Illegal salary supplements for EU-funded project teams exceeding statutory limits

Şedinţa publică din data de 04 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 15.06.2017, reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice -Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, anularea Notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, înregistrată sub nr. x/09.12.2016, întrucât cererea nu a fost validată integral, respectiv şi pentru suma de 3.264,53 RON fără TVA şi, implicit, anularea Deciziei nr. 5/20.01.2017 privind contestaţia înregistrată la sediul DDCA sub nr. x/23.12.2016, împotriva notificării menţionate şi validarea sumei de 3264,53 RON fără TVA.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 437 din data de 07 februarie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că soluţia instanţei de fond neîntemeiată, întrucât, în argumentarea acesteia, practic s-a achiesat întru totul opiniei autorităţii pârâte. În mod nelegal s-a reţinut de către instanţa de fond faptul că niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis OMEN nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării, de către ordonatorul de credite a claselor de salarizare stabilite anterior, şi implicit a cuantumului salariului pe proiect."

A învederat recurentul că la art. 6 din Legea nr. 284/2010, act normativ invocat în preambulul OMEN nr. 5720/2013 se statuează:

"(1) Gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituţiile şi autorităţile publice se asigură de fiecare ordonator principal de credite. (2) Gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituţiile de învăţământ preuniversitar şi universitar de stat se asigură de ordonatorii principali de credite şi de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului . . . . . . . . . .(4) Ordonatorii principali de credite au obligaţia să stabilească salariile de bază, soldele funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de bază, indemnizaţiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani şi în natură stabilite potrivit legii, să asigure promovarea personalului în funcţii, grade şi trepte profesionale şi avansarea în gradaţii, în condiţiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu.

Deşi instanţa de fond a reţinut acest articol şi a recunoscut că "prevede într-adevăr obligaţia ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază (...) astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie", în cauză nu s-a realizat o corectă interpretare a acestuia. Mai mult, instanta s-a raportat la dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 284/2010 şi a reţinut că "modificarea salariilor se face prin legi speciale anuale de aplicare", chiar dacă se recunoaşte şi faptul că pentru anii 2012, 2013 şi 2014 nu au fost elaborate norme de aplicare a legislaţiei privind salarizarea ulterioare anului 2011.

A mai arătat recurentul că OMEN nr. 5720/23.12.2013 este un act administrativ cu caracter individual, care nu a fost anulat, el produce efecte juridice în perioada de referinţă, iar instanţa de fond nu a cenzurat în vreun fel susţinerile pârâtului, care pretinde că prin emiterea ordinului menţionat au fost modificate prevederi instituite printr-un alt ordin cu caracter normativ.

Ordinul nr. 5720/2013 nu a făcut altceva decât să reglementeze, conform prevederilor legale, modalitatea de salarizare a personalului din cadrul MEN care a lucrat în echipe de proiect, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 42/77/2011, aşa cum menţionează unul dintre emitenţii săi, are caracter de recomandare. Astfel, hotărârea pronunţată este neîntemeiată, întrucât instanţa nu a reţinut că prevederile Ordinului comun nr. 42/77/2011 pot fi utilizate cu titlu de recomandare, iar fiecare ordonator de credite putea reglementa prin act administrativ modalitatea de acordare a numărului de clase de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34. cu respectarea prevederilor art. 6 din Legea nr. 284/2010.

De asemenea, pârâtul, la momentul emiterii Deciziei nr. 5/20.01.2017, nu a respectat principiul aplicării imediate a legii noi, întrucât în opinia recurentului toate actele/operaţiunile desfăşurate în proiectele cu finanţare europeană din perioada 2014-2020 se supun regulilor în vigoare din acest exerciţiu financiar şi nicidecum celor care au fost în vigoare în perioada 2007-2013.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalităţii Deciziei nr. 5/20.01.2017 şi a Notificării nr. x/9.12.2016, privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, prin care pârâtul Ministerul dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, nu a autorizat la rambursare suma de 3.264,53 RON, aferentă liniei bugetare 3 - Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor şi contribuţiilor aferente.

Fiind învestită cu recursul promovat de reclamant împotriva soluţiei de respingere ca neîntemeiată a acţiunii formulate, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea atacată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentinţa primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, din actele şi documentele aflate la dosar, rezultă că între părţi a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/13.06.2016, în cadrul proiectului "Dezvoltarea capacităţii Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice de monitorizare şi prognoză a evoluţiei învăţământului superior în raport cu piaţa muncii", cod SIPOCA 3.

Prin cererea de rambursare nr. x, reclamanta a solicitat la rambursare cheltuieli în valoare de 37.682,54 RON, iar prin Notificarea nr. x/09.12.2016 AM POCA a autorizat la plată suma de 34.418,01 RON, nefiind validată suma de 3.264,53 RON, aferentă liniei bugetare 3 - Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor şi contribuţiilor aferente, ca urmare nerespectării de către beneficiar a prevederilor art. 5 - Eligibilitatea cheltuielilor din contractul de finanţare, astfel: - suma de 3.134,77 RON fără TVA reprezintă diferenţa dintre suma solicitată de beneficiar şi suma cuvenită, aferentă claselor suplimentare, calculată ţinând cont de prevederile Ordinului nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice; - suma de 129,76 RON reprezintă contravaloarea a şase ore, pontate în perioada 25 şi 26 iulie 2016 pentru doamna A., având în vedere că prin Ordinul ministrului nr. 4589/21.07.2016 privind constituirea echipei de proiect s-a modificat componenţa echipei, în sensul înlocuirii doamnei menţionate cu doamna B., pe postul de responsabil financiar.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că refuzul autorităţii pârâte de aprobare a rambursării sumei totale de 3.264,53 RON nu este unul nejustificat, în contextul în care reclamantul a acordat alte drepturi salariale decât cele prevăzute de Ordinul comun nr. 42/77/2011, astfel cum impuneau dispoziţiile Legii nr. 284/2010.

În concret, Ordinul comun anterior menţionat prevede, la punctul 5 următoarele:

"Persoanei încadrate conform exemplului prevăzut la pct. 2, care desfăşoară activităţi în cadrul unei echipe de proiect finanţat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, la clasa de salarizare 70 i se adaugă până la 25 de clase de salarizare suplimentare, stabilite potrivit legii, pe perioada cât îşidesfăşoară activitatea în aceste condiţii. Timpul efectiv alocat lunar este corespunzător unei norme întregi, pentru care se acordă 25 de clase de salarizare suplimentare, sau poate corespunde unor fracţiuni de normă, după cum urmează:

- până la 8 ore se acordă o clasă de salarizare;

- între 9 şi 35 de ore se acordă 5 clase de salarizare;

- între 36 şi 62 de ore se acordă 9 clase de salarizare;

- între 63 şi 89 de ore se acordă 13 clase de salarizare;

- între 90 şi 116 ore se acordă 17 clase de salarizare;

- între 117 şi 143 de ore se acordă 21 de clase de salarizare;

- peste 144 ore, dar fără a depăşi durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare, se acordă 25 de clase de salarizare.

În primele 5 zile ale fiecărei luni calendaristice, în funcţie de numărul de ore efectiv lucrate în luna anterioară, conform pontajului lunar semnat de managerul/coordonatorul/şeful de proiect, se stabileşte numărul corespunzător de clase ce este acordat pentru activitatea desfăşurată în luna anterioară ca membru al "echipei de proiect", în înţelesulart. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Conducătorul instituţiei, prin act administrativ, nominalizează, începând cu data de 1 ianuarie 2011, dintre persoanele care sunt implicate în pregătirea şi implementarea proiectelor cu finanţare din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, pe cele care, în calitate de membre ale unei "echipe de proiect", vor beneficia de majorarea salarială prevăzută la art. 34 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu încadrarea în numărul prevăzut la alin. (4) al aceluiaşi articol, după caz".

Prin Ordinul M.E.N. nr. 5720/23.12.2013 este modificat Ordinul nr. 4666/20.07.2011 privind aprobarea Regulamentului privind plata drepturilor salariale pentru personalul care este nominalizat în echipele de proiect finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, iar la art. I, se prevăd urmatoarele:,,2. personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare beneficiază de la data intrării în vigoare a Legii nr. x, de o majorare a salariului de bază de până la 25 de clase de salarizare suplimentare pe perioada cât îşi desfăşoară activitatea în aceste condiţii şi proporţional cu timpul alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect, astfel:

- până la 10 ore/lună se acordă 2 clase de salarizare - 5% din salariul de bază;

- între 11 şi 30 ore/lună se acordă 8 clase de salarizare - 20% din salariul de bază;

- între 31 şi 50 ore/lună se acordă 13 clase de salarizare - 32,5% din salariul de bază;

- între 51 şi 70 ore/lună se acordă 16 clase de salarizare - 40% din salariul de bază;

- între 71 şi 100 ore/lună se acordă 19 clase de salarizare - 47,5% din salariul de bază;

- între 101 şi 143 ore/lună se acordă 21 clase de salarizare - 52,5% din salariul de bază;

- peste 144 ore/lună dar fără a depăşi durata maximă a timpului de lucru, prevăzută de normele legale în vigoare, se acordă 25 clase de salarizare - 62,5% din salariul de bază."

Este evident că marja de majorare a salariilor de bază, astfel cum a fost stabilită prin Ordinul nr. 5720/02.12.2013 şi în funcţie de care au fost stabilite şi drepturile salariale ale funcţionarilor implicaţi în implementarea proiectului al cărui beneficiar este recurentul-reclamant, a depăşit limitele prevăzute prin Ordinul comun nr. 42/77/2011.

În acest context, autoritatea pârâtă dar şi instanţa de fond au reţinut, în mod corect, faptul că deşi Ordinul M.E.N. nr. 5720/2013 statuează în mod expres în preambulul său împrejurarea că la emiterea acestuia au fost avute în vedere dispoziţiile Ordinului comun nr. 42/77/2011, privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, dispoziţiile acestuia contravin actului normativ superior pe care se intemeiază, sub aspectul majorării salariale de care poate beneficia personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare .

Astfel, contrar susţinerilor recurentului, instanţa a analizat concursul de reglementări dintre cele două ordine şi, dând prevalenţă forţei juridice superioare reglementării reprezentate de Ordinul comun nr. 42/77/2011, recunoscută numai formal de către recurent, a constatat faptul că, în mod nelegal, au fost stabilite drepturi salariale în cuantum superior prin Ordinul nr. 5720/2013, emis de către recurentul-pârât.

Din acest motiv, împrejurarea că acest din urmă ordin nu a fost anulat sau aborgat nu prezintă relevanţă în privinţa aprecierii legalităţii refuzului intimatului de a rambursa sumele pretinse de către recurent, cât timp aceste sume se situează în afara limitelor prevăzute prin actele normative cu forţă juridică superioare Ordinului M.E.N. nr. 5720/2013.

De asemenea, recurentul apreciază în mod greşit caracterul normelor cuprinse în Ordinul comun nr. 42/77/2011 ca fiind de recomandare.

În conformitate cu prevederile art. 34 alin. (1) din Legea cadru nr. 284/2010, "personalul din autorităţile administraţiei publice centrale, din structurile din subordinea autorităţilor administraţiei publice centrale şi din instituţiile administraţiei publice locale, nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, precum şi din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, beneficiază de la data intrării în vigoare a prezentei legi de o majorare a salariului de bază cu până la 75%, iar începând cu data de 1 ianuarie 2011 în locul majorării de până la 75%, de o majorare de până la 25 de clase de salarizare suplimentare aplicată la salariul de bază lunar, proporţional cu timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat, fără a depăşi durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare şi fără a depăşi in total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2)."

Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice, respectiv Legea nr. 285 din 28 decembrie 2010 a fost publicată in Monitorul Oficial nr. 878 din 28 decembrie 2010.

Conform art. 17 din lege, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice, care va stabili şi formula concretă de calcul al salariilor, indemnizaţiilorşi soldelor pentru anul 2011. În aplicarea acestor dispozitii legale a fost emis Ordinul comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a acestei legi, astfel că sunt lipsite de suport afirmaţiile recurentului-reclamant, în sensul că prevederile Ordinului comun nr. 42/77/2011 cuprind doar norme de recomandare.

Nici prevederile art. 6 din Legea nr. 284/2010 nu pot constitui temei pentru admiterea acţiunii reclamantului, observând Înalta Curte faptul că obligaţia de stabilire a drepturilor salariale în limita încadrării în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu nu poate conferi legalitate unor măsuri de stabilire a drepturilor salariale cu neobservarea prevederilor legale.

Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte susţinerea recurentei, conform căreia, în temeiul principiului aplicării imediate a legii noi, în speţă sunt aplicabile dispoziţiile O.U.G. nr. 40/2015, respectiv cele ale O.U.G. nr. 20/2016, Înalta Curte constată că actele normative menţionate au în vedere alte aspecte financiare privind fondurile europene şi nu conţin prevederi privind salarizarea personalului care lucrează în cadrul acestor proiecte.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării împotriva sentinţei nr. 437 din data de 07 februarie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 04 februarie 2021.