Admissibility of challenge to normative government decision: Mandatory pre-litigation complaint despite ECHR fair trial claims

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României în calitate de autoritate publică emitentă a H.G. nr. 34 din 6 ianuarie 2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în M. Of. nr. 18 din 6 ianuarie 2022, prin Secretariatul General al Guvernului, a solicitat: anularea art. 4 din Anexa nr. 2 (măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor) şi a punctului 11 şi 12 al art. 1, pct. 1 şi 2 al art. 6, pct. 3 şi 4 al art. 9 şi art. 14 alin. (1) şi (2) din anexa nr. 3 (măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc), iar după motivare să se dispună publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, partea I, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 19/2022 din 9 februarie 2022, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a admis cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne; a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale formulată de reclamant.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea, casarea în parte a hotărârii recurate şi trimiterea cauzei pentru a fi rejudecată la Curtea de Apel Braşov.

Prima critică de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant a vizat aplicarea greşită a normelor naţionale de drept material.

În acest sens, cu privire la obligativitatea procedurii prealabile, a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, substituind voinţei legiuitorului o interpretare contra legem care conduce la reglementarea pe cale judecătorească a unei excepţii de la regula prevăzută actualmente de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, instanţa de fond a ignorat şi recenta jurisprudenţă constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie privind actele administrative cu caracter normativ, exemplificând în acest sens Decizia nr. 4874/2021 pronunţată în dosarul nr. x/2020 şi Decizia nr. 5123/2021 pronunţată în dosarul nr. x/2021.

Prin cea de-a doua critică de nelegalitate formulată, recurentul-reclamant a invocat încălcarea normelor de drept material din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

În opinia sa, instanţa de fond nu a făcut aplicarea art. 5 alin. (3) C. proc. civ. care prevede că o hotărâre trebuie să aibă la baza ei legea, uzanţele, dispoziţiile legale referitoare la situaţii similare, iar in lipsa acestora, principiile generale ale dreptului, mai precis hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea art. 20 alin. (2) din Constituţia României potrivit căruia:

"(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile".

Întrucât România a ratificat Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, instanţa de fond avea obligaţia de a face aplicarea prioritară a prevederilor CEDO, în măsura în care Constituţia sau legile interne nu conţin dispoziţii mai favorabile.

În acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care, în Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (publicată în M. Of. nr. 899 din 9 noiembrie 2016), a reţinut că "nu poate fi înlăturată obligaţia instanţei de judecată de a face aplicarea prioritară a Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului […], obligaţie ce decurge din dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, dar şi din jurisprudenţa instanţei europene […]".

Deşi instanţa de fond avea obligaţia aplicării prioritare a CEDO, mai precis a art. 6 alin. (1) privind dreptul la un proces echitabil, Curtea de Apel Braşov şi-a încălcat obligaţia ce decurge din art. 20 alin. (2) din Constituţia României şi, în loc să facă aplicarea prioritară a prevederilor art. 6 alin. (1) CEDO, a dat eficienţă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deşi era evident că prevederile Legii contenciosului administrativ sunt mai puţin favorabile.

A mai arătat că procedura prealabilă reglementată de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu este compatibilă cu procedura de anulare a unei hotărâri de guvern privind prelungirea stării de alertă emisă în temeiul Legii nr. 55/2020, deoarece termenul prevăzut pentru realizarea procedurii prealabile se suprapune cu termenul de aplicabilitate al acestor hotărâri de Guvern, care este de cel mult 30 de zile de la data intrării lor în vigoare, astfel încât efectele hotărârii judecătoreşti nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, ci practic s-ar ajunge ca cererea de chemare în judecată să poată fi depusă numai după ieşirea din vigoare a acestor hotărâri de Guvern, ceea ce contravine dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 alin. (1) CEDO. În acest sens, a invocat considerentele de la pct. 39 şi pct. 47 ale Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021 cu privire la sfera de aplicabilitate a art. 6 alin. (1) din CEDO.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Afacerilor Interne prin Direcţia Generală Juridică au formulat întâmpinări prin care au invocat excepţia lipsei de interes în promovarea recursului, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 16 iunie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Preliminar, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes în promovarea recursului formulată de intimaţi, ca neîntemeiată.

În susţinerea acestei excepţii, intimatul Guvernul României a arătat că potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere în justiţie poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia justifică un interes şi, întrucât, la acest moment, hotărârea Guvernului a cărei anulare formează obiectul cauzei nu mai este în vigoare, deoarece şi-a produs efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, recurentul-reclamant nu poate obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de admitere a recursului.

De asemenea, intimatul Ministerul Afacerilor Interne a arătat că H.G. nr. 34/06.01.2022 nu mai este aplicabilă, că şi-a epuizat toate efectele avute în vedere de autoritatea emitentă, efecte pe care reclamantul a dorit să le înlăture prin promovarea cererii de anulare. Din această perspectivă, nu se face dovada interesului în continuarea demersului de anulare a unui act normativ ale cărui efecte au încetat, în totalitate, prin ajungerea la termenul pentru care a fost emis.

Înalta Curte apreciază că aspectul privind lipsa de interes a acţiunii pe motiv că H.G. nr. 34/06.01.2022 ar fi ieşit din vigoare nu poate fi avut în vedere, pentru că legalitatea actului administrativ se analizează pentru perioada cât acesta a fost în vigoare, a produs efecte juridice şi a condus la vătămarea drepturilor/intereselor legitime private ale reclamantului.

Pe de altă parte, nici aspectul referitor la epuizarea tuturor efectelor avute în vedere de autoritatea emitentă (respectiv încetarea restricţiilor aplicabile pe durata stării de alertă, inclusiv din cele contestate de reclamant prin acţiunea sa) nu poate fundamenta concluzia lipsei de interes în promovarea recursului, având în vedere efectele diferite produse de ieşirea din vigoare a Hotărârii de Guvern contestate, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, şi anularea acesteia, solicitată de reclamant.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Reclamantul a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu anularea anumitor prevederi din H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 08.01.2022, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv: anularea art. 4 din Anexa nr. 2 (măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor) şi a punctului 11 şi 12 al art. 1, pct. 1 şi 2 al art. 6, pct. 3 şi 4 al art. 9 şi art. 14 alin. (1) şi (2) din Anexa nr. 3.

Prima instanţă a analizat cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, pe care a găsit-o întemeiată. A reţinut că actul administrativ atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ care nu poate fi încadrat în situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât un astfel de act nu intră în circuitul civil, iar pe de altă parte legea stabileşte expres că în cazul actului normativ, altul decât ordonanţa, plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi formulată oricând. Totodată, a considerat că nu poate fi reţinută inaplicabilitatea în cauză a prevederilor Legii contenciosului administrativ ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021, întrucât, până în prezent legiuitorul nu a adoptat un act normativ nou care să reglementeze acest domeniu, prevederile acestei legi nefiind înlăturate de la aplicare în mod expres printr-un act normativ. Analiza Curţii Constituţionale cu privire la calitatea Legii nr. 554/2004 nu este în măsură să înlăture această lege de la aplicare, ci să furnizeze criterii care să fie avute în vedere de legiuitor la adoptarea soluţiei legislative în consecinţă.

Sintetizând criticile de nelegalitate formulate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a invocat, în esenţă, două aspecte:

- aplicarea greşită a normelor naţionale de drept material, respectiv interpretarea eronată dată de instanţa de fond dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, cu privire la obligativitatea procedurii prealabile;

- încălcarea normelor de drept material din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, respectiv încălcarea de către prima instanţă a obligaţiei ce decurge din art. 20 alin. (2) din Constituţia României, în sensul că în loc să facă aplicarea prioritară a prevederilor art. 6 alin. (1) CEDO privind dreptul la un proces echitabil, a dat eficienţă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deşi era evident că prevederile Legii contenciosului administrativ sunt mai puţin favorabile.

Analizând aceste critici, Înalta Curte constată că sunt nefondate, fiind corectă soluţia pronunţată de prima instanţă asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

În acest sens, trebuie amintit faptul că excepţia reglementată de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 are în vedere situaţia unui act administrativ unilateral cu caracter individual, iar nu a celui cu caracter normativ.

Aşadar, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de control judiciar reţine că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privinţa cărora alin. (1) şi (11) ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (11) ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce nu poate fi acceptat.

În concluzie, câtă vreme nu există o derogare expresă de la dispoziţiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind corectă reţinerea primei instanţe în sensul că actul administrativ atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ care nu poate fi încadrat în situaţia de excepţie amintită anterior.

A doua critică de nelegalitate a vizat încălcarea de către prima instanţă a obligaţiei ce decurge din art. 20 alin. (2) din Constituţia României, în sensul că în loc să facă aplicarea prioritară a prevederilor art. 6 alin. (1) din CEDO privind dreptul la un proces echitabil, a dat eficienţă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deşi era evident că prevederile Legii contenciosului administrativ sunt mai puţin favorabile.

Cu privire la această critică, Înalta Curte reţine că plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

Aşadar, parcurgerea procedurii plângerii prealabile constituie în materia contenciosului administrativ o condiţie pentru legala investire a instanţei de către partea reclamantă cu cererea de chemare în judecată.

În speţă, câtă vreme nu s-au respectat dispoziţiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind parcursă procedura prealabilă obligatorie, nu se poate reţine încălcarea dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 alin. (1) din CEDO.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa atacată este legală şi nu se impune a fi casată pentru motivele invocate de reclamant.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes în promovarea recursului formulată de intimaţi.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 19/2022 din 9 februarie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.