Challenge to annual managerial performance evaluation: sufficiency of motivation for administrative acts and the application of the non reformatio in pejus principle

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 24.10.2019 reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale să se dispună: anularea calificativului final "BINE" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, comunicată cu Adresa MEN nr. x/03.05.2019 ca urmare a soluţionării contestaţiei formulate; anularea calificativului final "SATISFĂCĂTOR" acordat în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018, înregistrată la Ministerul Educaţiei sub nr. x/19.03.2019 şi comunicată cu Adresa MEN nr. x/21.03.2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 84 din 1 iulie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale.

S-a anulat calificativul final "BINE" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, comunicată cu adresa nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluţionării contestaţiei.

S-a respins cererea de anulare a calificativului "SATISFĂCĂTOR" acordat în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.:

- prima instanţă a judecat cu dublă măsură cele două fişe de evaluare, pronunţând astfel o hotărâre ce cuprinde motive contradictorii. Pentru aceleaşi argumente şi Fişa de acordare a punctajului iniţial (de 75,5 puncte, aferente calificatului Satisfăcător) este un act administrativ nelegal întrucât îi lipseşte motivarea/justificarea punctajului acordat, motiv pentru care se impunea a fi anulat şi acesta;

- fişa de evaluare iniţială prin care Comisia de evaluare a acordat punctajul de 75,50 puncte aferent calificativului Satisfăcător, act pe care instanţa de fond nu 1-a anulat, îndeplineşte condiţiile pentru a fi calificată ca act administrativ, prin prisma definiţiei date de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004;

- cum fişa de evaluare emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor prin care s-a acordat punctajul de 81 de puncte nu este motivată, la fel nu se regăseşte nicio motivare în cuprinsul actului administrativ de acordare a punctajului iniţial de 75,50 puncte, respectiv în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018 înregistrată la Ministerul Educaţiei sub nr. x/19.03.2019 emisă de Comisia de evaluare;

- invocarea deciziei CCR pentru situaţia din speţă nu are suport în prezenta cauză care are în vedere alte acte decât cele analizate în decizia menţionată;

- instanţa a prezentat argumente străine de natura cererilor din cauză întrucât recurenta reclamantă nu a criticat stabilirea criteriilor de evaluare şi nici acordarea calificativului corespondent punctajului, ci acordarea nemotivată a unui punctaj inferior cu ignorarea raportului argumentativ şi a probelor prezentate, fără ca în actul de evaluare al Comisiei de evaluare să se indice motivul înlăturării raportului argumentativ şi al probelor prezentate în susţinerea Fişei de autoevaluare;

- hotărârea atacată se încalcă principiul de drept care stabileşte imperativ neagravarea situaţiei în propria cale de atac, Non reformatio în pejus, instanţa agravând situaţia reclamantei avută anterior formulării acţiunii.

Pentru toate motivele dezvoltate s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul - pârât Ministerul Educaţiei Naţionale solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că prima instanţă a constatat în mod legal că la evaluarea activităţii reclamantei, comisia a respectat procedura aplicabilă, instanţa neavând posibilitatea de a se substitui autorităţii publice în a stabili alte criterii de evaluare.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pentru considerentele în continuare arătate:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta - reclamantă, Inspector Şcolar General al Judeţului Constanţa, a formulat contestaţie împotriva soluţiei pronunţate la plângerea prealabilă înregistrată sub nr. x/28.03.2019 la M.E.N. prin care i-au fost acordate un nr. de 81 de puncte, corespunzătoare calificativului BINE.

Iniţial, urmare a evaluării activităţii reclamantei, acesteia i-a fost acordat un punctaj de 75,50 puncte, corespunzător calificativului "Satisfăcător" . Fişa de evaluare întocmită de Comisia de evaluare a fost însoţită de Raportul nr. x/19.03.2019 încheiat în urma activităţii de evaluare a conducerii Inspectoratului Şcolar Judeţean Constanţa.

Împotriva calificativului acordat reclamanta a formulat contestaţie, iar în urma soluţionării contestaţiei reclamanta a primit punctajul de 81 puncte, corespunzător calificativului "Bine", fiind întocmite de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor Raportul nr. x/02.05.2019 şi Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018.

Prin soluţia pronunţată, instanţa de fond a reţinut că, în condiţiile în care nu a fost relevată nicio neregularitate de ordin procedural cu privire la prima evaluare, în raport de limitele instanţei de contencios administrativ care nu se poate substitui autorităţii pentru stabilirea criteriilor de evaluare şi nici pentru acordarea punctajului, nu poate fi reţinută nelegalitatea calificativului "Satisfăcător" acordat de Comisia de evaluare.

În ceea ce priveşte însă reevaluarea efectuată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor prin Raportul nr. x/02.05.2019 şi Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, curtea de apel a apreciat că lipsa cu desăvârşire a motivării calificativului "Bine" acordat reprezintă un viciu de legalitate care îi produce reclamantei o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea acestuia, cu consecinţa reluării procedurii de soluţionare a contestaţiei.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că hotărârea pronunţată întruneşte exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., instanţa explicând soluţia pronunţată în dispozitiv.

Pentru a ne afla în prezenta unor motivări contradictorii ale hotărârii, ar trebui ca în considerente să fie inserate argumente care să contrazică dispozitivul, ceea ce nu este cazul în speţă. Modalitatea distinctă în care au fost apreciate cele două evaluări nu se încadrează în acest caz de casare, Inalta Curte urmând să respingă aprecierile recurentei - reclamante.

Hotărârea este, însă, criticabilă în raport de modalitatea în care instanţa a analizat obiectul cauzei, reprezentat de contestaţia împotriva rezultatului evaluării, respectiv a calificativului final acordat de Comisia de Evaluare în procedura de evaluare anuală a acrivităţii manageriale desfăşurate de persoanele care, în anul şcolar precedent, au ocupat o funcţie de conducere la nivelul inspectoratului şcolar, procedură prevăzută de Ordinul MEN nr. 4315/2014 şi de metodologia de aplicare a acestuia.

În speţă, acţiunea reclamantei tinde la anularea rezultatului evaluării şi la acordarea unui calificativ în concordanţă cu autoevaluarea.

Este adevărat că prin contestaţia formulată, reclamanta a solicitat anularea ambelor calificative acordate prin cele două fişe de evaluare, însă judecătorul fondului era dator să solicite reclamantei lămuriri privind scopul real urmărit, în vederea unei juste şi complete dezlegări a raportului litigios, prin luarea în considerare a întregii proceduri, iar nu prin abordarea trunchiată, care nu este în măsură să asigure un act de justiţie eficient şi să preîntâmpine alte litigii viitoare.

Observă instanţa de control judiciar că procedând în această manieră, fiind analizate distinct fişele de evaluare de adresa de soluţionare a contestaţiei, s-a ajuns la încălcarea principiului disponibilităţii reglementat de art. 9 din C. proc. civ., instanţa neputând depăşi limitele acţiunii fixate de reclamantă, în sensul de a anula calificativul "BINE" obţinut în urma contestaţiei administrative, chiar constatând nemotivarea actului. Deşi în considerentele sentinţei s-a apreciat că se impune reluarea procedurii de soluţionare a contestaţiei, reclamantei nu i se poate agrava situaţia în propria contestaţie, în raport de prevalenţa principiului non reformatio în pejus, în caz contrar, punându-se în discuţie însuşi fundamentul procesului civil, şi anume principiul disponibilităţii, ceea ce ar genera o insecuritate juridică.

Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că se impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanţa de fond să rejudece calificativul acordat ca un tot unitar, să verifice obligaţia de motivare a actului administrativ în raport de toate actele procedurii prin prisma criteriilor de evaluare şi a criticilor formulate de reclamantă, în limitele marjei de apreciere a autorităţii publice.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 84 din 1 iulie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 iunie 2022.