Judicial review of administrative discretion in judicial transfer applications: boundaries between legality and opportunity under the "excess of power" doctrine.

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.07.2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 698/2019 din 25.05.2021 emise de secţia pentru Judecători a CSM şi obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri de admitere a transferului său la Tribunalul Militar Iaşi.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 155 din 2 noiembrie 2021, Curtea a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei, rejudecarea cauzei şi, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată şi anularea Hotărârii secţiei pentru Judecători a CSM nr. 698/2019 din 25.05.2021.

În dezvoltarea motivelor de recurs s-a arătat că Curtea de Apel Iaşi a aplicat în mod greşit normele de drept material, respectiv art. 6 din Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanţele sau parchetele civile la instanţele ori parchetele militare, precum şi acordarea gradelor militare şi înaintarea în grad a judecătorilor şi procurorilor militari, adoptat prin Hotărârea CSM 176/2014, în sensul că a apreciat în mod greşit că scopul legii şi interesul public au fost respectate prin luarea în calcul a numărului de posturi vacante şi a încărcăturii cauzelor pe judecător şi pe schemă faţă de media naţională, pârâtul manifestând libertatea de apreciere în limite rezonabile şi conforme scopului Regulamentului comun din 2014, iar aspectele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt de oportunitate, nu de legalitate, instanţa neputând analiza oportunitatea actelor administrative.

În ceea ce priveşte încadrarea criticilor formulate ca vizând aspecte de oportunitate, şi nu de legalitate, arată că a invocat în cererea de chemare în judecată 4 aspecte, primele 3 vizând excesul de putere, iar excesul de putere ţine de legalitatea actului administrativ, şi nu de oportunitatea acestuia, aşa cum a reţinut prima instanţă. Oportunitatea a fost atunci când pârâtul a decis să scoată la transfer un singur post din cele 2 posturi vacante la Tribunalul Militar Iaşi, decizie pe care nu a contestat-o. Însă, odată scos locul la transfer, trebuie să existe motive foarte serioase pentru respingerea cererilor candidaţilor, motive care să convingă orice observator imparţial că a fost urmărit doar scopul legii şi interesul public, şi nu alte interese obscure.

Or, deşi era obligată să analizeze dacă s-au încălcat sau nu limitele de legalitate şi de rezonabilitate în luarea hotărârii, Curtea de Apel Iaşi nu a analizat fondul cauzei şi nu a analizat dacă s-au respectat sau nu aceste limite, ci a afirmat că analizarea chestiunilor invocate nu este de competenţa instanţei de contencios administrativ, invocând în mod greşit Decizia CCR 685/2018, decizie care nu are nicio legătură cu cazul de faţă, referirea din pct. 138 fiind la Decizia 68/2017 a CCR, privind conflictul juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, generat de acţiunea Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie de a-şi aroga atribuţia de a verifica legalitatea şi oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competenţelor constituţionale ale Guvernului şi Parlamentului, prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (5) din Constituţie, respectiv ale Curţii Constituţionale, prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituţie.

Cum în practica judiciară instanţele au analizat de fiecare dată aplicarea de către pârât a criteriilor de transfer, aşa cum rezultă din practica judiciară anexată, chiar din materia transferului la parchete militare (Decizia ICCJ nr. 630/2020, sentinţa civilă nr. 7/2020 a Curţii de Apel Bacău), în mod greşit instanţa de fond a considerat că criticile privesc oportunitatea actului administrativ contestat, iar oportunitatea nu poate fi verificată. Decizia CCR se referă la oportunitatea unei hotărâri de guvern, respectiv a unui act administrativ cu caracter normativ şi verificarea oportunităţii în contextul unei acţiuni penale, nu în cazul unei acţiuni în contencios administrativ.

Pe fondul cererii de chemare în judecată, recurenta - reclamantă solicită ca în rejudecarea cauzei să se aibă în vedere că la soluţionarea cererii sale au fost interpretate eronat situaţia posturilor vacante şi încărcătura aferentă Judecătoriei Iaşi, precum şi avizele nefavorabile emise de Curtea de Apel Iaşi şi Judecătoria Iaşi, Consiliul Superior al Magistraturii aprobând în aceeaşi perioadă cereri de transfer şi de detaşare de la Judecătoria Iaşi. În acest context, recurenta - reclamantă subliniază că în mod greşit s-a reţinut că ar fi invocat discriminarea prin raportare la soluţii dispuse cu privire la alţi judecători din cadrul Judecătoriei laşi în aceeaşi perioadă, de fapt ea dorind să evidenţieze existenţa unor concluzii diferite pe baza aceloraşi informaţii statistice.

Cu privire la încărcătura redusă din cadrul Tribunalului Militar Iaşi, recurenta -reclamantă apreciază că însuşi demersul pârâtului de a scoate un post pentru transfer demonstrează necesitatea repartizării unui nou judecător în cadrul respectivei structuri, respingerea tuturor cererile de transfer din sesiunea din data de 25.05.2021 echivalând practic cu o revenire asupra deciziei anterioare. În acelaşi sens, s-a arătat că separarea funcţiilor judiciare în judecător de Cameră preliminară, judecător de drepturi şi libertăţi şi judecător de fond presupune în mod obligatoriu un număr de minim trei judecători în cadrul Tribunalului Militar laşi.

În ceea ce priveşte elementele de ordin motivaţional, recurenta - reclamantă arată că în mod greşit s-a reţinut în cadrul interviului că ar dori să soluţioneze o cazuistică mai bogată care să o ajute în desfăşurarea activităţii de tutore de practică a studenţilor de la Facultatea de Drept din cadrul Universităţii Alexandru Ioan Cuza Iaşi, iar cererea sa ulterioară de numire în funcţia de procuror nu este un motiv pentru respingerea cererii sale de transfer atâta timp cât nu a fost retrasă. Recurenta-reclamantă susţine că a dovedit suficientă determinare şi motivaţie pentru ocuparea postului de judecător militar întrucât s-a prezentat la toate probele necesare obţinerii avizului pentru dobândirea calităţii de ofiţer activ în cadrul Ministerului Apărării Naţionale, iar posibilitatea promovării la o instanţă civilă de grad superior reprezintă o opţiune personală.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Cererea de intervenţie accesorie

La data de 09.05.2022, s-a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentei-reclamante de către B..

A precizat petenta că înţelege să sprijine independenţa justiţiei prin transparenţa şi previzibilitatea deciziilor privind cariera magistraţilor, în vederea respectării statului de drept în România.

Pe fondul cauzei, a solicitat a se observa excesul de putere al intimatului, care a respins nejustificat toate cererile de transfer la instanţele militare în acea sesiune de transferuri, deşi demararea sesiunii de transferuri a fost un act unilateral al intimatului, manieră care pune la îndoială credibilitatea instituţiei şi respectarea statului de drept, justificând interesul Asociaţiei de a interveni în cauză.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de intervenţie accesorie

Analizând cu prioritate condiţiile de admisibilitate a cererii de intervenţie accesorie Înalta Curte reţine că, potrivit art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ., "oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare", iar "intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi".

Pe de altă parte, art. 32 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod prevede că una dintre condiţiile de exercitare a acţiunii civile este interesul, care trebuie justificat de autorul demersului judiciar, iar potrivit art. 33, interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Din cuprinsul normelor legale menţionate rezultă astfel că şi terţul trebuie să justifice întotdeauna un interes propriu, indiferent de felul intervenţiei, aceasta fiind o condiţie sine qua non pentru exercitarea oricărei forme concrete de manifestare a acţiunii civile.

Astfel, chiar dacă intervenientul accesoriu nu pretinde un drept propriu în cadrul procesului în care intervine, acesta trebuie să exhibe un interes propriu, în sensul că trebuie să urmărească obţinerea unui folos pentru sine, iar nu numai pentru partea a cărei poziţie o susţine.

Altfel spus, esenţial din punct de vedere al admisibilităţii unei cereri de intervenţie accesorie este ca terţul, susţinând una dintre părţile iniţiale, să urmărească să preîntâmpine pronunţarea unei hotărâri care ar fi susceptibilă să creeze o situaţie de natură a-i compromite propriile drepturi.

În cauză, intervenienta accesorie este o asociaţie de magistraţi, care se circumscrie noţiunii de organism social interesat în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar din cuprinsul cererii de intervenţie rezultă că demersul său judiciar este formulat în scopul sprijinirii independenţei justiţiei prin transparenţa şi previzibilitatea deciziilor privind cariera magistraţilor, în vederea respectării statului de drept în România.

Înalta Curte reţine că independenţa justiţiei reprezintă un pilon esenţial al statului de drept, bazat, aşa cum prevede art. 1 alin. (4) din Constituţie, pe principiul separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale.

Ca urmare, apărarea independenţei justiţiei se circumscrie unui interes legitim public, definit de art. alin. (1) lit. r) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind "interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice".

Or, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 interesul public poate fi invocat de persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în faţa instanţei de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

În acest sens, prin Decizia nr. 8/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii, s-a stabilit că "în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului".

Cum în cauză nu s-a făcut dovada interesului privat al intervenientei decurgând dintr-o legătură directă dintre Hotărârea nr. 698/2019 din 25.05.2021 emisă de secţia pentru Judecători a CSM, prin care s-a respins cererea de transfer a reclamantei de la Judecătoria Iaşi la Tribunalul Militar Iaşi, cu scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului acesteia, cererea de intervenţie accesorie apare ca fiind inadmisibilă, urmând a fi respinsă ca atare.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă şi de apărările intimatului-pârât, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În esenţă, recurenta susţine că prima instanţă a aplicat în mod greşit normele de drept material, în sensul că a apreciat că aspectele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt aspecte de oportunitate, nu de legalitate, iar instanţa nu poate analiza oportunitatea actelor administrative.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că în timp ce legalitatea reprezintă o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a unui act administrativ, oportunitatea reprezintă capacitatea de apreciere a administraţiei, în ceea ce priveşte măsurile ce trebuie luate pentru realizarea obiectivului stabilit de lege, mijloacele utilizate, momentele sau etapele acţiunii.

Sub aspect practic, distincţia legalitate - oportunitate prezintă interes în privinţa controlului exercitat de judecător asupra actului administrativ.

Deşi, de principiu, instanţa de contencios poate şi trebuie să cenzureze actul administrativ sub aspectul legalităţii, dar nu poate exercita o cenzură asupra oportunităţii, în situaţia de excepţie a abuzului de putere oportunitatea poate fi cenzurată de judecător, însă doar în raport cu legalitatea. În acest sens, judecătorul poate verifica dacă elementele de oportunitate ale actului administrativ nu depăşesc limitele impuse de lege capacităţii de apreciere a administraţiei sau dacă nu se abat de la scopul urmărit de lege. Ca urmare, şi în această situaţie este vorba tot de o încălcare a legalităţii, dar prin intermediul mijloacelor utilizate de administraţie.

Altfel spus, din această perspectivă, oportunitatea apare tot ca un element al legalităţii, nu ca o condiţie de validitatea de sine stătătoare. Judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat. Cum Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin art. 2 alin. (1) lit. n), explică semnificaţia termenului de exces de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, s-a creat un minim cadru ce ar trebui respectat de către autoritatea administraţiei publice pentru a nu depăşi limitele generic stabilite ale oportunităţii, ce permite interpretarea şi soluţionarea aspectelor de oportunitate, de la caz la caz, de către instanţa de contencios administrativ.

În practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut constant că dreptul de apreciere al administratiei nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona abuziv, arbitrar, fără justificări legale şi în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporţionalităţii, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligaţia să îl îndeplinească şi drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita acesteia.

Altfel spus, dacă dreptul de apreciere de care se bucură administraţia publică este exercitat prin depăşirea unui raport rezonabil de proporţionalitate între măsura luată şi scopul urmărit, atunci ne găsim în ipoteza unui exces de putere, instituţie juridică reglementată de către dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Aplicând aceste aspecte teoretice la speţa de faţă, Înalta Curte constată, contrar celor susţinute de recurenta-reclamantă, că judecătorul fondului a reţinut că instanţa de contencios administrativ are posibilitatea de a controla oportunitatea actului administrativ, dar că acest control este limitat la verificarea compatibilităţii actului cu scopul legii pe care se întemeiază şi interesul public, respectiv dacă acesta a fost efectuat în limitele scopului legii şi în acord cu interesul public al bunei funcţionari al instanţelor.

Ca urmare, nu este întemeiată critica recurentei în sensul că instanţa de fond nu a analizat fondul cauzei prin faptul că nu a analizat dacă s-au încălcat limitele de legalitate şi rezonabilitate în luarea hotărârii.

Astfel, prima instanţă a verificat dacă pârâtul şi-a manifestat libertatea de apreciere cu privire la cererea reclamantei de transfer la Tribunalul Militar Iaşi, în limite rezonabile şi conforme scopului Regulamentul Comun al M.A.N. şi C.S.M. din 22.04.2014, respectiv acela de organizare în condiţii optime a activităţii judiciare a celor două instanţe, prin compararea indicilor statistici privind numărul posturilor vacante, încărcătura/judecător şi schemă în raport de media naţională.

În aceste sens, s-a reţinut că la Judecătoria Iaşi toate cele 61 posturi de judecător prevăzute în schema de personal sunt ocupate, că la această instanţă, în anul 2020, încărcătura pe judecător a fost de 1067 de dosare, în timp ce încărcătura la nivel naţional a fost de 1028 de dosare, iar încărcătura pe schemă a fost de 878 de dosare, comparativ cu media naţională de 820 de dosare, că la Tribunalul Militar laşi, instanţa la care se solicită transferul, din cele 4 posturi de judecător militar prevăzute în schema de personal, 1 post este util pentru transfer în contextul procedurii analizate şi că la această instanţă, în anul 2020, încărcătura pe judecător a fost de 100 de dosare, în timp ce încărcătura la nivel naţional a fost de 435 de dosare, iar încărcătura pe schemă a fost de 66 de dosare, comparativ cu media naţională de 357 de dosare.

În urma acestor elemente judecătorul fondului a concluzionat că intimatul nu a acţionat cu exces de putere, ci, punând în balanţă interesul personal al magistratului cu interesul public al menţinerii unui echilibru în politica de resurse umane la nivelul instanţelor implicate, context în care a adoptat în mod legal hotărârea contestată.

În acord cu judecătorul fondului Înalta Curte reţine că criteriile de oportunitate, avute în vedere de pârât la emiterea actului administrativ contestat, sunt necesare în vederea gestionării optime a resurselor umane în sistemul judiciar şi au fost reţinute în considerarea prevederilor art. 3 din Regulamentul Comun al M.A.N. şi C.S.M. din 22.04.2014, potrivit cărora "La soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii:

- volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora:

- vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror:

- vechimea la instanţa sau parchetul de la care se solicită transferul:

- vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită transferul:

- specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, precum şi disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei/parchetului la care solicită transferul. în raport cu cerinţele acesteia:

- domiciliul solicitantului:

- locul de muncă al soţului sau soţiei:

- distanţa dintre domiciliul şi sediul instanţei sau parchetului la care funcţionează judecătorul ori procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

- starea de sănătate şi situaţia familială".

Pe de altă parte, Înalta Curte subliniază că dispoziţiile legale care reglementează instituţia transferului au un caracter supletiv şi nu creează în mod automat solicitantului un drept la transfer şi o obligaţie corelativă a CSM, prin simpla formulare a cererii, în condiţiile în care se impune a fi avută în vedere politica de resurse umane la nivelul instanţelor şi parchetelor implicate într-o asemenea procedură şi menţinerea unui just echilibru între interesul general reprezentat de o bună administrare a justiţiei, inclusiv sub acest aspect, şi interesul personal al magistratului.

Din această perspectivă, factorul decident fiind secţia corespunzătoare a CSM, care are rolul de a asigura buna funcţionare a instanţelor şi parchetelor, cu luarea în considerare a tuturor criteriilor prevăzute de Regulament, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă şi că reclamanta nu se poate prevala de o practică neunitară şi de aplicarea unui tratament diferit al CSM în materia cererilor de transfer, întrucât fiecare solicitare este analizată în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei cereri/solicitări.

Reţinându-se astfel că nu există motive pentru reformarea sentinţei atacate, nu vor mai fi analizate susţinerile recurentei reclamante care privesc fondul cauzei deduse judecăţii.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru considerentele arătate la punctul 6 din prezenta decizie, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 64 alin. (2) C. proc. civ., va respinge cererea de intervenţie accesorie ca inadmisibilă.

De asemenea, reţinând că nu incident motivul de casare invocat de recurenta-reclamantă, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de intervenţie în interesul recurentei-reclamante A. formulată de B., ca inadmisibilă.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 155 din 2 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 mai 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.