Request for presidential order to suspend competition investigation inadmissible due to exclusive application of administrative litigation suspension procedure; appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 27 ianuarie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2020, reclamantele A. şi B. S.R.L. au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca, în regim de urgentă şi cu citarea părţilor, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună pe cale de ordonanţă preşedinţială obligarea pârâtului să suspende investigaţia care le priveşte, dispusă de Consiliul Concurenţei prin Ordinul nr. 1037/29.09.2017, extinsă prin Ordinul nr. 507/24.05.2019 şi respectiv prin Ordinul nr. 310/19.03.2020, până la soluţionarea cererii de anulare a Deciziei nr. 6 din 05.02.2020 pronunţată de Consiliul Concurenţei.

Pârâtul Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a investigaţiei sub trei aspecte:

- inadmisibilitatea cererii de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale ce vizează suspendarea executării unui act administrativ;

- inadmisibilitatea cererii de suspendare a investigaţiei/ordinului de declanşare a investigaţiei prin prisma inadmisibilităţii atacării ordinului de declanşare a investigaţiei pe cale separată;

- inadmisibilitatea cererii de suspendare a investigaţiei pentru presupusele motive de nelegalitatea ale unui act administrativ emis în cadrul altei proceduri administrative.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 713 din 18 august 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi, pe cale de consecinţă, a respins cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamantele A. şi B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva acestei sentinţe au promovat recurs reclamantele A. şi B. S.R.L., în condiţiile art. în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Susţinând că aceasta a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentele au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată şi, pe cale de conscinţă oprirea investigaţiei, întrucât acesta depinde de o altă investigaţie referitoare la o posibilă încălcare de către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea Concurenţei.

Criticile formulate de recurente au vizat, în esenţă, următoarele aspecte:

În contextul reiterării succinte a situaţiei de fapt generatoare a prezentului litigiu, în susţinerea motivelor de nelegalitate, recurentele au făcut trimitere şi la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ privind suspendarea unui act administrativ.

Arată că, respingerea, ca inadmisibilă a cererii de emitere a unei ordonanţe preşedinţi­ale, în condiţiile în care o cerere de suspendare în baza art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu este admisibilă, lipseşte recurentele de orice remediu legal, în ba­za căruia să poată stopa producerea unor efecte negative ale unei decizii a Consi­liului Concurenţei în absenţa unei analize de fond a legalităţii regulilor pentru BDPR ale AFIR, afectând astfel dreptul la apărare al acestora.

Susţin că liberul acces la justiţie este consacrat, ca drept fundamental prin art. 21 din Constituţia României, fiind conceput ca drept al oricărei persoane de a se putea adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, garantându-se că exercitarea acestui drept nu poate fi îngrădită prin nici o lege.

Precizează că instanţa de fond, interpretând în mod eronat prevederile art. 997 C. proc. civ. şi prevede­rile art. 51 alin. (3) din Legea Concurenţei, a ajuns la concluzia ne­temeinică potrivit căreia, cererea de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale for­mulată de recurente ar fi inadmisibilă, ignorând faptul că nu s-a avut la dispoziţie niciun alt instrument legal pentru a preîntâmpina consecinţele negative care decurg din eventuala emitere a unei decizii de sancţionare în absenţa unei analize aprofundate a conformităţii regulilor pentru BDPR cu art. 8, alin. (1) din Le­gea concurenţei.

În acelaşi timp, subliniază recurentele, trebuie remarcat că admiterea cererii nu ar provoca niciun fel de vătămare Consiliului Concurenţei care nu are un termen maxim pentru finalizarea investigaţiei declanşate prin Ordinul nr. 1037/29.09.2020.

Considerarea ca inadmisibilă a cererii de emitere a unei ordonanţe pre­şedinţiale, în prezenta cauză, reprezintă o încălcare a dreptului de liber acces la justiţie, prevăzută de art. 21 din Constituţia României.

În opinia recurentelor, obiectul acestui litigiu nu vizează contestarea unui act administrativ, ci luarea unui măsuri asupra unei situaţii de fapt. Arată în continuare că pe rolul instanţei este înregistrată contestaţia formulată împotriva unei decizii care are un efect covârşitor asupra investigaţiei care le priveşte pe reclamante, iar necesitatea atacării deciziei a apărut la data la care, în faţa Consiliului Concurenţei, toate argumentele prezentate de reclamante de la începerea investigaţiei au fost blocate de argumentul că există deja o soluţie pronunţată în ceea ce priveşte Decizia nr. 6.

În fine, recurentele susţin că cererea este admisibilă, atât prin raportare la dreptul persoanei de a se adresa justiţiei în lipsa unei alte pârghii legale, cât şi prin raportare la împrejurarea că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege în acest sens.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În apărările expuse, în esenţă, a apreciat corectă soluţia instanţei de fond de respingere ca inadmisibilă a ordonanţei preşedinţiale.

În sprijinul acestui punct de vedere a susţinut că, prin sentinţa recurată, obiectul acţiunii introductive este acela de suspendare a unei investigaţii şi, cu toate că nu se solicită suspendarea ordinului care declanşează investigaţia, singurul efect al acestuia este de a porni investigaţia.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând modalitatea de soluţionare a cererii de ordonanţă preşedinţială sub aspectul admiterii excepţiei inadmisibilităţii invocată de pârâtul Consiliul Concutenţei, Înalta Curte reţine că nu este fondat recursul de faţă, pentru considerentele în continuare prezentate.

Referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare invocat, se constată că acestea au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularele căii de atac.

Cu titlu preliminar este de menţionat că, în ipoteza altor litigii decât cele care vizează suspendarea executării actului administrativ, compatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu specificul raporturilor de contencios administrativ se apreciază de către instanţă, în raport cu obiectul cererii, în virtutea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina unei părţi, în strânsă legătură cu actul administrativ tipic sau asimilat vizat de acţiunea principală, nu constituie de plano o prejudecare a fondului cauzei, cerinţele prevăzute de C. proc. civ. în materia ordonanţei preşedinţiale urmând a fi analizate de la caz la caz.

În acest sens sunt soluţia adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei din 28 octombrie 2013 (publicată pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea secţia de contencios administrativ şi fiscal - Soluţii de principiu şi de unificare a practicii judiciare), precum şi Deciziile nr. 5541/2005, nr. 1569/2006, nr. 627/2007, nr. 2529/2007, nr. 1035/2008, nr. 3266/2008, nr. 4000/2011, nr. 6162/2011, nr. 2462/2012 şi nr. 4623/2012 (publicate pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea rezervată jurisprudenţei secţiei de contencios administrativ şi fiscal).

În cauza de faţă, recurentele -reclamante A. şi B. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca, în regim de urgentă şi cu citarea părţilor, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună pe cale de ordonanţă preşedinţială obligarea pârâtului să suspende investigaţia care le priveşte, dispusă de Consiliul Concurenţei prin Ordinul nr. 1037/29.09.2017, extinsă prin Ordinul nr. 507/24.05.2019 şi respectiv prin Ordinul nr. 310/19.03.2020, până la soluţionarea cererii de anulare a Deciziei nr. 6 din 05.02.2020 pronunţată de Consiliul Concurenţei.

Or, investigaţia a cărei suspendare se solicită pe calea prezentei cereri reprezintă efectul direct al unor acte administrative succesive, conform celor anterior expuse.

Aşa cum s-a precizat anterior, suspendarea executării unui act administrativ nu se poate dispune decât în condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind obligatorie procedura reglementată prin acest act normativ şi nu a celei de drept comun, prevăzute de C. proc. civ.

Aşadar, suspendarea actului administrativ pe calea unei proceduri speciale, cea a ordonanţei preşedinţiale, reglementate de C. proc. civ., nu poate fi dispusă, această din urmă procedură fiind incompatibilă cu procedura reglementată de Legea nr. 554/2004.

Cât priveste domeniul de aplicare, s-a opinat ca procedura ordonanţei presedintiale îşi găseste - de principiu - aplicare în orice materie, câtă vreme legea nu a stabilit pentru respectiva materie o procedura specială, exclusivă.

În raport de obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială formulată, Înalta Curte reţine că, în mod judicios, prima instanţa a reţinut că este întemeiată excepţia de inadmisibilitate a cererii, invocată de pârât, în raport de caracterul special al dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, dispoziţii cu rang prioritar de aplicare în raport cu prevederile cu caracter general cuprinse în art. 997 din C. proc. civ.

Într-adevăr, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de această lege.

Dar, în condiţiile în care în cadrul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate, pe de altă parte legea specială a reglementat procedura suspendării executării actului administrativ atacat, suspendarea aceluiaşi act administrativ pe calea altei proceduri speciale, a ordonanţei preşedinţiale, reglementate de C. proc. civ. nu se mai poate dispune, această din urmă procedură fiind incompatibilă cu procedura reglementată de Legea nr. 554/2004.

Nici susţinerea recurentelor conform căreia instanţa de fond ar fi încălcat art. 21 din Titlul II - Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, Capitolul 1, din Constituţia României care stipulează că "orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime", nu poate fi reţinută .

Invocarea unor principii sau drepturi constituţionale nu poate suplini obligaţia legală a reclamantelor de a se conforma dispoziţiilor sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ, cu atât mai mult cu cât chiar Constituţia condiţionează dreptul unei persoane de a se adresa instanţei de contencios administrativ de existenţa unei vătămări aduse unui drept sau unui interes legitim".

În considerarea celor ce preced, Înalta Curte, constatând că sentinţa recurată nu este susceptibilă de a fi cenzurată din perspectiva criticilor formulate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

III. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), (8) C. proc. civ. nu este întemeiat, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul promovat de reclamantele A. şi B. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele A. şi B. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 713 din 18 august 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 ianuarie 2021.