Challenge to historical monument stamp norms and heritage institute organization rejected as unfounded; government orders upheld

Şedinţa publică din data de 25 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 09 decembrie 2019 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea în tot a H.G. nr. 1502 din 12 decembrie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice privind cuantumul timbrului monumentelor istorice şi modalităţile de percepere, încasare, virare, utilizare şi evidenţiere a sumelor rezultate din aplicarea acestuia şi anularea în parte a H.G. nr. 593 din 08 iunie 2011 privind organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Patrimoniului, în privinţa art. 2 lit. d), e), art. 4 alin. (3).

La data de 09 martie 2020 Institutul Naţional al Patrimoniului a formulat cerere de intervenţie principală (în nume propriu), solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenţie principală, în nume propriu, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată şi nelegală şi obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 10 martie 2020 reclamanta societatea A. S.R.L. a depus precizări, solicitând introducerea în cauză a Institutul Naţional al Patrimoniului.

La data de 18 iunie 2020 societăţile B. S.R.L., C. S.R.L. şi D. S.R.L. au formulat cerere de intervenţie în sprijinul reclamantei, solicitând admiterea acţiunii, anularea dispoziţiilor nelegale din actele cu caracter normativ H.G. nr. 1502/12.12.2017 şi H.G. nr. 593/08.06.2011 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 188 din 03 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia tardivităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României şi intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului;

- a admis în parte acţiunea în contencios formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului;

- a anulat art. 10 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.502/2007;

- a respins în rest acţiunea introductivă de instanţă;

- a admis în parte cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea reclamantei de către intervenientele D. S.R.L., B. S.R.L. şi C. S.R.L., în limitele admiterii acţiunii introductive de instanţă;

- a obligat pe pârâtul Guvernul României şi intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului să plătească reclamantei suma de 2.050 RON cheltuieli de judecată parţiale.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 188 din 03 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanta A. S.R.L., pârâtul Guvernul României şi intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului.

1.3.1. Reclamanta societatea A. S.R.L. a formulat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, rejudecarea cauzei în limitele recursului şi admiterea în parte a cererii de chemare în judecată, în sensul anulării în tot a H.G. nr. 1502/12.12.2007.

În motivarea căii de atac exercitate recurenta - reclamantă a susţinut următoarele:

O primă critică circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la încălcarea/aplicarea greşită a art. 3 alin. (1), art. 6 alin. (3), art. 7, art. 30, art. 31, art. 32 din Legea nr. 24/2000, pretinzându-se că H.G. nr. 1502/2007 nu este motivată şi nu are o notă de fundamentare

Pretinsa nota de fundamentare vizează operaţiunile de modificare şi completare a unui act normativ abrogat (H.G. nr. 1309/2002), fără a fi motivată operaţiunea legislativă de abrogare a acestuia şi de adoptare a unui nou act normativ, deşi din perspectiva tehnicii legislative, modificarea, completarea, abrogarea sunt evenimente legislative distincte (art. 58 şi urm. din Legea nr. 24/2000), iar conform art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 "Documentele de motivare se redactează într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl prezintă".

Nota de fundamentare explică doar necesitatea de adaptare a H.G. nr. 1309/2002 la specificul activităţii de cazinou şi jocuri de noroc, precum şi necesitatea reglementării activităţii de control. În schimb, nu sunt motivate celelalte prevederile ale H.G. nr. 1502/2007, printre care cele privind cuantumul timbrului monumentelor istorice de 2% fără TVA, (art. 4 lit. a) şi cele privind aplicarea penalităţilor de întârziere, în cuantum de 0,2% pe zi de întârziere (art. 10 alin. (1);

Prin raportare la forma finală a proiectului actului normativ (H.G. nr. 1502/2007), pretinsa nota de fundamentare nu respectă elementele obligatorii ale motivării, impuse de art. 31 din Legea nr. 24/2000, nefiind prezentate consultările cu destinatarii normei (alţii decât reprezentaţii activităţilor de cazinou şi jocuri de noroc), nu este prezentat impactul socio-economic al reglementării.

În viziunea instanţei de fond, din moment ce H.G. nr. 1502/2002 nu ar fi suferit modificări "de fond" faţă de H.G. nr. 1309/2002, (deşi Consiliul Legislativ a recomandat abrogarea H.G. nr. 1309/2002, tocmai din cauza amplorii modificărilor aduse), nu pot fi reţinute vicii de motivare.

Din perspectiva exigenţelor tehnicii legislative, raţionamentul instanţei de fond nu are niciun temei. Nu există text de lege care să condiţioneze obligativitatea notei de fundamentare, a formei şi conţinutului acesteia, de existenţa modificărilor legislative "de fond", după cum nu există niciun text de lege care să reţină legalitatea unei note de fundamentare destinate iniţial unui alt proiect de act normativ, ce a avut ca obiect alte evenimente legislative.

Din contra, Legea nr. 24/2000 este categorică în a exclude confuziile între ceea ce înseamnă modificare, completare şi abrogare. În acest sens, potrivit art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000:

"Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepţia generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu priveşte întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuieşte cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat".

Or, prin coroborarea acestui text de lege cu art. 32 alin. (2) din Legea nr. 24/2000:

"Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului de act normativ; dacă pe parcurs s-au adus unele modificări proiectului, ca urmare a propunerilor şi observaţiilor primite de la organele de avizare, motivarea iniţială trebuie reconsiderată în mod corespunzător", singura concluzie ce se poate extrage este că nota de fundamentare trebuie reconsiderată obligatoriu, în măsura în care, în cele din urmă, s-a optat pentru abrogarea şi adoptarea unui nou act normativ, în defavoarea opţiunii iniţiale a modificării şi completării actului normativ existent.

De altfel, din moment ce legea impune abrogarea ca soluţie obligatorie în cazul în care modificările/completările preconizate vizează majoritatea actului normativ existent, nu există nicio raţiune pentru care ar fi păstrată totuşi nota de fundamentare iniţială, destinată modificărilor/completărilor actului normativ existent. Un asemenea raţionament este contrar scopului Legii nr. 24/2000, acela de a asigura claritatea legislaţiei.

Perspectiva "istorică" pe care o propune instanţa de fond nu-şi are locul în condiţiile unor texte de lege imperative. Scopul motivării este asigurarea transparenţei pentru destinatarul actului normativ, astfel încât acesta, consultând nota de fundamentare, să înţeleagă pe deplin raţiunea din spatele reglementării, esenţială pentru înţelegerea, interpretarea şi aplicarea acesteia.

Or, destinatarul reglementării nu poate fi invitat să facă o analiză "istorică" a reglementării, studiind succesiunea actelor normative adoptate, a notelor de fundamentare trecute şi prezente, a proiectelor de modificare/completare, a observaţiilor primite de la organele de avizare. Dacă o asemenea analiză cu greu i-a fost la îndemână instanţei de fond, fiind necesară o cercetare judecătorească extinsă, cu clarificări succesive din partea Guvernului României, este limpede că pentru simplul destinatar al normei un astfel de examen este imposibil.

Făcând refererire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se arată că fundamentarea temeinică a iniţiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituţionale menţionate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale şi dreptăţii sociale. Accesibilitatea şi previzibilitatea legii sunt cerinţe ale principiului securităţii raporturilor juridice, constituind garanţii împotriva arbitrarului, iar rolul controlului de constituţionalitate este de a asigura aceste garanţii, opuse oricărei intervenţii legislative arbitrare.

Potrivit art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, instrumentul de prezentare şi motivare trebuie să includă cerinţele care reclamă intervenţia normativă (lit. a) si implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare lit. d). Or, în niciun caz abrogarea unui act normativ nu poate fi motivată prin necesitatea de completare/modificare, mai cu seamă cu cât potrivit art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000:

"Documentele de motivare se redactează într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl prezintă".

Contrar acestor texte de lege, pretinsa nota de fundamentare foloseşte o terminologie diferită, ce se referă la modificare/completare, nicidecum la abrogare/adoptare. De asemenea, nota de fundamentare are ca premisă ce reclamă intervenţia legislativă necesitatea de adaptare a H.G. nr. 1309/2002 la specificul activităţii de cazinou şi jocuri de noroc, premisă care însă nu poate justifica, în lipsa unor menţiuni exprese, şi abrogarea H.G. nr. 1309/2002, existând o evidentă contradicţie de sens între cele două premise.

Altfel, ar trebui acreditată ideea potrivit căreia abrogarea H.G. nr. 1309/2002 şi aprobarea unor noi norme metodologice au fost dictate exclusiv de specificul activităţilor de cazinou şi jocuri de noroc, iar absolut toate prevederile H.G. nr. 1502/2007 ar trebui să-­şi găsească fundamentul în specificul acestor activităţi. Un asemenea raţionament nu poate fi primit, reprezentând o pseudo-motivare a unui act normativ care, deşi produce efecte erga omnes, este motivat prin prisma intereselor unui grup restrâns de persoane, respectiv operatorii economici ai activităţilor de cazinou şi jocuri de noroc.

Sub acest aspect se mai pretinde respectarea formală a dispoziţiilor art. 31 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 şi H.G. nr. 1361/27.09.2006.

Împrejurarea că nota de fundamentare depusă "bifează" scheletul de motivare stabilit prin H.G. nr. 1361/2006 este o motivare de formă a H.G. nr. 1502/2007, întrucât pe fond soluţiile normative sunt nemotivate.

Textul notei de fundamentare nu lasă loc de interpretări şi abundă în explicaţii ce atestă că premisa intervenţiei legislative a vizat strict adaptarea reglementării în vigoare la acel moment (H.G. nr. 1309/2002) la specificul activităţilor de cazinou şi jocuri de noroc.

Se menţionează astfel, că au avut loc întrevederi la nivelul Oficiului Naţional al Monumentelor Istorice cu reprezentanţii asociaţiilor la nivel naţional al operatorilor economici ce au ca obiect de activitate cazinourile, jocurile de noroc şi jocurile mecanice, în cadrul cărora aceştia şi-au motivat şi formulat propunerile de modificare a Normelor metodologice, astfel încât prevederile de instituire a timbrului monumentelor istorice să devină aplicabile în mod adecvat în acest domeniu de activitate, fără a spori nejustificat fiscalitatea în domeniu.

Contrar aprecierilor instanţei de fond, niciunde în pretinsa notă de fundamentare nu se argumentează că ar fi suficient cuantumul de 2% al timbrului monumentelor istorice sau procentul penalităţilor de 0.2% pe zi de întârziere. Numărul contribuabililor şi cuantumul viramentelor este menţionat în contextul necesităţii reglementării activităţii de control, dar acest fapt nu echivalează nicidecum cu o analiză a caracterului "suficient" al cuantumului de 2% al timbrului sau de 0,2%/zi al penalităţilor, aşa cum eronat a reţinut instanţa.

Contrar aprecierilor instanţei de fond care a considerat că reclamanta şi-ar fi nuanţat/schimbat prin concluziile scrise natura susţinerilor, privind motivele de nulitate, în realitate, prin acţiunea introductivă nu s-a invocat doar lipsa notei de fundamentare, ci a invocat şi nemotivarea actului administrativ cu caracter normativ, sens în care a invocat încălcarea prevederilor art. 6, art. 7, art. 30, art. 31, art. 32 din Legea nr. 24/2000. În etapa concluziilor scrise, precum şi a celor orale, susţinerile au fost concentrate, după este şi firesc, pe aspectele relevate de cercetarea judecătorească. Dar asta nu înseamnă, în niciun caz, că premisa acţiunii ar fi fost schimbată. Din contra, esenţa unei astfel de critici este întotdeauna nemotivarea actului normativ, nota de fundamentare fiind doar instrumentul specific prin care se concretizează obligaţia de motivare.

Recurenta mai pretinde că instanţa a încălcat/aplicat greşit dispoziţiile din art. 139 alin. (3) din Constituţie, întrucât contrar celor reţinute prin hotărârea atacată, textul normei constituţionale impune ca fondurile astfel colectate, prin mecanism parafiscal, să fie folosite exclusiv potrivit destinaţiei. Asta înseamnă că fondurile au o destinaţie precisă şi că sunt folosite efectiv. Per a contrario, fondurile nu pot fi prelevate, fără a fi cheltuite potrivit destinaţiei.

Art. 139 alin. (3) din Constituţie nu poate fi folosit drept paravan pentru acumularea de excedente bugetare de diverse instituţii ale statului, aşa cum pare să sugereze instanţa de fond. Dacă totuşi cuantumul taxei prelevate se dovedeşte a fi excesiv, faţă de necesităţile reale de utilizare sau faţă de capacitate de utilizare a instituţiei respective, cuantumul taxei trebuie actualizat, aşa cum impune, în cazul de faţă art. 52 alin. (2) din Legea nr. 422/2001:

"Cuantumul timbrului monumentelor istorice se stabileşte prin hotărâre a Guvernului şi se actualizează, anual, prin ordin al ministrului culturii şi cultelor".

Aprecierea instanţei de fond conform cu care modalitatea de gestionare a fondurile provenite din colectarea timbrului monumentelor istorice reprezintă o problemă de oportunitate, iar nu de legalitate, care să poată fi cenzurată în sistemul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ este eronată în opinia recurentei, întrucât art. 139 alin. (3) din Constituţie exclude existenţa unui drept de apreciere al INP în privinţa cuantumului în care sunt folosite sau nu fondurile provenite din colectarea din timbrului monumentelor istorice. Dreptul de apreciere al INP se limitează doar la identificarea modalităţilor concrete de utilizare (art. 52 din Legea nr. 422/2001), neexistând însă un drept de opţiune care să permită INP să înregistreze excedente bugetare, de ordinul milioanelor de RON, de pe urma nefolosirii fondurilor obţinute din perceperea timbrului monumentelor istorice.

Prerogativa colectării taxelor parafiscale este strâns legată de obligaţia de folosire a fondurilor, iar cele două operaţiuni nu pot fi disociate. Nicidecum nu poate fi acreditată ideea că, pe de o parte, INP poate colecta astfel de taxe, stabilite într-un cuantum ce se află, potrivit instanţei, în marja de apreciere a Guvernului, dar pe de altă parte, INP nu ar avea o obligaţie corelativă de a folosi în integralitate fondurile colectate.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. recurenta pretinde că instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, întrucât, contrar art. 14 alin. (6) C. proc. civ., şi-a întemeiat parţial hotărârea, pe motive de drept care nu au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii

Astfel, prin hotărârea atacată se susţine în câteva ocazii că reclamanta ar invoca formal motivul de nelegalitate legate de lipsa motivării actului administrativ, fără a arăta o vătămare, în condiţiile în care nici Guvernul, nici intervenientul Institutul Naţional al Patrimoniului nu au invocat lipsa vătămării, drept motiv pentru respingerea acţiunii, iar drept urmare nu au existat discuţii contradictorii în această privinţă, după cum nici instanţa din oficiu nu a suspus dezbaterii aspectul vătămării.

Or, în condiţiile în care nu se invocă lipsa vătămării, ba mai mult şi părţile litigante, şi chiar instanţa înţeleg vătămarea ce a determinat promovarea acţiunii, este de neînţeles invocarea de către instanţă a unei pretinse lipse de vătămare.

1.3.2. Au formulat cereri de recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului a formulat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi reţinerea cauzei spre rejudecare, cu consecinţa respingerii acţiunii şi a cererilor de intervenţie accesorie, ca neîntemeiate.

În motivarea opţiunii lor procesuale, care în esneţă conţin critici similare, cei doi recurenţi au susţinut următoarele:

Instanţa a admis în parte acţiunea, dispunând anularea art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 1502/2007, unde este prevăzută obligaţia de plată a dobânzilor şi penalităţilor de întârziere, în aprecierea eronată că actul normativ cu forţă superioară, respectiv Legea nr. 422/2001 nu a prevăzut această obligaţie accesorie şi nici faptul că prin normele metodologice pot fi reglementate dobânzi şi penalităţi de întârziere.

În cazul taxelor parafiscale, măsurile sancţionatorii şi penalităţile se întemeiază pe principiile şi prevederile specifice dreptului obligaţiilor, aşa cum sunt acestea stipulate de C. civ.

Tehnicile şi procedura după care se colectează şi se încasează timbrul monumentelor istorice, la fel ca orice altă taxă parafiscală, sunt foarte apropiate de cele utilizate în materia fiscală. Diferenţa constă în faptul că, în vreme ce impozitele se colectează cu dublul scop de a se impune o anumită conduită în mediul social-economic şi pentru a se putea acoperi nevoile generale şi comune ale societăţii, taxele parafiscale se încasează numai de la persoanele fizice şi/sau juridice care sunt vizate în mod expres de reglementările legale care au instituit respectivele taxe, exclusiv în scopul asigurării unor venituri complementare la dispoziţia beneficiarilor legali ai acestor fonduri.

Prin similitudine cu principiile fiscale, şi în cazul taxelor parafiscale, legiuitorul poate impune sancţiuni şi penalităţi pentru neplata acestora. Pentru neachitarea la termenul de scadenţă de către debitor a obligaţiilor de plata, se datorează după acest termen dobânzi şi penalităţi de întârziere. Dobânzile se calculează pentru fiecare zi de întârziere, începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă şi până la data stingerii sumei datorate inclusiv.

Timbrul monumentelor istorice se percepe, potrivit art. 51 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 de la operatorii economici, editori sau producători, de la proprietari, titulari ai dreptului de administrare sau ai altor drepturi reale asupra imobilelor situate în zona de protecţie a monumentelor istorice, în zonele construite protejate sau de la beneficiarii veniturilor realizate, după caz.

Potrivit dispoziţiilor art. 55 lit. c) din Legea nr. 422/2001, nevirarea contravalorii timbrului monumentelor istorice, precum şi a taxelor şi tarifelor prevăzute de prezenta lege constituie contravenţii la regimul de protejare a monumentelor istorice. De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 58 din Legea nr. 422/2001, contravenţiilor prevăzute la art. 55 le sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, în ceea ce priveşte regimul contravenţiilor în domeniul monumentelor istorice, dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 (norma generală) se completează cu cele ale Legii nr. 422/2001 (norma specială). Prin urmare, se poate constata faptul că prevederile art. 10 din Normele metodologice nu contravin dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Mai mult decât atât, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, se apreciază că şi dispoziţiile art. 10. alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1502/2007 se încadrează pe deplin în textul reglementat de lege, respectiv de art. 51 alin. (2) care stabileşte «cuantumul timbrului monumentelor istorice şi modalităţile de percepere, încasare, virare . . . . . . . . . .», apreciind, totodată, că legea pentru care se emit norme de aplicare nu trebuie şi nu poate să conţină toate elementele actului de aplicare, deoarece, altfel, acesta din urmă ar fi golit de conţinut.

Mai mult, Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, cu modificările şi completările ulterioare, permite dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază - prin actul de aplicare - art. 6 alin. (4), teza finală, iar în cazul de faţă s-a detaliat în privinţa taxei timbrului monumentelor istorice, s-au stabilit cuantumul, modalităţile de percepere, încasare, virare ... etc., dobânzile şi penalităţile de întârziere neputând fi separate de taxa de timbru pentru care se aplică.

Se mai pretinde că actul normativ atacat, respectiv Normele de aplicare a Legii nr. 422/2001, este temeinic şi legal, fiind elaborat în conformitate cu dispoziţiile legale incidente, în vigoare la data emiterii acestora, conform principiului de drept tempus regit actum, elaborat de către iniţiatorul Ministerul Culturii, cu avizul de specialitate al Ministerului Finanţelor, privind verificarea circumscrierii proiectului de act dispoziţiilor legislaţiei privind finanţele publice, precum şi cu avizul de legalitate al Ministerului Justiţiei, potrivit normelor de tehnică legislativă stabilite de Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă cu modificările şi completările ulterioare.

Actul atacat este întocmit pe baza unui act de nivel superior, fără a depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nu contravine principiilor şi dispoziţiilor Legii nr. 422/2001, cu modificările şi completările ulterioare. - respectându-se astfel prev. art. 13. lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, cu modificările şi completările ulterioare.

Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, cu modificările şi completările ulterioare, permite ca prin actul de aplicare să se dezvolte ori detalieze soluţiile din actul de bază - art. 16, alin. (4), teza finală.

Cu privire la dobânda legală, Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1502/2007, instituie la art. 10 alin. (1), ca sancţiune în cazul nevirării la termen a sumelor datorate, a dobânzii şi a penalităţilor de întârziere în cuantum de 0,2% pentru fiecare zi de întârziere. Acestea se virează în contul prevăzut la art. 8, cu ordin de plată, în care se va menţiona "contravaloarea majorărilor de întârziere aferente timbrului monumentelor istorice corespunzătoare lunii ... anului ...".

Dar, aceasta dispoziţie nu adaugă la nici o lege, atât timp cât este expres reglementată de art. 2 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar.

Aşadar, art. 10 din H.G. nr. 1502/2007, nu face decât să reflecte aplicaţia dobânzii legale, care urmează regulile stabilite de actul normativ cadru privind dobânda legală, respectiv la O.G. nr. 13/2011.

De asemenea în cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadenţă, creditorul are dreptul la daune moratorii sub forma dobânzii legale - art. 1535 alin. (3) din C. civ.

Textele legale sunt foarte clare, neridicând probleme de interpretare, practica instanţelor judecătoreşti fiind unanim favorabilă.

Cu privire la acordarea sumei reactualizată în raport de rata inflaţiei şi a penalităţilor de întârziere existenţa temeiului legal pentru acordarea sumei reactualizată în raport de rata inflaţiei şi a penalităţilor de întârziere se impune ca urmare a respectării principiului reparării integrale a prejudiciului consacrat de dispoziţiile C. civ. şi de practica instanţelor judecătoreşti

Caracterul compensatoriu al actualizării rezidă în faptul că, prin aceasta se repară partea din beneficiul nerealizat care nu este acoperit de dobânda legală. În timp ce dobânda reprezintă preţul lipsei de folosinţă, actualizarea cu inflaţia urmăreşte conservarea valorii reale a obligaţiilor băneşti.

Având în vedere că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligaţiei cu rata inflaţiei, prima reprezentând o sancţiune, (daune moratorii pentru neexecutarea obligaţiei de plată), iar a doua reprezentând valoarea reală a obligaţiei băneşti la data efectuării plăţii, (daune compensatorii), se ajunge la concluzia că este admisibil cumulul acestora şi deci nu se poate vorbi despre o dublă reparaţie, ceea ce ar reprezenta o îmbogăţire fără justă cauză a creditorului.

Prin urmare, având în vedere considerentele expuse, se poate constata faptul că atât Legea nr. 422/2001, cât şi normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1502/2007, stabilesc sancţiuni şi penalităţi de întârziere pentru nevirarea de către debitor a cuantumului timbrului monumentelor istorice, iar prevederile art. 10 din Normele metodologice privind cuantumul timbrului monumentelor istorice şi modalităţile de percepere, încasare, virare, utilizare şi evidenţiere a sumelor rezultate din aplicarea acestuia, nu reglementează condiţii suplimentare legilor a căror executare o organizează, ci, în contextul operaţiunilor care vizează timbrul monumentelor, detaliază modul în care reglementările cuprinse de acestea trebuie să fie puse în aplicare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 noiembrie 2021, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor formulate de părţile adverse şi obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată.

Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 02 decembrie 2021, intervenientele accesorii D. S.R.L., B. S.R.L. şi C. S.R.L. au invocat excepţia inadmisibilităţii petitului privind admiterea în integralitate a cererii de intervenţie formulată de Institutul Naţional al Patrimoniului şi au solicitat respingerea recursurilor formulate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului, ca nefondate. Totodată, prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la aceeaşi dată, au solicitat admiterea recursului formulat de recurenta-reclamantă.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 02 decembrie 2021, recurentul - intervenient forţat a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-reclamantă şi admiterea recursului formulat de recurentul-pârât.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

2.1. Examinând hotărârea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantei societatea A. S.R.L.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este nefondat.

Sub acest aspect recurenta - reclamantă susţine că instanţa de fond în mai multe rânduri, relativ la diferitele aspecte de critică aduse actelor administrative contestate în prezenta cauză, a reţinut lipsa unei vătămări în drepturile sau interesele legitime ale reclamantei, în condiţiile în care o atare apreciere nu este susţinută de pretenţiile sau apărările părţilor împrocesuate, prin care s-a conturat cadrul procesual în limitele în care instanţa era îndreptăţită a se pronunţa.

Contrar acestor susţineri, instanţa de control judiciar consideră că existenţa unei vătămări este esenţială pentru intervenţia sancţiunii nulităţii unui act administrativ, aşa cum reiese din economia art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare indiferent de invocarea lipsei acestei condiţii în mod expres, instanţa de contencios administrativ nu poate anula un act administrativ fără a constata existenţa unui efect prejudicial în patrimoniul persoanei reclamante, pentru că de esenţa contenciosului administrativ este protecţia drepturilor sau intereselor legitime ale persoanelor faţă de activitatea ilicită a administraţiei.

Cu toate acestea, se impune a se preciza că lipsa unei vătămări nu se verifică în raport cu fiecare critică de nelegalitate adusă unui act administrativ. Cerinţa vătămării se referă la ansamblul actului administrativ, la efectele sale, iar nu la neregularităţile semnalate, or din acest punct de vedere se observă că instanţa de fond a procedat la o analiză pe fond a cauzei, neridicând nici o obiecţie cu privire la pretinsul caracter păgubitor la actului administrativ contestat despre care se afirmă că lezează patrimoniul reclamantei prin perceperea nelegală a unei taxe parafiscale.

Însă aprecierile instanţei de fond referitoare la lipsa unei vătămări a reclamantei în legătură cu unele neregularităţi semnalate sunt considerente complementare celor prin care s-a justificat de o manieră suficientă soluţia adoptată în fiecare caz de legalitate invocat, astfel că o asemenea constatare nu este de natură a duce la reformarea hotărârii atacate.

Sub aspectul motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. insistă în argumentul că actul administrativ contestat este nemotivat sau nemotivat corespunzător.

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, atât de formă, sub aspectul existenţei ei, cât şi de fond, în privinţa conţinutului ei. Această cerinţă reprezintă o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Considerentele deciziei administrative, mai ales aspectele de fapt, se pot regăsi şi în actele care atestă operaţiuni administrative anterioare deciziei, care în ansamblul precedurii derulate premerg, pregătesc şi fundamentează actul decizional.

Cu toate acestea, nu pot fi pretinse actului administrativ exigenţe similare în privinţa motivării cu cele solicitate hotărârilor judecătoreşti, pentru că nu se poate face abstracţie de caracterul său de act juridic unilateral, de faptul că emiterea lui este rezultatul valorificării raporturilor de putere publică a emitentului în raport de destinatarii lor, că în procedura de emitere a acestuia contenciosul îşi pierde din intensitate, chiar dacă legiuitorul a instituit obligaţia parcurgerii recursului graţios ori ierarhic.

Cu caracter special, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, ca actele infralegale, legiuitorul a prevăzut în mod expres că adoptarea acestora trebuie să fie însoţită de un document de motivare. Documentul de motivare în cazul hotărârilor de guvern este reprezentat de nota de fundamentare. Fără a distinge între diferitele acte normative, art. 31 din Legea nr. 24/2000 prevede că intrumentul de motivare trebuie să cuprindă mai multe secţiuni, respectiv motivul emiterii actului normativ, impactul socio - economic, impactul finaciar, impactul asupra sistemului juridic, etc., aspecte necesare a justifica adoptarea actului administrativ, cu rol de informare a destinatarilor săi asupra necesităţii adoptării noului act normativ sau a modificării acestuia, şi a influenţei noilor reglementări asupra subiecţilor cărora se adresează.

În această notă, este pe deplin justificată şi necesară analiza instanţei de fond a evoluţiei legislative în privinţa legislaţiei infralegale privind timbrul monumentelor istorice.

Actul normativ iniţial, H.G. nr. 1309/2002 a fost în vigoare până la data de 14 februarie 2008, fiind emisă cu o notă de fundamentare corespunzătoare. Abrogarea sa a intervenit ca urmare a necesităţii modificării ei, care prin amploarea lor a impus adoptarea unui act normativ nou, respectiv H.G. nr. 1502/2007, care pe lângă înglobarea vechii reglementări a inclus şi reglementări noi referitoare la lărgirea sferei debitorilor acestei taxe cu activităţile de cazinou, jocuri de noroc şi jocuri mecanice.

Or, din perspectiva normelor criticate de reclamantă H.G. nr. 1502/2007 nu a dus nicio modificare cuantumului timbrului monumentelor istorice datorat, modalităţilor sale de percepere şi/sau încasare, astfel că se poate susţine că din această perspectivă noul act normativ nu a avut un alt impact social, economic, juridic decât cel anterior, astfel că fundamentarea/motivarea celui dintâi este suficientă, aptă fiind a oferi destinatarilor lui, inclusiv reclamantei, o informare corectă asupra necesităţii, importanţei şi conţinutului general ai reglementării în domeniu. Altfel spus, conservarea parţială a unei soluţii legislative anterioare într-un act normativ nou, nu impune reluarea fundamentării iniţiale cu privire la reglementările preluate din actul normativ abrogat, ci numai a aspectelor de noutate legislativă care aduc schimbări în fondul normativ naţional şi produc un impact în viaţa socială în forma organizată anterior.

Or, în raport de modificările legislative aduse, instanţa de fond în mod complet a argumentat că nota de fundamentare a H.G. nr. 1502/2007 răspunde exigenţelor legale.

Din perspectiva nulităţii actului normativ contestat în prezenta cauză este irelevantă execuţia extrabugetară a sumelor acumulate în patrimoniul Institutului Naţional al Patrimoniului cu titlu de timbrul monumentelor istorice, care le gestionează în numele Ministerului Culturii. Modalitatea de cheltuire a acestor sume sau mai precis pasivitatea autorităţii publice care le gestionează în a le da destinaţia legală nu reprezintă o condiţie de validitate a actului administrativ normativ în temeiul căruia se precep aceste taxe, care din punct de vedere temporal trebuie să fie cel puţin concomitentă cu momentul adoptării actului administrativ respectiv, dacă nu anterioară, iar execuţia bugetului instituţiei publice menţionate se înscrie în categoria efectelor actului normativ contestat, care întotdeauna sunt ulterioare adoptării lui.

De asemenea, aşa cum în mod just a reţinut instanţa de fond, dată fiind natura juridică a acestei taxe parafiscale nu se pune problema existenţei unei echivalenţe între serviciul prestat şi plată, cu atât mai puţin între cuantumul timbrului şi cheltuielile efectuate de Institutul Naţional al Patrimoniului.

Prin urmare, hotărârea instanţei de fond din perspectiva criticilor formulate de reclamantă este legală, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material şi procesual aplicabile.

2.1.2. Recursurile pârâtului Guvernul României şi a intervenientului forţat Institutul Naţional al Patrimoniului

Prima instanţă a apreciat, însă, că art. 10 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.502/2007 prin care se stabileşte că "În cazul nevirării la termen a sumelor datorate, se aplică dobânzi şi penalităţi de întârziere în cuantum de 0,2% pentru fiecare zi de întârziere" este nelegal.

În acest sens s-a reţinut că Executivul şi-a depăşit delegarea legislativă câtă vreme actul normativ cu forţă juridică superioară a premis ca legiutorul infralegal să stabilească cuantumul timbrului monumentelor istorice şi modalităţile de percepere, încasare, virare, utilizare şi evidenţiere a sumelor rezultate din aplicarea acestuia, noţiuni care nu acoperă instituirea printr-un act infralegislativ a obligaţiei de plată a unor sume suplimentare ca urmare a neexecutării la scadenţă a obligaţiilor parafiscale principale (dobânzi, ca daune - interese pentru neexecutarea la scadenţă a obligaţiei, respectiv majorări sau penalităţi de întârziere, ca sancţiuni administrative pentru acceaşi neexecutare).

Aşa cum s-a arătat în precedent, legiutorul primar a delegat celui infralegal obligaţia reglementării cuantumului timbrului de mediu, a modalităţilor de percepere şi încasare a acestuia. Noţiunile de percepere, încasare, contrar aserţiunilor instanţei de fond, vizează realizarea dreptului de creanţă al statului, care nu poate fi imaginată fără mijloacele de contrângere corespunzătoare, respectiv antrenarea răspunderii pentru neplata la termen a obligaţiilor pecuniare instituite prin acest act normativ.

Dacă se acceptă că prin actul administrativ normativ contestat se instituie obligaţii pecuniare parafiscale, supuse unor termene de scadenţă, pentru că în lipsa lor nu s-ar vorbi de obligaţii legale, depăşirea lor presupune în mod logic antrenarea răspunderii pentru neonorarea acestora la termenul stipulat. A aprecia că perceperea unei taxe, care reprezintă o prelevare obligatorie, nu presupune şi sancţiunile pentru neachitarea taxei în termenul legal, ar echivala cu lipsirea normei juridice de unul din elementele sale esenţiale, sancţiunea, iar caracterul obligatoriu al unei astfel de reglementări s-ar transforma într-o indicaţie facultativă sau recomandare.

În alte cuvinte, preceperea unei taxe, pentru a-şi păstra caracterul de reglementare, presupune toate mijloacele şi modalităţile prin care o asemenea activitate să fie adusă la îndeplinire, inclusiv sancţiunile legale decurgând din neîndeplinirea obligaţiilor astfel reglementate, cu excepţia celor care intră în domeniul de reglementare exclusiv al legiutorului primar.

De asemenea, permisiunea acordată legiutorului infralegal de a stabili cuantumul timbrului monumentelor istorice, presupune şi pe cea a determinării întinderii accesoriilor acestei creanţe, ca mijloc de contrângere al statului pentru executarea obligaţiei principale.

Prin urmare, în mod eronat a apreciat instanţa de fond că prin art. 51 din Legea nr. 422/2001 nu s-a delegat legiutorului infralegal posibilitatea determinării creanţelor accesorii timbrului monumentelor istorice, hotărârea instanţei de fond în această privinţă fiind dată cu interpretarea greşită a normei anterior menţionate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse şi soluţiile preconizate, în temeiul art. 496 şi art. 488, pct. 8 C. proc. civ.., Înalta Curte va admite recursurile exercitate de de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului împotriva sentinţei civile nr. 188 din 03 decembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, va casa în tot sentinţa atacată, şi rejudecând cauza va respinge acţiunea reclamantei şi cererile intervenţie accesorie formulate în favoarea reclamantei de către intervenientele B. S.R.L., C. S.R.L. şi D. S.R.L. ca neîntemeiate. Va fi respins recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva aceleaşi hotărâri ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 188 din 03 decembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului împotriva aceleiaşi hotărâri.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi cu intervenientul forţat Institutul Naţional al Patrimoniului, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea reclamantei de către intervenientele B. S.R.L., C. S.R.L. şi D. S.R.L., ca neîntemeiată.

Menţine, în rest, dispoziţiile sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2022.