EU funding irregularity finding overturned; ministry's appeal rejected as fact-based, lower court upheld

Şedinţa publică din data de 27 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ.., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017 din 20.01.2017, reclamanta U.A.T. Oraş Ghimbav a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Deciziei de soluţionare contestaţie nr. 361/19.10.2016 şi a Notei de constatare/Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/01.08.2016 emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1026 din 7 martie 2018, a admis acţiunea formulată de reclamanta U.A.T. Oraş Ghimbav, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi anulat Decizia de soluţionare contestaţie nr. 361/19.10.2016 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/01.08.2016 emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti a formulat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (actualmente Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei), invocând ca temei de drept al demersului său procesual dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În esenţă, prin motivele de recurs dezvoltate, în contextul reiterării succinte a situaţiei de fapt generatoare a prezentului litigiu, au fost înfăţişate următoarele critici ale sentinţei atacate:

- instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile aplicabile în speţă, în sensul că în speţa dedusă judecăţii, chestiunea litigioasă în discuţie se referă la o "îndeplinire formală a prezentării unor documente justificative pentru contractul de lucrări nr. x/05.05.2015 încheiat cu S.C. A. SRL", astfel încât nu se poate pune problema lămuririi de către expertul desemnat a unor aspecte tehnice, necesare soluţionării litigiului.

- în mod evident, constatările expertului au intervenit ulterior constatărilor structurii de control din cadrul MDRAP, totodată neconcordanţele documentelor evidenţiate în actul de control au fost reglate ulterior solicitărilor aceleiaşi structuri.

- concluziile expertizei nu pot avea efecte retroactive asupra constatărilor efectuate la momentul depunerii cererii de rambursare nr. x, astfel că recurenta a menţionat că, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate din programele operaţionale, pentru a fi eligibilă o cheltuială trebuie să fie efectuată în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, respectiv să fie conformă cu prevederile naţionale şi comunitare.

- instanţa nu este legată de concluziile din raportul de expertiză, acestea constituind numai elemente de convingere, lăsate la libera apreciere a judecătorului, ca, de altfel, şi celelalte mijloace de probă, însă, pentru a se putea exercita controlul judiciar, este necesar ca soluţia instanţei în această privinţă (primirea sau nu a concluziilor expertului) să fie motivată.

- în ceea ce priveşte susţinerile instanţei de fond referitoare la inexistenţa unei nereguli în cauză recurenta a arătat că pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare şi de asemenea să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, precum şi cu prevederile contractului de finanţare.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată intimata intimata-reclamantă UAT Oraş Ghimbav, a solicitat respingerea recursului ca nefondat reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond.

În dezvoltarea apărărilor, intimata a arătat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 759/2007 pentru ca o cheltuială efectuată în cadrul contractului de finanţare să fie eligibilă, precum şi faptul că toate motivele de recurs vizează situaţia de fapt reţinută în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, anulat de către instanţa de fond.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 ianuarie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 ianuarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, şi faţă de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, incluzând dezlegările date în cursul soluţionării căii de atac cu care a fost investită, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor şi lucrărilor dosarului reţine că recursul de faţă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În prealabil, Înalta Curte constată că cele reclamate de către recurentul- pârât sunt elemente care ţin de temeinicia respingerii acţiunii de către instanţa de fond, interpretarea probelor, a chestiunilor de fapt, ţinând de aprecierea suverană a instanţelor de fond.

Atributul esenţial al instanţei de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speţă, nu există critici de nelegalitate în sensul exigenţelor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Considerentele curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Acest text vizează încălcarea legii de drept substanţial (material), încălcare ce poate îmbrăcă mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia, textului de lege corespunzător situaţiei de fapt i s-a dat o interpretare greşită; violarea unor principii generale de drept.

Aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/01.08.2016 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli POR s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 338.622,34 RON.

În cuprinsul procesului-verbal s-a reţinut o îndeplinire formală a prezentării unor documente justificative astfel:

- pentru contractul de lucrări nr. x/05.05.2015 încheiat cu S.C. A. S.R.L. nu se poate constata o justificare a sumelor care se regăsesc în facturile nr. x/19.06.2015 şi nr. y/29.07.2015 emise de S.C. A. S.R.L.;

- pentru contractul nr. x/24.04.2015 încheiat cu PFA B. nu se poate constata o justificare a sumelor care se regăsesc pe facturile x/11.08.2015 şi y/30.09.2015.

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/01.08.2016, reclamanta a formulat contestaţia administrativă înregistrată la instituţia pârâtă sub nr. x/26.09.2016 iar prin Decizia nr. 361/19.10.2016 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a fost respinsă ca neîntemeiată, reluându-se aceleaşi menţiuni făcute în procesul-verbal nr. x/01.08.2016.

Instanţa de fond, prin sentinţa ce formează obiectul recursului de faţă a apreciat că există o neclaritate cu privire la data încheierii procesului-verbal de autorizare a continuării lucrărilor nr. x/24.05.2015, în condiţiile în care în avizarea de către IJC Braşov s-a menţionat data de 26.05.2015.

Curtea a mai reţinut, că pentru toate aceste neconcordanţe, reclamanta a oferit explicaţii ce nu au fost analizate de către pârâtă, nici cu ocazia emiterii procesului-verbal de nereguli, şi nici cu ocazia emiterii deciziei de soluţionare a contestaţiei, iar, pe de altă parte, dina ceste neconcordanţe nu se poate trage automat concluzia că lucrările respective nu ar fi fost efectuate în fapt, mai ales în condiţiile în care echipa de control nu a efectuat şi o verificare a investiţiei la faţa locului.

Conchide instanţa fondului, în sensul că, pentru verificarea aspectului privind realitatea şi justificarea lucrărilor aferente contractelor nr. x/05.05.2015 şi nr. y/24.04.2015, s-a dispus, în cauza de faţă, efectuarea unei expertize tehnice în specialitatea construcţii, expertiză ce a fost efectuată de expertul C. iar constatările expertului precizate în Raportul de expertiză infirmă concluzia menţionată în actele administrative contestate.

Ca arare, în condiţiile în care expertul a identificat în teren investiţia pentru care au fost executate lucrările în discuţie, reclamanta a prezentat documente justificative ale acestora, iar pârâtul nu a prezentat o motivare clară a aspectelor pentru care a ajuns la concluzia menţionată în actele administrative contestate, Curtea apreciind concluzia pârâtului privind faptul că nu au fost justificate respectivele lucrări ca fiind una neconformă cu realitatea, astfel că nu a existat o neregulă, astfel cum este prevăzută de art. 2.7 din Regulamentul 1083/2006.

Raportat la soluţia primei instanţe dar şi faţă de criticile cuprinse în cererea de recurs, Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate susţinerile recurentei-pârâte.

Definiţia neregulii este cuprinsă în art. 2 lit. a) din O UG nr. 66/2011, potrivit căruia neregulă este " orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit."

Definiţia neregulii cuprinsă în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este o preluare a prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 312 din 23 decembrie 1995, potrivit cărora "Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate", precum şi a celor ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. 210 din 31 iulie 2006, potrivit cărora "«neregularitate» înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Potrivit observaţiilor scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 în anexă la punctul său de vedere (paragraful 14), o acţiune sau inacţiune poate fi calificată drept "neregulă" dacă sunt reunite trei condiţii: (1) să se fi încălcat o normă din dreptul Uniunii, (2) să fie cauzată de un operator economic şi (3) să aibă, sau să poată avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europe.

În conformitate cu prevederile art. 2 din H.G. nr. 759/2007: "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 759/2007:

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, penru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. 5 şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare."

În speţă, neregula imputată reclamantei constă în faptul că, structura de control a reţinut o îndeplinire formală a prezentării unor documente justificative, astfel că, pentru contractul de lucrări nr. x/05.05.2015 încheiat cu S.C. A. S.R.L., nu s-a regăsit o justificare a sumelor aferente facturilor nr. x/19.06.2015 şi nr. y/29.07.2015 emise de S.C. A. S.R.L., iar pentru contractul nr. x/24.04.2015 încheiat cu PFA B. nu s-a putut reţine o justificare a sumelor care se regăsesc pe facturile nr. x/11.08.2015 şi nr. y/30.09.2015.

Potrivit textului de mai sus "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general."

Or, în cauză nu a existat un act sau o omisiune a reclamantei prin care să se încalce o dispoziţie a dreptului comunitar şi nici nu s-a produs vreun prejudiciu, rezultă că în mod eronat s-a reţinut în sarcina reclamantei săvârşirea unei nereguli cu ocazia derulării contractului de finanţare nr. x/28.12.2014.

Aşadar, susţinerile pârâtei nu pot fi primite de instanţă, întrucât, aşa cum a reţinut instanţa fondului, expertul a identificat în teren investiţia pentru care au fost executate lucrările în discuţie, reclamanta prezentând documente justificative ale acestora, iar pârâtul nu a prezentat o motivare clară a aspectelor pentru care a ajuns la concluzia menţionată în actele administrative contestate, s-a apreciat că, concluzia pârâtului privind faptul că nu au fost justificate respectivele lucrări este una neconformă cu realitatea, astfel că nu a existat o neregulă, astfel cum este prevăzută de art. 2.7 din Regulamentul 1083/2006.

O astfel de critică, ce nu se fundamentează pe texte de lege a căror nesocotire la speţă să fie invocată şi respectiv, demonstrată nu se poate constitui într-un aspect de nelegalitate cenzurabil din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Că este aşa, rezultă o dată în plus, din modalitatea în care recurenta înţelege să dezvolte acest motiv de recurs, neprocedural faţă de specificul căii extraordinare de atac în care se află, cu trimitere la mijloacele de probă administrate în cauză, realizând o evaluare proprie a acestora, pentru a combate constatări ale expetului sau ale instanţei de fond.

Totodată, se constată lipsirea de orice fundament a susţinerii recurentului conform căreia instanţa de fond ar fi copiat din concluziile experţului.

Împrejurarea că instanţa de fond a înţeles să dea valoare concluziilor expertului tehnic în specialitate de contrucţiii nu conduce la ideea că hotărârea în cauză este nelegală, ci doar la concluzia că aspectele prezentate în apărare nu corespund prevederilor legale incidente in cauză.

De altfel, este stiut că, în scopul elucidării aspectelor pentru care este necesară opinia unui specialist, în sistemele juridice europene judecătorul are, în general, posibilitatea de a recurge la serviciile unui expert a cărui sarcină este aceea de a-l lămuri asupra chestiunilor tehnice care sunt indispensabile soluţionării litigiului.

Drept consecinţă, expertul, atât în cadrul unui proces civil, cât şi în cadrul unui proces penal, îşi asumă un rol eterogen, similar celui de auxiliar al justiţiei, dar care îi conferă totodată o poziţie importantă, aproape predominantă, în ceea ce priveşte organizarea elementelor pe care judecătorul îşi va întemeia hotărârea şi, prin urmare, în ceea ce priveşte aflarea adevărului.

Mai mult decât atât, instanţa de fond a prezentat motivele pentru care a înţeles să admită acţiunea, analizând fiecare dintre aspectele susţinute de aceasta ca şi temei al nelegalităţii actelor administrative atacate, precum şi actele depuse la dosar.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune menţinerea sentinţei recurate.

Făcând aplicarea dispoziţiilor legale art. 451- 453 C. proc. civ., instanţa a va obliga recurentul -pârât la plata către intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraş Ghimbav la plata sumei de 4.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Faţă de toate cele arătate care demonstrează caracterul nefondat al criticilor recurentului-pârât, confirmând legalitatea hotărârii pronunţate de prima instanţă, Înalta Curte urmează ca, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, să respingă ca nefondat recursul de faţă.

De asemenea, va obliga recurentul-pârât la plata către intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraş Ghimbav la plata sumei de 4.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (actualmente Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei) împotriva sentinţei nr. 1026 din 7 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul -pârât la plata către intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraş Ghimbav la plata sumei de 4.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 ianuarie 2021.