Mayor's incompatibility with PFA status upheld; annulment claim rejected.

Şedinţa publică din data de 11 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Olt sub nr. x/2017, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2017 şi obligarea pârâtei să ia orice măsură necesară pentru restabilirea dreptului atins, respectiv obligarea de către instanţă, pe cheltuiala A.N.I. la publicarea hotărârii de admitere a cererii de chemare în judecată, inclusiv emiterea unui comunicat de presă în care să se menţioneze concret faptul că reclamantul nu se află şi nu s-a aflat în starea de incompatibilitate constată prin raportul de evaluare, precum şi acordarea de despăgubiri morale cauzate reclamantului ca urmare a prejudiciilor de imagine pe care le-a suferit în urma deciziilor luate de către Agenţia Naţională de Integritate.

Prin sentinţa nr. 175 din 27.02.2018, pronunţată de Tribunalul Olt în dosarul nr. x/2017, s-a admis excepţia invocată de pârâtă şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ si fiscal.

La data de 14 martie 2018, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2018.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 381/2018 pronunţată în data de 9 iulie 2018, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritare, având ca obiect anulare act administrativ.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 381/2018 pronunţată la 9 iulie 2018 de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În susţinerea căii de atac şi după o prezentare amplă a istoricului speţei, recurentul a arătat următoarele:

- instanţa de fond a dat o greşită interpretare normelor aplicabile litigiului, omiţând a lua în considerare faptul că fără exercitarea efectivă a activitaţii de comerciant nu se poate reţine starea de incompatibilitate;

În susţinerea acestui aspect arată că, PFA-ul nu a fost înfiinţat în urma voinţei proprii, ci ca o condiţie pentru finanţarea pe care dorea să i obţină în calitate de proprietar al terenului aferent proiectului de finanţare.

- instanţa nu a luat in considerare dispoziţiile Deciziei nr. 163 a Înaltei Curţi de Casaţie din data de 21 ianuarie 2015, în care se precizează nu poate fi considerată de plano stare de incompatibilitate deţinerea pur si simplu a două calităti, în cazul de fată cea de primar si cea de comerciant. Astfel, calitatea de comerciant trebuie să fie exercitată efectiv, nu să fie dată de o simplă aparenţă formală a denumirii/categoriei persoanei care se presupune a fi comerciant.

PFA-ul constituit în anul 2010 a fost radiat în anul 2014, a fost folosit doar pentru activităţi agricole de subzistenţă, în interesul său şi al familiei sale, astfel că este evident că legiuitorul a avut în vedere la stabilirea incompatibilităţii de calitatea de comerciant activ şi nu de o calitate formală.

Mai mult, jurisprudenţa ICCJ a stabilit clar că pentru a fi reţinută starea de incompatibilitate era obligatoriu ca persoana fizică autorizată să fie şi comerciant.

- judecătorul fondului nu a observat că, recurentul în calitatea de primar nu a luat nici o decizie faţă de PFA A.;

- instanţa nu a motivat care era activitatea comercială exercitată efectiv de reclamant în perioada imputată;

- recurentul-reclamant arată că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 din Legea 161/2003 în sensul că nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică şi în cuprinsul legii nu este menţionat că nu are voie să contracteze fonduri europene.

Nu conduce la dobândirea calităţii de comerciant săvârşirea faptelor de comerţ conexe, întrucât acestea sunt acte juridice sau operaţiuni care prin natura lor nu sunt comerciale şi prin săvârşirea lor nu se asigură exercitarea unei profesii.

În finalul susţinerilor sale solicită admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile de imagine şi obligarea instituţiei pârâte să publice pe cheltuiala sa hotărârea, inclusiv să emită un comunicat de presă în care să se consemneze că reclamantul nu s-a aflat în stările de incompatibilitate constatate prin raportul de evaluare.

1.4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 7 ianuarie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 23 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 11 mai 2021, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat şi va fi respins.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 18.10.2018 prin care Agenţia Naţională de Integritate a identificat elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, prin faptul că în perioada 18.06.2012 - 21.02.2014, reclamantul a exercitat şi deţinut simultan atât funcţia de primar al Comunei Mihăeşti, jud. Olt, cât şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. PFA şi ca atare, nu a respectat prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de primă jurisdicţie a respins acţiunea formulată de reclamant, menţinând Raportul de evaluare contestat.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat.

Reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

Prin urmare, se poate concluziona că hotărârea instanţei de fond este clară, precisă şi inteligibilă, conţine referiri la probele administrate în cauză şi este în concordanţă cu acestea, răspunde în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-reclamant cu privire la sentinţa atacată, Înalta Curte reţine că acestea pot fi sintetizate într-o singură critică, respectiv aceea că, în mod nelegal prin hotărârea atacată s-a reţinut că decizia pârâtei Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a constatat că starea de incompatibilitate în ceea ce îl priveşte este legală şi temeinică.

Cu privire la criticile recurentului-reclamant prin care se susţine că sentinţa primei instanţe este pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor de drept material cuprinse în O.U.G. nr. 44/2008, din care rezultă faptul că nu toate PFA au calitatea de comerciant, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant nu combate situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond, ci apărarea acestuia se concentrează în jurul interpretării dispoziţiei legale incidente, cu referire expresă la sensul cuvintelor "comerciant" şi "profesionist" aflate în norma juridică în cauză.

Or, Înalta Curte în deplin acord cu instanţa de fond reţine ca fiind corectă interpretarea dată de instanţa de primă jurisdicţie textului legal incident, nefiind vorba de o încălcare a normei materiale în cauză.

Este evident că interpretarea dată de lege cu privire la norma specifică aplicabilă este numai atributul instanţei de judecată, iar în cazul de faţă instanţa de primă jurisdicţie a făcut o aplicare şi interpretare corectă a dispoziţiei legale incidente.

Astfel, situaţia de fapt a cauzei necontestată de părţi este aceea că în perioada în perioada 18.06.2012 - 21.02.2014, reclamantul a exercitat şi deţinut simultan atât funcţia de primar al Comunei Mihăeşti, jud. Olt, cât şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată.

Ceea ce se contestă de către recurentul-reclamant şi ceea ce instanţa de control judiciar va analiza este faptul încadrării reclamantului în prevederea legală specială indicată în raportul contestat, cu privire la calitatea de comerciant necesară pentru a fi în prezenţa unei stări de incompatibilitate.

Este evident că scopul legii speciale este acela de a sancţiona acele persoane care, prin activitatea desfăşurată, au avut activităţi incompatibile cu funcţia de demnitate publică deţinută, întrucât legiuitorul a urmărit transpunerea în legislaţia internă a principiului transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, respectiv transparenţă în modul de administrare şi utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, fără a se aduce atingere vreunui drept sau libertăţi fundamentale.

În conformitate cu prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică.

Analizând sensul noţiunii de comerciant, Înalta Curte reţine că prin intrarea în vigoare a noului C. civ. au fost eliminate la nivel terminologic noţiunile de comerciant, acte şi fapte de comerţ, acestea fiind înlocuite cu noţiunile de profesionist, activităţi de producţie, comerţ.

Astfel, prin art. 6 din Legea nr. 71/2011, legiuitorul a prevăzut că în cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ. referirile la comercianţi se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerţului, potrivit art. 1 din Legea nr. 26/1990 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Este adevărat faptul că la nivelul Înaltei Curţi a existat o practică cu privire la faptul că simpla deţinere a calităţilor prevăzute de lege în norma incriminată este suficientă pentru reţinerea stării de incompatibilitate, însă această practică a fost deja ajustată în raport cu scopul legii şi cu analizarea efectivă a existenţei calităţii de profesionist, exigenţă care impune cercetarea acestei calităţi, nefiind suficientă simpla deţinere, pentru a asigura o aplicare a legii conform spiritului ei.

Înalta Curte apreciază că simpla deţinere, pur formală, a două funcţii incompatibile nu poate determina stabilirea unei stări de incompatibilitate, ci numai exercitarea simultană a calităţii de ales local, cu aceea de profesionist persoană fizică conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, respectiv de înlăturare a condiţiilor care pot determina corupţia.

Ceea ce prezintă importanţă în analizarea exercitării efective a activităţii de profesionist, de comerţ a recurentului-reclamant este dacă persoana fizică autorizată a înregistrat venituri în timpul funcţionării sale pe perioada supusă verificării de către autoritatea intimată.

Văzând actele şi lucrările din dosar, Înalta Curte reţine că, în toată perioada cercetată de pârâtă, recurentul-reclamant a înregistrat venituri din această activitate, relevante fiind informaţiile comunicate de Serviciul Fiscal Municipal Caracal, cu privire la veniturile reclamantului realizate din activităţi agricole şi cele comunicare de APIA, cu privire la acordarea unui sprijin financiar reclamantului.

Aceste aspecte au fost reţinute şi de prima instanţă care, în mod corect a constatat că, veniturile din activităţi agricole comunicare de Serviciul Fiscal Municipal Caracal au fost determinate în baza declaraţiilor privind veniturile din activităţi agricole impuse pe norme de venit întocmite chiar de reclamant în perioada de referinţă, cu privire la care recurentul nu a contestat realitatea.

De asemenea, în mod corect a reţinut prima instanţă că situaţia veniturilor a fost analizată de inspectorul de integritate în verificarea condiţiei prevăzută de art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008, a dovedirii scopului activităţii economice derulate de reclamant, aspecte ce conduc concluzia că veniturile persoanei fizice autorizate sunt de fapt veniturile reclamantului.

Prima instanţă a reţinut în mod corect că recurentul-reclamant, persoană fizică autorizată, a deţinut calitatea de comerciant în acelaşi timp cât a deţinut şi calitatea de primar, iar deţinerea acestei calităţi este dublată de exercitarea efectivă a activităţii economice şi obţinerea de venituri, prin intermediul formei de organizare prevăzută de dispoziţiile art. 6 din O.U.G. nr. 44/2008 potrivit cărora "orice activitate economică desfăşurată permanent, ocazional sau temporar în România de persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale trebuie să fie înregistrate şi autorizate, în condiţiile prezentei ordonanţei de urgenţă", iar recurentul a fost înregistrat la ONRV ca persoană fizică autorizată încă din data de 06 iulie 2011, radierea dispunându-se la data de 21 februarie 2014.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine şi faptul că, astfel cum s-a arătat în considerentele deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 336/2017 (pct. 27), accesul liber al persoanei la o activitate economică, liberă iniţiativă şi exercitarea acestora sunt garantate sub condiţia respectării cadrului normativ incident.

Dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, prin cazul de incompatibilitate pe care îl reglementează, conţin o condiţie specială, ce nu permite exercitarea simultan, de către aceeaşi persoană, a unei funcţii sau demnităţi publice şi a unei activităţi economice în calitate de comerciant persoană fizică. Opţiunea aparţine în exclusivitate destinatarului normei, care poate exercita ori activitate economică în calitate de comerciant persoană fizică, în condiţiile legislaţiei în materie, ori funcţia sau demnitatea publică, supunându-se regimului juridic reglementat în acest sens.

Înalta Curte constată că, judecătorul fondului a apreciat în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., fiind nefondate.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 381/2018 din data de 9 iulie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 mai 2021.