Admissibility of judicial review of presidential decrees on state of urgency and exemption from preliminary complaint for military orders

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Preşedintele României şi Ministerul Afacerilor Interne, solicitând anularea art. 1 din Ordonanţa Militară nr. 3/2020 şi a art. 2 din Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă.

La data de 15.04.2020 reclamantul a depus la dosar o cerere completatoare prin care a arătat că înţelege să cheme în judecată şi pe pârâţii Guvernul României şi Primul ministru şi că solicită, de asemenea, anularea şi a art. 2 din Decretul Preşedintelui nr. 240/2020.

La data 22.04.2020 reclamantul a depus o a doua cerere completatoare prin care a arătat că înţelege să se judece în contradictoriu şi cu Statul Român prin Preşedintele României, Statul Român prin Prim - ministrul României, Statul Român prin Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Afacerilor Interne, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice.

La data de 29 .04.2020 reclamantul a depus la dosar a treia cerere modificatoare prin care a arătat că înţelege să se judece şi în contradictoriu cu Parlamentul României.

La primul termen de judecată reclamantul a depus la dosar o a patra cerere modificatoare prin care solicită anularea Anexei intitulată Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României, emis de Preşedintele României şi publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020 şi anularea Anexei intitulată Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României, emis de Preşedintele României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 71 din 28 iulie 2020 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de repunere pe rol a cauzei.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea dispoziţiilor din Ordonanţa Militară nr. 3/2020, excepţie invocata de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea dispoziţiilor din Decretele Preşedintelui României nr. 195/2020 si 240/2020, excepţie invocată de Administraţia Prezidenţială în numele pârâtului Preşedintele României.

S-a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României, Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României, Prim-ministrul României, Parlamentul României prin Senatul României si prin Camera Deputaţilor, si Statul Roman prin Preşedintele României, Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României, Prim-ministrul României si prin Ministerul Finanţelor Publice.

S-au respins cererile de sesizare a Curţii Constituţionale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.:

- instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv ale Legii nr. 47 din 1992 privind organizarea si funcţionarea Curţii Constituţionale care impun pronunţarea asupra excepţiei de neconstituţionalitate printr-o încheiere, separat de hotărâre, care să fie motivată;

- instanţa a încălcat principii privind dreptul la un proces echitabil, prevăzut la art. 6 C. proc. civ., respectiv, dreptul la apărare prevăzut la art. 13 alin. (3) C. proc. civ., contradictorialitatea prevăzută la art. 14 C. proc. civ., oralitatea, principiu prevăzut la art. 15 C. proc. civ.,

- totodată, s-au încălcat dispoziţiile art. 20 din C. proc. civ. şi cele ale art. 22 din C. proc. civ., privind rolul judecătorului în aflarea adevărului, prin respingerea cererii de repunere a cauzei pe rol, reiterând situaţia de fapt invocată în faţa primei instanţe privind imposibilitatea de a participa la şedinţa de judecată;

- în mod eronat, instanţa de fond a reţinut necesitatea formulării plângerii prealabile în ceea ce priveşte Ordonanţa militară nr. 3, reţinând ca temei juridic art. 7 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente dispoziţiile de excepţie prevăzute în alin. (5) al aceluiaşi articol;

- hotărârea a fost data cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa aplicând eronat considerentele din Decizia nr. 152 din 6 mai 2020 pronunţată de Curtea Constituţională, ajungând la concluzia inadmisibilităţii atacării decretelor prezidenţiale;

- însăşi Curtea Constituţionala, prin aceeaşi decizie, a constatat că Parlamentul nu a efectuat controlul de legalitate a ambelor decrete prezidenţiale privind instituirea/prelungirea stării de urgenţă, precum şi că Preşedintele României si-a depăşit atribuţiile legale în ceea ce priveşte conţinutul decretelor, statuând faptul că decretul face obiectul controlului de constituţionalitate efectuat de Curtea Constituţională prin intermediul hotărârii prin care Parlamentul încuviinţează instituirea/prelungirea stării de urgentă;

- instanţa de fond nu a reţinut argumentaţia explicită a Curţii Constituţionale prin care aceasta a statuat că hotărârea Parlamentului privind încuviinţarea decretului prezidenţial poate face obiectul controlului de constituţionalitate, hotărârea Parlamentului neintrând sub incidenţa art. 126 alin. (6) din Constituţia României;

- art. 27 invocat de instanţa de fond cât si art. 28 din Legea nr. 47 din 1992 privind organizarea si funcţionarea Curţii Constituţionale, se refera strict la controlul hotărârilor plenului Camerei Deputaţilor, a hotărârilor plenului Senatului şi a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, hotărâri ce vizează constituţionalitatea regulamentelor Parlamentului, neavând relevanţă în cauză;

Pentru toate aceste motive, s-a solicitat casarea în tot a sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Camera Deputaţilor a formulat întâmpinare prin care solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că motivele invocate nu pot conduce la reformarea sentinţei prin prisma cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Intimatul - pârât Senatul României, prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cele două hotărâri adoptate neavând natura juridică a unui act administrativ, reprezentând o modalitate de exercitare a funcţiei de control parlamentar asupra modului de executare a decretelor Prezidenţiale, fundamentul acestei verificări reprezentându-l principiul separaţiei puterilor în stat.

Intimatul - pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat pe calea întâmpinării excepţia lipsei de obiect şi excepţia lipsei de interes a cererii, în raport de împrejurarea că efectele Decretelor nr. 195/2020 şi nr. 240/2020 precum şi ale Ordonanţei Militare nr. 3/2020 au încetat.

Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se că excepţia de la parcurgerea procedurii prealabile invocată de recurentul - reclamant, prevăzută la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 vizează doar acte administrative cu caracter individual şi nu un act normativ cum este ordonanţa militară.

Intimata - pârâtă Administraţia Prezidenţială a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat, arâtându-se, în ceea ce priveşte critica încălcării dreptului la apărare, că recurentul - reclamant ar fi trebuit să depună toate diligenţele pentru a se prezenta la termenul de judecată înainte de ora fixată.

In ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de anulare a celor două decrete prezidenţiale, s-a arătat că în mod corect s-a constatat inadmisibilitatea atacării acestora în contencios administrativ.

Intimaţii - pârâţi Guvernul României şi Prim - ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului au solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Răspunsul la întâmpinări.

Recurentul - reclamant a formulat răspuns la întâmpinări prin care a reluat argumentele susţinute prin cererea de recurs.

Referitor la excepţiile invocate de intimatul -pârât Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat respingerea acestora, în condiţiile în care reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru efectele produse în perioada în care actele administrative au operat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin decizia nr. 5109/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal pronunţată în dosarul nr. x/2020, a fost respins recursul formulat de recurentul -reclamant în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 împotriva soluţiei de respinge a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 lit. d) din Ordonanţa de urgenta nr. 1/1999, Hotărârii Parlamentului nr. 3/2020, art. 2 din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020, Anexei intitulată Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020, art. 2 alin. (1) din Hotărârea Parlamentului nr. 4/2020.

Prin încheierea de şedinţă din data de 7 martie 2022 s-a dispus din oficiu preschimbarea termenului de judecată acordat la data de 13 septembrie 2022 la data de 14 iunie 2022.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că următoarele:

6.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea în contencios administrativ, recurentul - reclamant a solicitat anularea unor dispoziţii din Ordonanţa Militară nr. 3 din 24 martie 2020 privind masuri de prevenire a răspândirii COV1D-19, publicata în Monitorul Oficial nr. 242 din 24 martie 2020, din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgenta pe teritoriul României, emis de Preşedintele României şi publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020, precum şi din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României, emis de Preşedintele României.

Instanţa de fond a reţinut inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, nefiind parcursă procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte cererea de anulare a ordonanţei militare; precum şi inadmisibilitatea atacării în contenciosul administrativ a decretelor prezidenţiale care se încadrează în noţiunea de "acte care privesc raporturile cu Parlamentul" (art. 5 alin. (1) lit. a), dând eficienţă dezlegărilor date de Curtea Constituţională prin decizia nr. 152/2020.

6.2. Asupra excepţiilor lipsei de interes şi a lipsei de obiect a acţiunii invocate de intimatul pârât Ministerul Afacerilor Interne Înalta Curte reţine că în materia contenciosului administrativ, condiţiile generale de exercitare a acţiunii, capacitatea şi calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecăţii. Elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea, înţeleasă ca fiind conformarea acestuia cu legile şi actele administrativ cu forţă juridică superioară, astfel că, atâta vreme cât fiinţează actul administrativ, acesta se bucură de această prezumţie relativă, fiind însă supusă controlului principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.

Din această perspectivă, este recunoscut dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea unui act administrativ, care, deşi şi-a atins scopul, în sensul că şi-a epuizat puterea juridică cu care a fost învestit, şi-a produs efectele, dând naştere unor raporturi juridice administrative sau civile.

Din punct de vedere al interesului, reţine însă Înalta Curte că, în privinţa actului administrativ, trebuie făcută distincţie între noţiunea de interes procesual, definită de C. proc. civ., în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune şi noţiunea de interes legitim consacrată de prevederile art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Noţiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ este pusă în evidenţă de prevederile referitoare la necesitatea stabilirii existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim, care se realizează pe baza probelor administrate, fiind, deci, o problemă de fond în litigiul administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că excepţiile invocate sunt nefondate.

6.3. Referitor la criticile întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., privind încălcarea dreptului la un proces echitabil Înalta Curte reţine că, în parte, acestea au fost analizate în cadrul deciziei nr. 5109/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, menţionate la pct. 5 al prezentei hotărâri.

În plus, a susţinut recurentul - reclamant nerespectarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 20 şi 22 din C. proc. civ. cu referire la respingerea cererii de repunere a cauzei pe rol.

Reţine Înalta Curte, însă, că sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, cum ar fi nelegala citare a uneia dintre părţi, desfăşurarea şedinţei cu nesocotirea principiilor publicităţii, oralităţii, contradictorialităţii etc.

Simplele afirmaţii ale părţii din cererea de repunere a cauzei pe rol cu privire la o eventuală inducere în eroare a sa de către un jandarm cu privire la ora strigării cauzei, în absenţa oricărui suport probator, nu pot conduce la casarea sentinţei.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentului, dispoziţiile art. 215 alin. (1) din C. proc. civ. prevăd fixarea unor intervale orare orientative, în speţă dispoziţiile invocate fiind respectate de prima instanţă, prin stabilirea intervalului orar 09:00-10:00 pentru două cauze.

6.4. În ceea ce priveşte capetele de cerere privind anularea a unor prevederi din Decretele Prezidenţiale nr. 195/2020 şi 240/2020, Înalta Curte că soluţia primei instanţei reprezintă o corectă aplicate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 554/2004, prin raportate şi la considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 152/2020.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 554/2004

(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

Prin decizia Curţii Constituţionale nr. 152/2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 14 lit. c)1)-f) şi ale art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă şi a ordonanţei de urgenţă, în ansamblul său, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său s-a arătat că: În procedura de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul efectuează un control de temeinicie şi legalitate a decretului Preşedintelui prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale referitoare la regimul juridic al stării de urgenţă. Prin hotărârea de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul confirmă respectarea exigenţelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de cele două autorităţi publice.(. . . . . . . . . . . . .)

Controlul parlamentar efectuat asupra decretului Preşedintelui se realizează în temeiul Constituţiei şi al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două autorităţi publice cu privire la exercitarea partajată a atribuţiei constituţionale referitoare la instituirea stării de urgenţă. Aşa fiind, actul administrativ al Preşedintelui priveşte un raport cu Parlamentul şi cade sub incidenţa dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

Măsurile instituite prin Decretul nr. 195/2020 şi prin Decretul nr. 240/2020 au fost încuviinţate de Parlamentul României prin Hotărârea nr. 3/2020 şi prin Hotărârea nr. 4/2020, care a exercitat atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate asupra decretelor Preşedintelui României.

Sunt incidente astfel dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României potrivit cărora Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.

Împrejurarea că prin decizia Curţii Constituţionale nr. 152/2020 se prevede că hotărârea Parlamentului privind încuviinţarea decretului prezidenţial poate face obiectul controlului de neconstituţionalitate, nu are sensul invocat de către recurentul -reclamant, întrucât nu se referă la posibilitatea eludării dispoziţiilor constituţionale privind limitele controlului judecătoresc. Cum corect a reţinut şi prima instanţă, verificarea constituţionalităţii nu se realizează în procedura prevăzută de art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, care impun legătura cu un litigiu admisibil, aflat pe rolul instanţelor, ci în condiţiile art. 146 din Constituţia Românei şi Legii nr. 47/1992.

Pentru aceste motive, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată nefondat, recursul formulat împotriva soluţiei primei instanţe prin care s-a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea dispoziţiilor din Decretele Preşedintelui României nr. 195/2020 si 240/2020.

6.5. în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a dispoziţiilor din Ordonanţa Militară nr. 3/24.03.2020 pentru neparcurgerea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată însă recursul întemeiat.

Actelor administrative cu caracter normativ li se aplică prevederile alin. (1) şi (1)1 ale art. 7, potrivit cărora plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Cu toate acestea, constată că excepţia se impunea a fi respinsă, în considerarea considerentelor deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021, care, deşi ulterioară pronunţării sentinţei, se impun a fi avute în vedere în prezentul recurs.

Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituţionale dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Curtea Constituţională a subliniat necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie, apreciind că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigenţelor soluţionării urgente a acţiunilor.

În concluzie, deşi în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de faţă în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale.

Prin urmare, hotărârea atacată este lovită parţial de nulitate în condiţiile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ. iar, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, exclusiv în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect anularea dispoziţiilor din Ordonanţa Militară nr. 3/2020.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa in parte sentinţa atacată, trimiţând spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere având ca obiect anularea dispoziţiilor din Ordonanţa Militară nr. 3/2020, menţinând in rest celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes şi a lipsei de obiect a acţiunii invocate de intimatul pârât Ministerul Afacerilor Interne.

Admite recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 71 din 28 iulie 2020 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi trimite spre rejudecare la aceeaşi instanţă capătul de cerere având ca obiect anularea dispoziţiilor din Ordonanţa Militară nr. 3/2020.

Menţine în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 iunie 2022.