Refusal of long-term residence based on national security: sufficiency of classified intelligence and fair trial guarantees in administrative review

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 31.03.2021 sub nr. x/2021, reclamantul A.., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, a formulat contestaţie împotriva refuzului acordării dreptului de şedere pe termen lung comunicat prin adresa din 02.03.2021, solicitând admiterea contestaţiei, anularea deciziei de refuz a acordării dreptului de şedere pe termen lung, emisă de Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie şi obligarea pârâtului la acordarea dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1020 din 11 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins contestaţia formulată de reclamantul A.., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă critică de nelegalitate vizează încălcarea şi aplicarea în mod greşit de către prima instanţă a prevederilor art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

Recurentul a arătat că intimatul nu motivează care sunt acele indicii temeinice din care ar rezulta implicarea sa în acte de terorism, nefiind prezentate elemente concrete care să conducă la concluzia că prezintă pericol pentru securitatea naţională.

În considerarea prevederilor O.U.G. nr. 194/2002, refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României nu se poate baza pe motive de prevenţie generală, astfel încât probele trebuie să vizeze aspecte extrem de grave, de domeniul penalului.

În opinia sa, refuzul IGI de acordare a dreptului de şedere pe termen lung excede dispoziţiilor legale în vigoare, este nefondat şi nemotivat, nefiind menţionat în nici un fel gradul de pericol şi în ce măsura poate fi un impediment în acordarea dreptului la şedere permanentă pe teritoriul României.

Având în vedere persoana reclamantului (nu este înscris în cazierul judiciar în sensul săvârşirii unor infracţiuni, are statut de refugiat, este căsătorit, are venituri stabile, etc.) şi raportat la întreg materialul probator administrat în prezenta cauza, nu se poate vorbi despre o persoana care să reprezinte un pericol pentru siguranţa naţională.

Prin a doua critică de nelegalitate formulată, recurentul a susţinut că instanţa de fond nu a interpretat în mod corect actele existente la dosar şi nu a analizat întreg probatoriul administrat raportat la dispoziţiile legale aplicabile în cauză, soluţia pronunţată fiind nelegală şi neîntemeiată.

În esenţă, a arătat că instanţa de fond nu a analizat actele depuse de către recurentul-reclamant care îl caracterizează, nu a solicitat şi nu a analizat probele existente la Serviciul Român de Informaţii, în concret, probele în baza cărora au fost întocmite documentele depuse de această instituţie la Inspectoratul General pentru Imigrări.

Totodată, cu referire la motivarea hotărârii atacate, a susţinut că opinia instanţei de fond nu este una personală, nefiind dobândită în mod direct şi nemijlocit în cadrul judecăţii, ci este o preluare a punctului de vedere al intimatului. Pentru a putea exprima o opinie proprie ar fi trebuit ca instanţa să aibă la baza probe concludente, utile şi pertinente care nu au existat la dosarul secret.

Consideră că refuzul pârâtului trebuie prezentat în baza unor norme clare, transparente şi echitabile, motiv pentru care a solicitat instanţei de judecată să procedeze la o verificate amănunţită a motivelor care au determinat respingerea cererii privind dreptul de şedere pe termen lung pe teritoriul României.

A subliniat faptul că potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţie, dreptul Uniunii Europene are prioritate faţă de dreptul naţional sau practica internă a statelor membre, astfel încât natura şi gravitatea sancţiunii aplicate pentru soluţionarea faptelor ce constituie contravenţii (în sens larg) trebuie analizată prin raportare la obiectul şi scopul articolului 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (Decizia pronunţată în cauza Dorota Szott - Medinska şi alţii împotriva Poloniei din 09.10.2003. Cauza Maszini c. României, hotărârea din 21.09.2006 s.a.).

A mai arătat că în cazul litigiului dedus judecăţii, norma în baza căreia s-a constatat fapta are caracter general, iar măsura dispusă nu are scop reparator, ci scop de prevenire şi pedepsire, iar acuzaţia care i-a fost adusă şi care a stat la baza justificării refuzului acordării dreptului de şedere permanentă este o acuzaţie penală în sensul Convenţiei.

În interpretarea CEDO, petentul beneficiază şi în procedura contravenţioanală de prezumţia de nevinovăţie, care a fost instituită cu scopul de a proteja cetăţenii faţă de posibilele abuzuri din partea autorităţilor, motiv pentru care sarcina probei în procedura contravenţională desfăşurată în faţa instanţei de judecată revine organului emitent al actului contestat (IGI, în speţă) şi nu recurentului-reclamant. De aceea, cât priveşte probaţiunea, a precizat că ar trebui să facă dovada contrarie celor afirmate în acţiune doar în situaţia în care probele administrate de IGI ar putea convinge instanţa în privinţa vinovăţiei "acuzatului" dincolo de orice îndoială rezonabilă.

În concret, cele reţinute de instanţă în acest context nu exclud obligaţia Inspectoratului General pentru Imigrări de a demonstra faptul că securitatea statului ar fi fost efectiv compromisă de o comunicare precisă şi completă a motivelor respective către reclamant.

Mai mult, având în vedere că SRI nu este parte în dosar, consideră că instanţa ar fi trebuit să aibă în vedere doar apărările şi mijloacele de probă puse la dispoziţie de către IGI.

În concluzie, instanţa de fond nu a sancţionat lipsa demonstrării de către IGI a faptului că securitatea statului ar fi fost efectiv compromisă de o comunicare precisă şi completă către reclamant a motivelor refuzului acordării dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României, ci a prezentat un punct de vedere propriu, fără a avea la baza elemente concrete, în sensul celor reţinute de CJUE în hotărârea din data de 4.06.2013 în cauza C-300/11.

A treia critică de nelegalitate formulată se referă la greşita interpretare şi aplicare a principiului proporţionalităţii prevăzut de art. 74 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002.

În opinia recurentului, din motivarea hotărârii se observă că instanţa de fond a dat eficienţă doar actului existent la dosarul strict secret, fără a analiza: circumstanţele specifice ale cazului său, durata şederii pe teritoriul României şi existenţa legăturilor cu statul român. Faptul că instanţa de fond a făcut referire la art. 8 din CEDO, în lipsa analizei tuturor cerinţelor menţionate anterior, nu echivalează cu aplicarea principiului proporţionalităţii. A arătat că a depus o serie de documente care vin în susţinerea circumstanţelor specifice ale sale, documente legate de persoana şi de familia sa, însă instanţa de fond nu a avut în vedere durata îndelungată a sa pe teritoriul României, lipsa antecedentelor penale şi respectarea întocmai a tuturor obligaţiilor impuse de către statul roman.

Un alt motiv de nelegalitate a sentinţei se referă la faptul că în mod greşit instanţa de fond a respins criticile privind nemotivarea deciziei contestate. Contrar celor menţionate de către instanţă, decizia nu respecta exigentele legale privind motivarea acesteia, nefiind menţionat în niciun fel gradul de pericol pe care l-ar reprezenta reclamantul şi nici în ce constă, în concret, impedimentul în acordarea dreptului la şedere permanentă pe teritoriul României, mai ales că reclamantul are statut de refugiat din anul 2007 şi în prezent pe teritoriul României.

A arătat că Inspectoratul General pentru Imigrăti ar fi trebuit să realizeze o comunicare în esenţă a motivelor şi a elementelor de probă care au stat la baza respectivei decizii de refuz, cu respectarea confidenţialităţii aspectelor relevante, după cum prevede legislaţia în vigoare. În cuprinsul deciziei nu se arată care sunt motivele pentru care s-a reţinut în sarcina reclamantului că reprezintă un pericol pentru securitatea naţională.

Pentru ca instanţa de judecată să efectueze o analiză corespunzătoare asupra legalităţii şi temeiniciei actului contestat este necesar să se motiveze, să se menţioneze în mod concret situaţia în care se află reclamantul.

Indicarea în cuprinsul adresei că "se deţin indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că aţi fost implicat în activităţi contrare securităţii naţionale, acte şi fapte care constituie ameninţări la adresa acesteia, conform art. 3 lit. l) din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, republicată, în sensul că aţi iniţiat şi sprijinit activităţi al căror scop constituie săvârşirea de acte teroriste", nu este suficientă şi nu reprezintă o motivare a actului administrativ.

Prin ultima critică de nelegalitate adusă sentinţei, recurentul a invocat jurisprudenţă CEDO, pe care a apreciat-o ca fiind incidentă în cauză, arătând că instanţa de fond nu a respectat dreptul Uniunii Europene, întrucât nu a exercitat un control jurisdicţional efectiv al temeiniciei motivelor referitoare la securitatea naţională, care ar fi trebuit să justifice luarea deciziei de refuz privind acordarea dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Intimatul Inspectoratul General pentru Imigrări a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 8 decembrie 2022, cu citarea părţilor, fiind admisă cererea de preschimbare a termenului pentru data de 24 martie 2022.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin Decizia adresa din 02.03.2021, pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări a respins cererea reclamantului pentru acordarea dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României, în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România.

La baza măsurii contestate au stat informaţiile transmise de Serviciul Român de Informaţii prin adresa nr. x/23.10.2020, înscrisuri clasificate secret de stat de nivel "strict secret". Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung a fost motivat de existenţa unor indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că reclamantul a fost implicat în activităţi contrare securităţii naţionale, acte şi fapte care constituie ameninţări la adresa acesteia, conform art. 3 lit. i) şi lit. l) din Legea nr. 51/1991, în sensul că a iniţiat şi sprijinit activităţi al căror scop îl constituie săvârşirea de acte teroriste.

Potrivit art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 "Condiţii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung - (1) Dreptul de şedere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuţi la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii: (…) f) nu prezintă pericol pentru securitatea naţională."

Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuz nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. n), excesul de putere este definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Recurentul-reclamant a susţinut că, în considerarea prevederilor O.U.G. nr. 194/2002, refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României nu se poate baza pe motive de prevenţie generală, astfel încât probele trebuie să vizeze aspecte extrem de grave, de domeniul penalului.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte reţine că, în sensul textului de lege prevăzut de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 şi o suspiciune rezonabilă de implicare în activităţi de natură a pune în pericol siguranţa statului poate fi interpretată ca încălcând condiţia necesară acordării dreptului de şedere pe termen lung.

Existenţa unui pericol pentru securitatea naţională poate fi de natură să împiedice acordarea dreptului de şedere pe termen lung, chiar dacă nu împiedică acordarea dreptului de şedere temporară. Gradul de pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională se apreciază de organele competente în domeniu, care au la îndemână mai multe măsuri ce pot fi dispuse faţă de un cetăţean străin.

Astfel, pentru motive ce ţin de securitatea naţională, prevederile legale oferă posibilitatea de a dispune împotriva unui străin de la refuzul acordării vizei de intrare, nepermiterea intrării, acordarea deciziei de returnare, instituirea interdicţiei de intrare în ţară, refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung până la declararea ca indezirabil a acestuia, toate în funcţie de gradul de pericol social pentru ordinea publică sau securitatea naţională pe care un străin îl prezintă.

Reţine Înalta Curte faptul că legiuitorul naţional a condiţionat obţinerea dreptului de şedere pe termen lung de îndeplinirea unor cerinţe mult mai strice decât cele cerute pentru obţinerea dreptului de şedere temporară. Este evident că existenţa unui pericol pentru siguranţa naţională poate fi de natură să împiedice acordarea dreptului de şedere permanentă chiar dacă nu împiedică acordarea dreptului de şedere temporară.

Faptul că cetăţeanul străin este beneficiarul unui drept de şedere temporară este o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru obţinerea dreptului de şedere pe termen lung.

Statul este liber să decidă, în conformitate cu legea, şi pe cale administrativă cu privire la şederea unui străin pe teritoriul său. Acesta este un atribut ce decurge din principiul suveranităţii, principiu consfinţit de art. 1 alin. (1) din Constituţia României şi care constituie fundamentul actualei ordini juridice internaţionale.

Noţiunea de securitate naţională reprezintă starea de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român ca stat suveran, unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice statornicite prin Constituţie.

Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung nu are niciun efect în ceea ce priveşte dreptul de şedere temporară, aşa cum este prevăzut de art. 74 alin. (4) din O.U.G. nr. 194/2002 potrivit căruia "Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung nu produce efecte juridice asupra dreptului de şedere al titularului cererii".

Recurentul-reclamant a criticat faptul că instanţa de fond nu a sancţionat lipsa demonstrării de către IGI a faptului că securitatea statului ar fi fost efectiv compromisă de o comunicare precisă şi completă către reclamant a motivelor refuzului acordării dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României, invocând în acest sens încălcarea art. 6 din CEDO cu privire la dreptul la un proces echitabil.

Totodată, cu referire la motivarea hotărârii atacate, a susţinut că opinia instanţei de fond nu este una personală, nefiind dobândită în mod direct şi nemijlocit în cadrul judecăţii, ci este o preluare a punctului de vedere al intimatului.

Cu privire la aceste critici, Înalta Curte are în vedere faptul că O.U.G. nr. 194/2002 garantează reclamantului, prin apărător, în cazul în care sunt invocate motive ce ţin de securitatea naţională, acces la informaţiile clasificate, sub rezerva întrunirii unor condiţii procedurale, acestea constituind, o garanţie suficientă pentru a nu fi afectat principiul dreptului la apărare şi la un proces echitabil.

Documentele clasificate nu puteau fi comunicate străinului, care nu este o persoană autorizată pentru a avea acces la informaţiile secret de stat, aşa cum prevede Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate şi H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România.

Având în vedere faptul că refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung s-a întemeiat pe baza unor informaţii clasificate secret de stat, informaţiile pot fi comunicate respectând prevederile art. 23 din Standardele Naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002 cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, transmiterea acestora se poate efectua doar către persoane care deţin certificate de securitate sau autorizaţii de acces corespunzător nivelului de secretizare, în practică acestea fiind transmise instanţelor de judecată, la documentele respective având acces şi reprezentanţi legali (avocaţi) posesori ai unor astfel de certificate/autorizaţii.

În speţă, aşa cum a reţinut şi prima instanţă înscrisurile cu caracter "strict secret" au fost observate şi de apărătorul ales al recurentului-reclamant, astfel că Înalta Curte va respinge ca nefondate susţinerile privind încălcarea art. 6 din CEDO cu privire la dreptul la apărare şi la un proces echitabil.

Totodată, se reţine că în contextul dispoziţiilor Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cauza a fost examinată de către judecătorul fondului cu consultarea nemijlocită a documentelor cu caracter clasificat, depuse de pârât la dosar, dar şi a înscrisurilor depuse de reclamant pentru a-şi susţine circumstanţele personale şi familiale.

Prin urmare, câtă vreme judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acţiunii ca neîntemeiată, Înalta Curte nu poate primi criticile care vizează motivarea sentinţei în sensul că opinia instanţei de fond nu este una personală, ci este o preluare a punctului de vedere al intimatului.

Controlul jurisdicţional asupra refuzului acordării dreptului de şedere pe termen lung permite verificarea legalităţii şi temeiniciei motivelor invocate în luarea acestei măsuri.

Argumentele recurentului-reclamantului cu privire la circumstanţele familiale şi personale, respectiv faptul că i s-a acordat statutul de refugiat din anul 2007 având drept de şedere temporară, nu sunt de natură să conducă la casarea sentinţei, prima instanţă reţinând în mod corect faptul că cerinţele impuse de legiuitor pentru acordarea dreptului de şedere pe termen lung cetăţenilor străini trebuie îndeplinite cumulativ.

Aşadar, instanţa nu este investită cu analizarea legalităţii şi temeiniciei actelor emise de pârât prin care s-a dispus acordarea către recurentul-reclamant a dreptului de şedere temporară pe teritoriul României.

Decisiv în cauza supusă judecăţii este de a stabili dacă informaţiile cuprinse în documentaţia prezentată în justificarea refuzului de soluţionare favorabilă a cererii evidenţiază îndeplinirea condiţiei instituite de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, respectiv aceea de a nu prezenta pericol pentru securitatea naţională, şi nu de a examina dacă a existat sau nu o justificare obiectivă şi rezonabilă pentru modul diferit în care autoritatea pârâtă a apreciat îndeplinirea acestei condiţii în ipoteza avută în vedere de legiuitor.

Cât priveşte motivarea refuzului acordării dreptului de şedere pe termen lung, Înalta Curte, în acord deplin cu judecătorul fondului, apreciază că cerinţa este îndeplinită, prin indicarea temeiului de drept, respectiv dispoziţiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 şi prezentarea pe scurt a situaţiei de fapt care au condus la respingerea solicitării, o expunere completă a împrejurărilor cauzei fiind contrară dispoziţiilor Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, cererea a fost soluţionată în limitele competenţelor autorităţii pârâte care, de altfel, beneficiază de o marjă largă de apreciere în privinţa elementelor care conturează o stare de pericol pentru siguranţa naţională.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamantul A.., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A.. împotriva sentinţei civile nr. 1020 din 11 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.