Inadmissibility of judicial obligation to exercise discretionary constitutional prerogative to refer conflict to Constitutional Court

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 28 august 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Primul Ministru, Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Justiţiei, a solicitat, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obligarea Primului-ministru să efectueze operaţiunea administrativă: sesizarea Curţii Constituţionale a României cu privire la existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Parlamentul României şi Preşedintele României, ca reprezentant al statului român, conflict generat de refuzul Parlamentului României de a pune în acord Constituţia României cu rezultatul referendumului din noiembrie 2009 pentru trecerea la un Parlament unicameral format din maxim 300 de persoane.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 527 din 13 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată prin întâmpinare, şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Primul Ministru, Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Justiţiei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Recurenta-reclamanta critică soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, arătând că, în opinia sa, prima instanţă a apreciat în mod greşit că Primul Ministru nu poate fi obligat de către instanţa de contencios administrativ să-şi exercite dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale.

Arată că nici în cazul judecătorilor constituţionale, care sunt numiţi de Preşedintele României, de Senat şi de Camera Deputaţilor, potrivit Constituţiei României, instanţele judecătoreşti nu sunt nominalizate printre persoanele care pot avea drept de apreciere în ceea ce priveşte numirea judecătorilor la Curtea Constituţională. Şi totuşi, dacă, de exemplu, Preşedintele României ar numi în această funcţie orice altă persoană (cu studii superioare juridice sau fără), consideră că o acţiune în justiţie ce va contesta această numire ar trebui să fie admisă (deci şi admisibilă), acest lucru reieşind, în opinia recurentei, din considerentele Deciziei CCR nr. 459 din 16 septembrie 2014, publicată în M.Of. nr. 712 din 30.09.2014, paragrafele 33, 38 şi 49, potrivit cărora:

"33. [...] Aşa fiind, în măsura în care, prin obiectul de reglementare, decretele Preşedintelui nu se circumscriu sferei actelor exceptate, ele pot fi atacate în contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

38. Sub aspectul verificării condiţiilor constituţionale şi legale pe care persoana numită în funcţia de judecător constituţional trebuie să le întrunească, dacă în privinţa primelor două condiţii (pregătire juridică superioară şi vechimea de cel puţin 18 ani în activitatea juridică sau în învăţământul superior), verificarea are la bază date concrete, obiective, susceptibile a fi supuse unui control judecătoresc al instanţelor de drept comun sau al Curţii Constituţionale, în ceea ce priveşte cea ce-a treia condiţie (înalta competenţă profesională) aceasta implică evaluarea şi decizia exclusivă a autorităţilor abilitate de Constituţie să facă numirea, în temeiul unor aprecieri proprii. Astfel, marja de apreciere a Preşedintelui României, a Senatului şi a Camerei Deputaţilor în exercitarea atribuţiei de a numi judecătorii constituţionali nu este limitată la verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condiţiilor obiective, cuantificabile (legea stabilind în ceea ce priveşte rangul studiilor şi al vechimii juridice nivelul minimal al condiţiilor pe care persoana numită trebuie să le respecte), ci vizează şi aspecte de oportunitate, autorităţile competente având libertate absolută, în acest caz, de a alege o anumită persoană apreciată a întruni condiţia "înaltei competenţe profesionale".

49. Mutatis mutandis, instanţele judecătoreşti nu pot analiza şi cenzura opţiunea Preşedintelui României prin cercetarea motivelor pentru care acesta dispune de prerogativa sa de a numi un judecător la Curtea Constituţională cu privire la o persoană apreciată a întruni cerinţa înaltei competenţe profesionale, în condiţiile stabilite de Constituţia României, ci pot doar să verifice şi să decidă în legătură cu îndeplinirea condiţiilor obiective prevăzute de lege."

Chiar dacă instanţele judecătoreşti nu sunt menţionate explicit în lista persoanelor cu drept de apreciere într-o anumită speţă, asta nu înseamnă că ele sunt automat excluse. Ba mai mult, "instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a interpreta şi aplica normele constituţionale", cum se arată, de asemenea, în Decizia CCR nr. 358 din 30 mai 2018, publicată în M.Of. nr. 473 din 07.06.2018.

În opinia recurentei-reclamante, instanţa de fond a făcut o interpretare proprie a normelor constituţionale, iar acest lucru este într-o flagrantă contradicţie cu prevederile Deciziei CCR citată anterior.

Curtea Constituţională a României ar fi trebuit să spună explicit, într-o decizie publicată în Monitorul Oficial, că hotărârea de a nu sesiza Curtea Constituţională cu privire la soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională este exclusiv o problemă subiectivă, deci nu poate face obiectul unui control de legalitate. Însă, o astfel de decizie nu există. Ba din contră, statuează explicit că verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condiţiilor obiective, cuantificabile, pot face obiectul unei acţiuni în justiţie.

Mai arată că prima instanţă a reţinut că "(...) deşi este adevărat că reclamanta nu a primit niciun răspuns la cererea sa adresată primului-ministru, aceasta nu a solicitat instanţei obligarea primului ministru să emită un răspuns."

Or, chiar presupunând că ar fi solicitat instanţei obligarea primului ministru să îi dea un răspuns şi chiar presupunând că instanţa ar fi admis această cerere, recurenta-reclamantă consideră că răspunsul Primului Ministru ar fi fost unul negativ. Chiar şi în situaţia existenţei unui răspuns nejustificat din partea Primului Ministru, situaţia ar fi aceeaşi, respectiv aceea în care Curtea de Apel Bucureşti să constate că instanţele judecătoreşti nu sunt enumerate printre subiectele care pot sesiza Curtea Constituţională.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimaţii-pârâţi Guvernul României, Prim-Ministrul şi Secretariatul General al Guvernului au formulat întâmpinare, prin care au solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, reiterând argumentele pentru care a apreciat că este inadmisibilă cererea de chemare în judecată.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Arată în esenţă că, în raport cu obiectul cauzei, prin care reclamanta nu urmăreşte anularea unor acte administrative ori emiterea unor acte, ci constatarea refuzului nejustificat al Prim-ministrului României de a-i soluţiona cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu un conflict juridic şi obligarea pe cale judecătorească a Prim-ministrului României să-şi exercite prerogativa constituţională de a sesiza Curtea Constituţională cu un conflict juridic de natură constituţională, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, pentru că s-ar încălca dreptul de dispoziţie al autorităţilor publice care pot sesiza Curtea Constituţională, iar prerogativele acestora stabilite la nivel constituţional, fiind vorba despre raporturi de drept constituţional.

5. Aspecte procedural

Excepţia nulităţii recursului declarat de reclamanta A., invocată prin întâmpinare de intimaţii-pârâţi Guvernul României, Prim-Ministrul şi Secretariatul General al Guvernului, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Conform celor expuse la pct. I.1 din prezenta decizie, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere ce are ca obiect obligarea Primului-ministru la sesizarea Curţii Constituţionale în temeiul art. 146 alin. (1) lit. e) din Constituţia României, pentru constatarea unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile statului (respectiv între Parlament, pe de o parte şi Preşedintele României, ca reprezentant al statului român, pe de altă parte).

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă, reţinând că practic instanţa de contencios administrativ nu poate obliga Primul-ministru al României să-şi exercite prerogativa constituţională de sesizare a unui conflict juridic de natură constituţională între Parlamentul României şi Preşedintele României, pentru că instanţa nu este subiect de sesizare conform art. 146 lit. e) din Constituţia României.

Recurenta-reclamantă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.

Din perspectiva acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă susţine în esenţă că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 146 alin. (1) lit. e) din Constituţia României, întrucât, în opinia sa, Primul-ministru poate fi obligat de către instanţa de judecată să-şi exercite dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că o asemenea cerere, adresată unei instanţe de contencios administrativ, este inadmisibilă, întrucât art. 146 alin. (1) lit. e) din Constituţia României, în formularea "Curtea Constituţională are următoarele atribuţii: (...) e) soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii; (...)" reglementează posibilitatea primului-ministru de a sesiza Curtea Constituţională şi nicidecum o obligaţie a acestuia.

Sesizarea Curţii Constituţionale cu un astfel de conflict reprezintă o prerogativă a primului-ministru, ca de altfel şi a celorlalte subiecte menţionate în art. 146 lit. e) din Constituţie, prerogativă care este exercitată de titular pe baza unei evaluări proprii asupra elementelor de fapt care s-ar putea încadra în ipoteza normei juridice menţionate. Norma constituţională stabileşte modul şi condiţiile în care primul-ministru sau oricare dintre celelalte autorităţi publice acolo menţionate pot sesiza Curtea Constituţională cu un conflict juridic de natură constituţională.

Înalta Curte reţine că evaluarea oportunităţii sesizării Curţii Constituţionale cu un conflict juridic de natură constituţională este atributul autorităţii publice învestite cu această prerogativă şi nu poate fi cenzurată pe calea unui control de legalitate, tot astfel cum oricare dintre titularii acestei prerogative nu poate fi înlocuit de o altă autoritate publică sau de un subiect individual de drept în realizarea evaluării de oportunitate.

Prin urmare, nu poate fi cenzurat pe calea controlului judecătoresc un pretins refuz al primului-ministru de a sesiza Curtea Constituţională, întrucât analiza condiţiilor conflictului juridic de natură constituţională este scoasă din sfera competenţei instanţelor de judecată, cum în mod corect a reţinut prima instanţă prin sentinţa recurată.

De altfel, şi în Decizia CCR nr. 459/2014, indicată prin cererea de recurs de către recurenta-reclamantă, se arată că " (...) marja de apreciere a Preşedintelui României, a Senatului şi a Camerei Deputaţilor în exercitarea atribuţiei de a numi judecătorii constituţionali (...) vizează şi aspecte de oportunitate, autorităţile competente având libertate absolută, în acest caz, (...)" (paragraf 33), precum şi că "(...) instanţele judecătoreşti nu pot analiza şi cenzura opţiunea Preşedintelui României prin cercetarea motivelor pentru care acesta dispune de prerogativa sa de a numi un judecător la Curtea Constituţională (...)" (paragraf 49).

În cauză, solicitarea recurentei-reclamante vizează obligarea pe cale judecătorească a Prim-ministrului României să îşi exercite dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale cu un conflict juridic de natură constituţională, cu încălcarea marjei de apreciere a titularului acestei sesizări.

Or, decizia cu privire la sesizarea Curţii Constituţionale aparţine exclusiv autorităţii publice care are competenţa constituţională de sesizare, potrivit art. 146 lit. e) din Constituţie, argumentele fiind proprii acestei autorităţi, ceea ce reprezintă strict o chestiune de oportunitate asupra căreia instanţa de judecată nu se poate pronunţa.

Pe de altă parte, se reţine că exercitarea unei prerogative constituţionale nu poate fi calificată drept o operaţiune administrativă în sensul art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, respectiv nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, spre a fi atacată în contencios administrativ.

În fine, nu pot fi primite criticile recurentei-reclamante în sensul că sentinţa recurată ar fi în contradicţie cu prevederile Deciziei CCR nr. 358/2018, de vreme ce, constată Înalta Curte că, instanţa de fond nu şi-a încălcat competenţa, nu a interpretat şi nu a aplicat texte constituţionale, nu şi-a arogat atribuţii recunoscute Curţii Constituţionale şi nici nu a făcut aprecieri cu privire la atribuţiile constituţionale ale Primului-ministru.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare invocat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 527 din data de 13 februarie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2021.