Mandatory nature of government approval and judicial limits on compelling issuance of administrative opinions in public utility designation proceedings

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 15.07.2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Guvernul României, a solicitat să se constate caracterul nejustificat al refuzului Ministerului Justiţiei de a analiza cererea reclamantei şi documentaţia aferentă, prin care solicită recunoaşterea statutului de utilitate publică raportat la data înregistrării acesteia la Registratura Generala a Secretariatului General al Guvernului României (nr. x/03.09.2018), respectiv să se constate ca fiind nejustificat avizul negativ exprimat de Ministerului Justiţiei, raportat la dispoziţiile art. 40 din O.G. nr. 26/2000.

Pe cale de consecinţă, a solicitat obligarea Ministerului Justiţiei ca în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti să emită şi să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoaşterea A. ca fiind de utilitate publică la Guvernul României, precum şi să îl oblige pe acesta din urmă să decidă asupra propunerii de recunoaştere a statutului de utilitate publică al A..

Totodată, a solicitat obligarea părţilor adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 107 din 8 octombrie 2020, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Guvernul României.

A obligat pârâtul Ministerul Justiţiei ca, în termen de maximum 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, să emită şi să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoaşterea A. ca fiind de utilitate publică la Guvernul României.

A obligat pârâtul Guvernul României să decidă asupra propunerii de recunoaştere a statutului de utilitate publică al A..

A obligat pârâţii, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei nr. 107 din 8 octombrie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, prevalându-se de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A promovat recurs şi pârâtul Guvernul României, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, iar în subsidiar, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare către instanţa de fond întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

1.4. Procedura derulată în recurs

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii ambelor recursuri şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

În motivarea recursului Ministerului Justiţiei s-a arătat că în primul rând instanţa de fond a omis a se pronunţa asupra excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect constatarea caracterului nejustificat al refuzului Ministerului Justiţiei de a analiza cererea şi documentaţia aferentă în vederea recunoaşterii statutului de utilitate publică, precum şi a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei în considerarea faptului că între reclamanta-intimată şi instituţia nu există o relaţie directă. Pentru a avea calitatea de parte în proces, aceasta trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului şi respectiv al obligaţiei ce formează conţinutul raportului juridic de drept material dedus judecăţii. Or, soluţionarea cererii reclamantei-intimate nu revenea Ministerului Justiţiei, ci Guvernului României care a fost învestit în mod direct cu o cerere în acest scop. Astfel, conform art. 39 alin. (1) din O.G. nr. 26/2000 "Recunoaşterea unei asociaţii sau fundaţii ca fiind de utilitate publică se face prin hotărâre a Guvernului."

Cu privire la constatarea instanţei de fond că "pârâtele nu au formulat apărări si nici nu au prezentat explicaţii cu privire la situaţia cererii reclamantei de recunoaştere a statutului de utilitate publică ulterior momentului emiterii adresei nr. x/13.12.2018 şi până la dota de 11.07.2019, când Secretariatul Generat al Guvernului îşi însuşeşte proiectul de H.G.", se arată că, Ministerul Justiţiei nu are nicio atribuţie legala în acest sens, câtă vreme nu a fost sesizat. Abia în data de 21.01.2020 a fost înregistrat la Registratura Generală a Ministerului Justiţiei, în original, proiectul cu titlul de "Hotărâre a Guvernului pentru recunoaşterea A. ca fiind de utilitate publică", cu documentaţia justificativă însoţitoare şi cu avizul Ministerului Finanţelor Publice.

Cu privire la constatarea instanţei de fond în sensul că avizul negativ al Ministerului Justiţiei a fost nelegal emis pin încălcarea prevederilor art. 39 şi art. 40 din O.G. nr. 26/2000, avizarea pentru legalitate a unui proiect de act normativ se desfăşoară după o procedură administrativă reglementată la nivel normativ, Ministerul Justiţiei având stabilite în mod clar limitele sale de competenţă. Astfel, modul de analiză a proiectelor de acte normative, efectuat la nivelul direcţiei de specialitate din cadrul Ministerului Justiţiei este reglementat la art. 94 lit. a) şi art. 95 lit. a) din Regulamentul aprobat prin OMJ nr. 120/2011" care dispune că "în acest scop se analizează documentaţia transmisă de către iniţiator, se documentează cu privire la legislaţia aplicabilă, procedând, când este cazul, la corelarea prevederilor ce fac obiectul proiectului cu dispoziţiile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel cu care se află în conexiune (...)".

În urma analizei efectuate se propune "avizarea proiectului şi/sau formularea de observaţii şi propuneri sub aspectul constituţionalităţii şi/sau al legalităţii, precum şi potrivit cerinţelor normelor de tehnică legislativă, după caz".

Drept urmare, în urma analizei proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru recunoaşterea A. ca fiind de utilitate publică şi a documentaţiei justificative ataşate, Ministerul Justiţiei a emis, în conformitate cu prevederile Regulamentul mai sus menţionat, un aviz negativ, transmis prin adresa nr. x/2020, încheind astfel procedura de avizare interministerială.

Cu privire la constatarea de către instanţa de fond a inaplicabilităţii dispoziţiilor art. 6 pct. ll. 6 din H.G. nr. 652/20099 pe motiv că "hotărârea prin care se decide asupra propunerii de recunoaştere a unei asociaţii ca fiind de utilitate publică nu poate îmbrăca forma unui act administrativ normativ ce ar cuprinde reguli generale, de aplicabilitate repetată adresate unui număr nedeterminat de destinatari, ci în realitate, o asemenea hotărâre nu poate fi decât un act administrativ individual...". semnală faptul că, dispoziţiile art. 20 alin. (8)10 din Regulamentul de avizare stabilesc în mod expres cazurile actelor cu caracter individual, în care avizul Ministerului Justiţiei nu este obligatoriu. Având în vedere faptul că, obiectul de reglementare al proiectului de hotărâre a Guvernului supus analizei nu se încadrează în sfera descrisă prevederile de mai sus, Ministerul Justiţiei are competenţa de a aviza proiectul de hotărâre a Guvernului.

Cu privire la concluzia instanţei de fond care a reţinut în mod eronat incidenţa prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi lit. n) din Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, se arată că avizul negativ al Ministerului Justiţiei emis conform procedurii de avizare interministeriale nu constituie un "refuz nejustificat" în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004.

Refuzul nejustificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane: este asimilată refuzului nejustificat si nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile:" or, în cazul de faţă, Ministerul Justiţiei nu a soluţionat o cerere a reclamantei-intimate, ci o documentaţie a iniţiatorului în vederea emiterii avizului de legalitate, acesta fiind unul negativ, deoarece s-a constatat că cererea nu îndeplineşte condiţiile legale. Deci neavând cerere nu există nici refuz nejustificat. Totodată, faptul că avizul a fost negativ nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, ci din contra reprezintă un răspuns nefavorabil din partea Ministerului Justiţiei.

Mai mult, avizul Ministerului Justiţiei care are caracterul unui aviz consultativ, iar nu conform, deoarece iniţiatorului unui act normativ are obligaţia să solicite avizul Ministerul Justiţiei, dar nu este obligat să se conformeze (având posibilitatea de a întocmit nota justificativă în situaţia neconformării), care nu împiedică în niciun fel urmarea cursului de adoptare a unui proiect de act normativ, este, opinia sau punctul de vedere al Ministerului Justiţiei, care nu produce efecte juridice prin el însuşi. Ministerul Justiţiei nu a tergiversat procedura administrativă, nu a refuzat să dea curs cererii de aviz a iniţiatorului conform H.G. nr. 561/2009, neexistând astfel refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

În ceea ce priveşte obligarea Ministerului Justiţiei de către instanţa de fond "ca în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti să emită si să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoaşterea A. ca fiind de utilitate publică a Guvernului României", apare ca fiind lipsita de suport legal, deoarece conduce la încălcarea dispoziţiile legale privind avizarea proiectelor de acte normative reglementată de H.G. nr. 561/2009.

Ministerul Justiţiei a emis un aviz prin adresa nr. x/2020, în sensul că a avizat negativ proiectul şi l-a restituit iniţiatorului. împreună cu documentaţia aferentă, încheind astfel procedura de avizare. Chiar şi într-o atare situaţie, avizul emis de Ministerul Justiţiei fiind consultativ, nu împiedică adoptarea proiectului de hotărâre a Guvernului de către Guvernul României, astfel cum rezultă şi din H.G. nr. 561/2009.

Recursul Guvernului României vizează - primul motiv de recurs este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi vizează neregularităţi de ordin procedural ale hotărârii judecătoreşti recurate, sancţionate cu nulitatea de dispoziţiile art. 174 C. proc. civ.

În cuprinsul întâmpinării, Guvernul României a invocat excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa taxei de timbru, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României.

Potrivit art. 248 alin,(l) C. proc. civ., instanţa trebuia să se pronunţe mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe sau cercetarea pe fond a cauzei. Instanţa are posibilitatea pronunţării asupra excepţiilor prin încheiere de şedinţă sau prin hotărârea asupra fondului. In cauza dedusă judecăţii, la primul termen de judecată, din data de 22.09.2020, instanţa a dispus emiterea unei adrese către Guvernul României pentru a comunica înscrisuri, iar la cel de-al doilea termen de judecată, din data de 06.10.2020, instanţa a luat concluziile pe fond ale apărătorului reclamantei şi a dispus amânarea pronunţării la data de 08.12.2020, dată la care s-a pronunţat asupra fondului cererii, cu omiterea pronunţării şi motivării cu privire la excepţiile de procedură şi apărările de fond invocate, respectiv efectuate de Guvernul României.

Cel de-al doilea motiv de recurs este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi vizează aplicarea greşită a normelor de ordin material.

Solicită casarea hotărârii pronunţată de instanţa de fond, Curtea de Apel Ploieşti, întrucât soluţia dată are la bază doar susţinerile intimatei-reci amante A..

Instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 50 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, potrivit cărora: "Aprecierea necesităţii şi oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparţin Guvernului". Nerespectarea acestor dispoziţii legale, precum şi a celor cuprinse în art. 38 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: "O asociaţie, fundaţie sau federaţie poate, fi recunoscută de Guvernul României caftind de utilitate publica", a condus instanţa de fond, în mod eronat, la concluzia că Guvernul României are obligaţia de a decide asupra propunerii de recunoaştere a statutului de utilitate publică, propunere efectuată de Departamentul pentru Relaţii Interetnice.

Analizând recursurile Înalta Curte reţine următoarele - Cu prioritate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. invocat de Guvernul României, instanţa constată că acesta se referă la nepronunţarea instanţei de fond asupra excepţiilor formulate prin întâmpinare de către acest pârât-recurent.

În realitate, prin încheierea din 22 septembrie 2020 instanţa s-a pronunţat asupra excepţiilor astfel că acest motiv nu apare ca întemeiat.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte ţine să reamintească faptul că o jurisprudenţă constantă a consolidat aspectul că în conformitate cu atribuţiile Guvernului României acesta nu poate fi obligat pe calea unei hotărâri judecătoreşti să emită un act normativ, în speţă o hotărâre de Guvern

Concret, potrivit dispoziţiilor art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare la data introducerii acţiunii, aprecierea necesităţii şi oportunităţii emiterii actelor administrative ale guvernului aparţine Guvernului.

În cazul analizat, motivarea instanţei de fond a fost aceea că în speţă se reţine că avizul negativ emis de pârâtul Ministerul Justiţiei a fost emis cu încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, întrucât acest pârât a analizat cererea de recunoaştere a statutului de utilitate publică şi îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, iar nu proiectul de hotărâre de guvern sub aspectul legalităţii, sens în care sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că instanţa va admite acţiune formulată în contradictoriu cu acest pârât, care va fi obligat ca, în termen de maximum 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, în temeiul art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să emită şi să comunice avizul necesar pentru înaintarea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind recunoaşterea A. ca fiind de utilitate publică la Guvernul României.

De asemenea, faţă de pârâtul Guvernul României se constată incidenţa prevederilor art. 40 alin. (2) din O.G. nr. 26/2000 şi faptul că acest pârât nu a respectat termenul prevăzut de 90 de zile prevăzut de dispoziţiile legale mentionate, pentru a decide asupra propunerii de recunoaştere a statutului de utilitate publică al A., astfel că sunt aplicabile prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) coroborat cu prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar acţiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât va fi admisă, cu consecinţa obligării Guvernului României de a decide asupra propunerii de recunoaştere a statutului de utilitate publică al A..

Acest gen de motivare nu poate fi primită, art. 38 şi art. 39 din O.G. nr. 26/2000 reglementează condiţiile, pe care trebuie să le îndeplinească asociaţia care solicită dobândirea statutului de utilitate publică, actele pe care se întemeiază cererea asociaţiei, acte a căror analiză este efectuată de autoritatea administrativă competentă. în temeiul art. 40 din ordonanţă, autoritatea competentă verifică îndeplinirea condiţiilor pentru justificarea propunerii de acordare a utilităţii publice şi după caz, iniţiază, proiectul de hotărâre a Guvernului în acest sens, potrivit procedurii de elaborare şi consultare a proiectelor de acte normative.

Acesta procedură este urmată de cea de avizare interministerială, în care proiectul este transmis spre analiză şi avizare tuturor autorităţilor interesate în aplicare (în speţă Ministerul Finanţelor Publice) procedură încheiată prin transmiterea proiectului la Ministerul Justiţiei ca ultim avizator.

A impune neverificarea legalităţii unor înscrisuri materializate ulterior într-un act normativ administrativ ar însemna o lipsire reală de control la nivelul decizional.

De altfel, apar pertinente şi susţinerile MJ precum că a considera altfel, însemnă nu doar a analiza exclusiv formal prevederile art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2000, dar şi a ignora prevederile art. 94 lit. a) şi art. 95 lit. a) din Regulamentul aprobat prin Ordinul MJ nr. 120/2011 care impun, după cum am arătat mai sus, emiterea propunerii de aviz a direcţiei de specialitate, doar după analiza documentaţiei justificative.

Acest lucru reiese fără tăgadă şi din analiza dispoziţiilor art. 28 şi art. 29 din Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009 care dispun că proiectele de acte normative sau cu caracter individual sunt însoţite şi de documente relevante care atestă valabilitatea relaţiilor de ordin juridic reglementate de proiect.

Astfel, în raport de analiza de mai sus cererea reclamantei nu avea cum să fie admisă.

Ca parte căzută în pretenţii reclamanta-intimată va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată reprezentând taxă de timbru către recurentul MJ.

2. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Cum motivele invocate de pârâtele Ministerul Justiţiei şi Guvernul României se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, şi în conformitate cu dispoziţiile art. 496 C. proc. civ. va casa sentinţa şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

În conformitate cu prevederile art. 453 C. proc. civ., reclamanta va fi obligată la plata de cheltuieli de judecată către pârâta Ministerul Justiţiei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Ministerul Justiţiei şi Guvernul României împotriva sentinţei nr. 107 din 8 octombrie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Obligă reclamanta la plata sumei de 100 RON către pârâtul Ministerul Justiţiei, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 ianuarie 2022.