtea de apel a admis acţiunea, a anulat cele două decizii contestate, dispunând obligarea pârâtului la reevaluarea proiectului reclamantei în conformitate cu procedura de ajutor minimis, opinie împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Înalta Curte reţine în acord cu prima instanţă, că fondul raportului litigios este interpretarea pct. 3.2 din schema prevăzută de OMMACA nr. 955/2018 potrivit căruia "Pot beneficia de prevederile Programului societăţile care se încadrează în categoria microîntreprinderilor în regiunea de dezvoltare Bucureşti-Ilfov".

Din cuprinsul aspectelor expuse în memoriul de recurs, rezultă că ceea ce critică recurentul este maniera în care prima instanţă a interpretate condiţiile prevăzute de OMMACA nr. 955/2018 în privinţa beneficiarilor programului.

Astfel, în opinia recurentului, în scopul interpretării sistematice, OMMACA nr. 955/2018 se coroborează cu OMDRAP nr. 760/2016 iar, prin analogie, punctul 3.2 din schema de acordare a ajutorului de minimis trebuie interpretată în sensul că pot beneficia de prevederile programului societăţile care se încadrează în categoria microîntreprinderilor şi care realizează investiţii în regiunea de dezvoltare Bucureşti-Ilfov.

Or, contrar celor afirmate de recurent, Înalta Curte constată că textul în discuţie are un caracter lacunar, solicitantul cererii de finanţare neavând posibilitatea analizei prevederilor programului pentru care a formulat cererea prin raportare la cele ale unui alt program - OMDRAP nr. 760/2016, acesta având sarcina de a verifica doar condiţiile de eligibilitate ale programului la care aplica.

În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că este evident că lipsa de claritate a normei aplicabile, respectiv dubiul în care s-a aflat societatea reclamantă, favorizează solicitantul cererii de finanţare, în baza principiului in dubio pro reo (cauzele JFE Engineering, Groupe Danone, Dresdner Bank AG).

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a considerat că în cauză nu este îndeplinită cerinţa previzibilităţii impusă şi de jurisprudenţa CEDO, care presupune ca norma juridică să fie enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita, să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă, chiar dacă trebuie să apeleze la consiliere de specialitate în materie.

Asupra susţinerilor recurentului potrivit cărora relevant pentru determinarea regiunii de dezvoltare, este locul implementării proiectului şi nu adresa sediului social, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, reţine că atâta vreme cât obiectivul Programului naţional multianual de microindustrializare îl constituie susţinerea investiţiilor în sectoarele economice prioritare stabilite şi creşterea volumului de activitate şi a competitivităţii IMM din aceste sectoare, nu rezultă de ce simplul fapt că o societate cu sediul în regiunea de dezvoltare indicată şi care activează în sectorul economic prioritar conform reglementării în discuţie nu este suficient pentru a aprecia că această societate solicitantă "se încadrează" în regiunea respectivă în sensul pct. 3.2 din Program, în ipoteza în care locul implementării proiectului este în alt judeţ decât regiunea Bucureşti Ilfov, de vreme ce nicăieri în cuprinsul ordinului legiuitorul nu a făcut vreo trimitere neechivocă la criteriul locului implementării ca fiind unul de eligibilitate.

În acest context, Înalta Curte constată că deşi nu este lipsit de importanţă locul implementării proiectului, totuşi câtă vreme norma din ordinul MMACA nr. 855/2108 nu este clară şi previzibilă, este corectă interpretarea reclamantei potrivit căreia atât timp cât sediul său social se găseşte în Bucureşti, "se încadrează" în regiunea de dezvoltare Bucureşti Ilfov indiferent de locul implementării proiectului .

De asemenea, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului şi din perspectiva necesităţii aplicării unei interpretări istorice, întrucât trimiterile la prevederile Programului Operaţional Regional 2007-2013 sunt lipsite de relevanţă juridică, nefiind de natură a lămuri condiţiile de eligibilitate referitoare la locaţia implementării.

Or, din perspectiva interpretării istorice, Înalta Cure împărtăşeşte punctul de vedere al primei instanţe, în sensul în care prevederile Programul aferent anului 2019 au reglementat expres faptul că Microîntreprinderile sunt eligibile numai dacă au atât sediul social, cât şi toate punctele de lucru, inclusiv locaţia implementării proiectului în regiunea de dezvoltare Bucureşti-Ilfov.

Pe cale de consecinţă, opinia primei instanţe în sensul că din analiza prevederilor pct. 3.2 nu rezultă interpretarea susţinută de pârâtă, a condiţiei ca solicitantul, indiferent de sediul său social, să facă dovada că locul implementării este în regiunea Bucureşti Ilfov ca o condiţie necesară şi suficientă pentru a fi eligibil în acest program, este una corectă, nefiind identificată o aplicare eronată a normelor de drept sau o eludare a acestora.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri împotriva sentinţei civile nr. 683 din 30 octombrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

De asemenea, observând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., instanţa de control judiciar, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., o va admite şi va dispune obligarea recurentul-pârât la plata sumei de 2.942,32 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri împotriva sentinţei civile nr. 683 din 30 octombrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul/pârât la plata sumei de 2.942,32 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.