Jurisdiction of judicial courts versus arbitration clause in public administrative concession contracts

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 03.08.2006 pe rolul Tribunalului Bucureşti, sub nr. x/2006, ulterior declinată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor a chemat în judecată pe pârâta S.C. A., solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună rezilierea contractului de concesiune nr. x/2003 încheiat la data de 23.01.2003, obligarea pârâtei la plata sumei de 1.576.962 RON reprezentând redevenţa datorată pentru anul 2006, obligarea pârâtei la plata de penalităţi de întârziere în cuantum de 1.576.962 RON calculate de la data scadenţei redevenţei şi până la data introducerii acţiunii (aferent a 125 zile întârziere), precum şi la plata de penalităţi în continuare pentru fiecare zi de întârziere de 0,8% din valoarea redevenţei neachitate.

În drept acţiunea a fost întemeiată pe art. 35 lit. c) din Legea nr. 219/1998 aplicabilă în temeiul art. 298 din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În cauză au fost formulate cereri de intervenţie accesorie în interesul reclamantului Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor de către B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. şi P..

De asemenea, au fost formulate cereri de intervenţii în interes propriu de către Q., R., S., T., U. şi V..

Pârâta S.C. A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti de a soluţiona litigiul, având în vedere prevederile Cap. XVI alin. (1) din contract conform căruia:

"Litigiile de orice fel ce decurg din executarea prezentului contract de concesiune sunt de competenţa Curţii de Arbitraj Comercial de pe lângă Camera de Comerţ şi Industrie a României şi se vor judeca în conformitate cu legea română şi cu regulile de procedură ale Curţii de Arbitraj".

1.2. Hotărârea şi considerentele instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2771 din 07 noiembrie 2007, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, în principiu, cererile de intervenţie în interes propriu ca inadmisibile.

A admis excepţia de necompetenţă generală a instanţelor judecătoreşti şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor.

A respins cererile de intervenţie accesorie.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele:

În ceea ce priveşte cererile de intervenţie în interes propriu, curtea de apel a constatat că acestea au caracterul unor acţiuni în revendicare, demers judiciar de drept comun, ce presupune administrarea unui probatoriu, care nu poate fi analizat alături de o acţiune privind rezilierea unui contract de concesiune, ce presupune existenţa unor raporturi de drept public.

În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti în soluţionarea litigiului, prima instanţă a reţinut că aceasta este întemeiată din perspectiva următoarelor aspecte:

- în contractul de concesiune încheiat la data de 23.01.2003 între ministerul reclamant, în calitate de concedent şi societatea pârâtă, în calitate de concesionar, s-a stipulat la cap. XVI - "Litigii" că "Litigiile de orice fel ce decurg din executarea prezentului contract de concesiune sunt de competenţa Curţii de Arbitraj Comercial de pe lângă Camera de Comerţ şi Industrie a României şi se vor judeca în conformitate cu legea română şi cu regulile de procedură ale Curţii de Arbitraj";

- părţile au înţeles să califice contractul, în virtutea principiului libertăţii contractuale, ca fiind de natură comercială şi nu administrativă, iar prin clauza compromisorie au stabilit numai competenţa Curţii de Arbitraj şi nu o competenţă alternativă cu a instanţei de judecată;

- în raport de voinţa părţilor la momentul încheierii contractului, nu pot fi incidente dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind competenţa instanţei de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor ce apar în faza executării unui contract administrativ;

- este reală susţinerea reclamantului, potrivit căreia, competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată este reglementată de legea aplicabilă la momentul formulării acesteia, însă nu se aplică speţei de faţă, dată fiind inserarea clauzei compromisorii în contract de stabilire a competenţei instanţei de arbitraj;

- nu este incident în cauză art. 286 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, deoarece acesta se referă la deciziile emise de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor prin care se verifică legalitatea actelor şi operaţiunile derulate în cadrul procedurii de atribuire;

- nu se poate considera că respectiva clauză compromisorie este nulă, deoarece sunt aplicabile dispoziţiile art. 3431, alin. (1) din C. proc. civ., aceasta fiind în concordanţă cu dispoziţiile Legii nr. 2019/1998;

- clauza compromisorie nu poate fi nici inoperabilă deoarece Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare după încheierea contractului de concesiune, prin care s-a stabilit că natura acestuia este una comercială şi nu administrativă.

În contextul respingerii acţiunii principale, instanţa de fond a respins şi cererile de intervenţie accesorii formulate în interesul reclamantului.

1.3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2771 din 23 octombrie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs reclamantul Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor (în prezent Ministerul Mediului) şi intervenienţii accesorii în interesul reclamantului şi petenţii-intervenienţi în interes propriu W., R., S., T., U. şi V..

De asemenea, în faţa instanţei de recurs au formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentului -reclamant petenţii D., K., X. Y., Z., AA., BB. şi CC., admise în principiu prin încheierea de şedinţă din 30 ianuarie 2009.

1. Recurentul-reclamant critică sentinţa recurată pentru nelegalitate, invocând dispoziţiile art. 3041 din C. proc. civ., în temeiul cărora solicită casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti.

Critica de nelegalitate dezvoltată în susţinerea recursului vizează faptul că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că soluţionarea pricinii nu ar fi de competenţa instanţelor judecătoreşti.

Afirmă recurentul-reclamant că obiectul cauzei constă în rezilierea unui contract administrativ, precum şi acordarea de daune-interese pentru neexecutarea acestuia. Se susţine că acest contract administrativ este un act juridic de drept public, soluţionarea litigiilor privind acest tip de contract fiind guvernată de principiul interesului public şi de raporturi de autoritate, potrivit art. 8 alin. (3) şi art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, neputând exista o deplină libertate contractuală a părţilor într-un astfel de contract.

Mai arată recurentul-reclamant că lipsa libertăţii contractuale depline, presupune că litigiile cu privire la contractele administrative nu se încadrează în categoria celor care se pot soluţiona prin arbitraj, potrivit art. 340 C. proc. civ., aceste dispoziţii fiind aplicabile doar litigiilor cu privire la drepturi tranzacţionabile, în care voinţa părţilor este singura care stă la baza încheierii contractului.

Se mai arată că instanţa de fond nu a ţinut cont de prevederile art. 5 din C. civ. care impune respectarea normelor de drept public, stabilind astfel limitele libertăţii contractuale.

În mod greşit instanţa de fond s-a raportat la calificarea dată de părţile contractului naturii juridice a acestuia, ca fiind una comercială, în condiţiile în care contractul este unul de concesiune, având ca obiect concesionarea unui teren aflat în proprietatea publică a Statului, natura sa juridică fiind stabilită de lege şi nu de voinţa părţilor.

Mai afirmă recurentul că prima instanţă a făcut confuzie între nulitatea şi inoperabilitatea clauzei arbitrale, distincţie ce rezultă din art. 3434 din C. proc. civ., deducând eronat că existenţa cauzei compromisorii dă natura juridică de contract comercial a actului juridic bilateral încheiat între părţi, încălcând astfel dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Recurenţii-intervenienţi accesorii formulează aceiaşi critică de nelegalitate referitoare la greşita aplicare a legii de către instanţa de fond prin soluţia de constatare a necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti în soluţionarea litigiului.

2. Recursul formulat de petenţii - intervenienţi în interes propriu este întemeiată pe dispoziţiile art. 3041 din C. proc. civ.

Recurenţii susţin că, în mod greşit, prima instanţă a respins cererile de intervenţie principale ca inadmisibile, în condiţiile în care terenul ce face obiectul contractului de concesiune a aparţinut autorilor lor, pentru redobândirea dreptului de proprietate fiind formulate Notificări în baza Legii nr. 10/2001.

Susţin recurenţii că petitul principal al cererii de intervenţie îl constituie rezilierea contractului de concesiune, urmărind, astfel, valorificarea unui drept propriu, în contradictoriu atât cu reclamantul, cât şi cu pârâtul.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-reclamant a formulat întâmpinare la recursul petenţilor intervenienţi în interes propriu, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând cererile de recurs, prin prisma criticilor formulate, a actelor şi lucrărilor dosarului, precum şi a dispoziţiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamantul Ministerului Mediului precum şi de intervenienţii accesorii este întemeiat, iar recursul formulat de petenţii - intervenienţi în interes propriu este nefondat, pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Chestiunea de drept suspusă dezlegării instanţei de control judiciar constă în a stabili dacă soluţionarea prezentului litigiu, având ca obiect rezilierea unui contract de concesiune încheiat sub imperiul Legii nr. 219/1998 şi care conţine o clauză compromisorie arbitrală intră în competenţa instanţelor judecătoreşti, în condiţiile în care sesizarea instanţei s-a făcut după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 34/2006, precum şi a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Prima instanţă, învestită fiind cu soluţionarea excepţiei necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti a apreciat că aceasta este întemeiată şi a respins acţiunea ca atare.

Raţionamentul juridic al primei instanţe a fost structurat pornind de la situaţia premisă a existenţei în cuprinsul contractului de concesiune a unei clauze arbitrale, conform căreia, soluţionarea unor eventuale litigii legate de executarea contractului sunt în competenţa exclusivă a Curţii de Arbitraj. Pornind de la acest reper, prima instanţă a apreciat că natura juridică a contractului este una comercială, situaţie în care primează libertatea contractuală a părţilor, astfel încât, voinţa comună a acestora nu poate fi înlăturată de instanţa de judecată.

Înalta Curte constată, în acord cu recurentul-reclamant, că logica juridică a instanţei de fond este greşită, fiind inversată ordinea în care ar fi trebuit dezlegate aspectele deduse judecăţii cu incidenţă asupra competenţei de soluţionare a prezentului litigiu.

Astfel, în primul rând, trebuie pornit de la faptul că între părţile litigante a fost încheiat un contract de concesiune având ca obiect un teren şi a unor construcţii existente pe acesta, aflate în proprietatea publică a Statului Român, reprezentat în contract de Ministerul Mediului, concesionarul urmând a executa pe terenul respectiv lucrări de interes public sub titulatura "Acumulare Lac Văcăreşti".

Din conţinutul întregului contract de concesiune, rezultă că acesta a fost încheiat în regim de putere publică, în care concedentul în calitate de autoritate publică a acţionat în vederea ocrotirii interesului public, impunând concesionarului anumite clauze de natură reglementară, care nu pot fi negociate sau înlăturate prin voinţa părţilor.

Aşadar, contrar celor reţinute de instanţa de fond, natura juridică a contractului de concesiune dedus judecăţii, indiferent sub imperiul cărei reglementări a fost încheiat, nu poate avea alt regim juridic decât al celui de contract administrativ, cu toate efectele care decurg din această calificare.

Prin urmare, natura de contract administrativ rezultă din lege şi nu din libera exprimare a voinţei contractuale a părţilor acestuia, în sensul că, în cazul contractului de concesiune, relevanţă are obiectul acestuia şi faptul că una dintre părţi acţionează cu putere publică, conform competenţelor stabilite prin lege, şi nu o anumită clauză asupra căreia părţile au căzut de acord, în condiţiile în care legislaţia în materie nu conţinea la acel moment, o dispoziţie imperativă în materia soluţionării litigiilor ce ţin de executarea unui astfel de contract.

De altfel, principiul libertăţii contractuale pe care prima instanţă şi-a fundamentat motivarea soluţiei pronunţate, nu trebuie privit în mod absolut, având în vedere că exercitarea acestui drept este limitată de respectarea normelor de ordine publică, iar în materia contractelor administrative, "principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului interesului public" (art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004).

În concluzie, calificarea dată de instanţa de fond contractului de concesiune supus analizei judecătoreşti, ca având natură comercială, nu are niciun fundament juridic de fapt sau de drept, în condiţiile în care, de esenţa contractului de concesiune asupra unor bunuri aflate în domeniul public al statului este ca acesta să fie un contract administrativ, iar tot conţinutul rezultat din clauzele celui încheiat între părţile litigante relevă acest lucru.

Aşadar, transformarea contractului de concesiune într-un contract comercial, pur civil, încheiat numai în baza acordului unilateral de voinţă a părţilor, astfel cum l-a calificat instanţa de fond, pornind de la clauza compromisorie prevăzută la finalul actului, reprezintă o greşeală de judecată şi de greşită interpretare a contractului, clauzele acestuia trebuind interpretate unele prin altele în scopul producerii de efecte juridice.

Pe de altă parte, din economia dispoziţiilor art. 343 din C. proc. civ., care reglementează materia arbitrajului, rezultă că instanţa de judecată poate să constate inoperabilă o cauză arbitrală, legiuitorul prevăzând o eventuală schimbare şi diversificare în ceea ce priveşte regimul relaţiilor contractuale.

Înalta Curte constată, contrar opiniei instanţei de fond, că în speţă sunt incidente dispoziţiile art. 3434 alin. (2) din C. proc. civ., în sensul că, în raport de modificările legislative intervenite în materia achiziţiilor publice, precum şi în materia contenciosului administrativ, clauza arbitrală din cuprinsul contractului de concesiune a devenit inaplicabilă, caducă, fiind incompatibilă cu specificul raporturilor juridice de putere publică generate de încheierea unui contract administrativ, cum este şi cel de concesiune dedus judecăţii în prezenta speţă.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o soluţie cu aplicarea greşită a legii atunci când a admis excepţia necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti, motiv pentru care, se impune casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea soluţionării pe fond a litigiului.

În ceea ce priveşte recursul declarat de petenţii-intervenienţi în interes propriu, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, având în vedere că dreptul propriu invocat de petenţi este unul de drept comun, pur civil, respectiv obţinerea dreptului de proprietate asupra terenului ce a făcut obiectul contractului de concesiune. Or, acest drept propriu nu poate fi obţinut direct din rezilierea contractului de concesiune pentru a putea fi admisibilă o astfel de cerere de intervenţie, având în vedere că deşi interesul acestora trebuie să fie propriu, dreptul trebuie să fie acelaşi cu al reclamantului, şi nu contrar acestuia.

Prin urmare, soluţia de respingere a cererii de intervenţie în interes propriu este temeinică şi legală.

În raport de soluţia prefigurată de admitere a recursului ministerului reclamant, Înalta Curte va admite şi cererea de intervenţie accesorie formulată în recurs în favoarea acestuia.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 312 şi art. 313 din C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul declarat de petenţii-intervenienţi în interes propriu, ca nefondat.

Va admite recursurile declarate de recurentul - reclamant şi recurenţii - intervenienţi accesorii, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Va admite cererile de intervenţie accesorie în interesul recurentului-reclamant Ministerul Mediului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de petenţii-intervenienţi în nume propriu W., R., S., T., U., V., ca nefondat.

Admite recursurile declarate de recurentul - reclamant Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor) şi recurenţii - intervenienţi accesorii B., C., DD., F., G., H., I., J., EE., FF., L., M., GG., O., împotriva sentinţei civile nr. 2771 din 23 octombrie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Admite cererile de intervenţie accesorie în interesul recurentului-reclamant Ministerul Mediului formulate de D., K., X. Y., Z., AA., BB. şi CC..

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 mai 2022.