Challenge to energy operator storage requirement; mootness due to statutory abrogation and lack of current interest

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 04.12.2018 sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Preşedinte şi Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem en gros sau en detail, produse energetice -benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrol lichefiat şi biocombustibili.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2446 din 23 octombrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de Preşedintele A.N.A.F. şi a respins acţiunea în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată, prima instanţă a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de obiect, a admis acţiunea promovată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi a anulat Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate în punctul I.2 anterior a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care, invocând prevederile art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în principal, respingerea acţiunii ca rămasă fără obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Printr-un prim set de critici, recurenta a învederat, în esenţă, că, prin sentinţa recurată, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 9 din Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 3236/2018, ce dispuneau că: "La data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare". În opinia recurentei, ulterior adoptării unui astfel de text normativ, ce a fost publicat la data de 28.12.2018 în Monitorul Oficial al României nr. 1115, dar şi în contextul adoptării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 508/2019, condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ nu mai erau îndeplinite.

Pe fondul cauzei, recurenta a arătat, în esenţă, că soluţia instanţei de fond a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor de drept material, în contextul în care prima instanţă nu a avut în vedere faptul că elaborarea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 a fost generată de o situaţie de urgenţă ce a determinat aplicarea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, coroborat cu art. 435 alin. (4) din Codul fiscal şi cu prevederile titlului VIII "Accize şi alte taxe speciale" din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1/2016. În acest sens recurenta a învederat că, din experienţa instituţională, a rezultat că unii operatorii economici care comercializau, în sistem angro, produse energetice supuse accizelor, fără a deţine spatii de depozitare, se sustrăgeau mult mai uşor de la verificări şi, implicit, înlesneau sustragerea de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale aferente activităţii lor sau lanţurilor tranzacţionale în care erau implicaţi.

În acest sens, spre deosebire de operatorii economici care nu deţineau spatii de depozitare, cei care deţineau spatii de depozitare îşi puteau asuma o mai mare responsabilitate în îndeplinirea obligaţiilor fiscale şi puteau asigura mijloacele de probă necesare clarificării unor stări de fapt (de ex.: datele înregistrate cu sistemul de supraveghere video a rezervoarelor, a zonelor de descărcare/încărcare şi a plăcutelor de înmatriculare a mijloacelor de transport care asigurau aprovizionarea, stocate pe o durată de minimum 20 de zile, puteau constitui mijloc de probă din perspectiva art. 55 alin. (1) din Codul de procedură fiscală).

De asemenea, în cazul stabilirii unui prejudiciu, organul fiscal nu putea institui măsuri asigurătorii întrucât astfel de societăţi nu deţineau niciun activ pe care să poată fi pus sechestru asigurător, iar tranzacţiile se făceau, de multe ori, cash, în limita plafonului permis pentru a nu deţine bani în conturi.

Totodată, din descrierea etapelor activităţii de înregistrare în contabilitate şi refacturare a produsului energetic către subcontractori, au rezultat diferenţe de timp semnificative între momentul alimentarii la pompe cu combustibili şi cel al facturării. Astfel, exista riscul facturării unor produse care au mai fost vândute şi care, la momentul recepţiei şi, ulterior, al facturării, nu mai existau, acestea fiind consumate de subcontractori prin activitatea de transport.

Recurenta a mai arătat că, prin introducerea noilor modificări, s-a avut în vedere o aplicare corectă a regulilor stabilite, nediscriminatorie şi conformă cu principiile fiscale, neexistând un impact anticoncurenţial al ordinului, ci o respectare a principiului neutralităţii măsurilor fiscale. Scopul actului a fost cel de a simplifica lanţul comercial şi a asigura o mai bună posibilitate de supraveghere şi verificare, de către organele de control, a realităţii tranzacţiilor, acesta fiind motivul pentru care s-a considerat necesar ca activitatea de comercializare angro cu produse accizabile să poată fi desfăşurată doar de către operatorii economici care îndeplineau condiţiile din Ordin.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-reclamantă A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 15 iunie 2020 s-a fixat termen de judecată la data de 11 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, prin acţiunea în contencios administrativ, reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem en gros sau en detail, produse energetice -benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrol lichefiat şi biocombustibili.

Prin apărările formulate în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a invocat excepţia rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată, motivat de aspectul adoptării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 3236/2018, care, la pct. 9, a prevăzut abrogarea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1849/2016.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, însă, o astfel de excepţie şi a admis acţiunea promovată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în sensul anulării Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, iar cererea formulată în contradictoriu cu Preşedintele A.N.A.F. a fost respinsă ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Sentinţa primei instanţe este criticată de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală atât din perspectiva soluţiei de respingere a excepţiei procesuale întemeiate, în esenţă, pe aspectul abrogării dispoziţiilor Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 atacate prin cererea de chemare în judecată (intitulată de recurentă drept excepţia rămânerii fără obiect a cauzei), cât şi din perspectiva elementelor de fond ale anulării actului administrativ normativ atacat.

Înainte de a trece la analiza efectivă a criticilor ce fac obiectul recursului, se impune a se preciza, cu prioritate, faptul că recurenta a invocat, din perspectiva soluţiei pronunţate asupra excepţiei procedurale antereferite, aspecte legate, în esenţă, de nerespectarea de către prima instanţă a normelor procedurale de verificare a condiţiilor de exercitare a acţiunii, aspecte ce privesc eventuala incidenţă în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., pe care promotoarea căii de atac nu l-a invocat, limitându-şi criticile la motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al aceluiaşi articol.

Încadrând din oficiu aceste susţineri în motivul de casare precizat, având în vedere caracterul său de ordine publică şi faptul că instanţa de recurs nu este ţinută, în esenţă, de încadrarea dată de părţi motivelor de recurs, Înalta Curte constată că art. 488 pct. 5 ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii") îşi găseşte incidenţa în legătură cu hotărârea ce a fost supusă recurării,

Din această perspectivă, tot cu titlu prealabil, Înalta Curte observă, atât din analiza notelor scrise depuse în faza procesuală a fondului, cât şi din analiza memoriului de recurs, că, deşi recurenta - pârâtă a invocat aspectul rămânerii fără obiect a cauzei, în urma abrogării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960/2018, în realitate, chestiunea de drept pe care aceasta a tins să o deducă analizei a fost cea a verificării îndeplinirii condiţiilor de exercitare a acţiunii în contencios administrativ privită din perspectiva actualităţii, la data soluţionării în primă instanţă a cauzei, a interesului procesual al intimatei - reclamante în anularea sus indicatului act administrativ cu caracter normativ.

Examinând, din această perspectivă, criticile evocate de recurenta - pârâtă prin recurs, Înalta Curte le apreciază întemeiate, având în vedere atât evenimentul legislativ reprezentat de abrogarea dispoziţiilor Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 referitoare la obligaţia deţinerii în depozite a produselor accizabile din sfera de referinţă a ordinului, prealabil comercializării lor, ce se poziţionează, temporal, anterior momentului pronunţării sentinţei civile nr. 2446 din 23 octombrie 2019, cât şi conţinutul cererii de chemare în judecată (astfel cum acesta va fi analizat în paragrafele ulterioare).

Înalta Curte reţine că, la data de 28.12.2018, în Monitorul Oficial al României nr. 1115, a fost publicat Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 3236/2018, care, la pct. 9, a prevăzut că se abrogă Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 1849/2016, publicat în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 474/24.06.2016, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, în Monitorul Oficial nr. 171/04.03.2019, a fost publicat Ordinul ANAF nr. 508, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul nr. 3236/2018 al Preşedintelui ANAF, în sensul că au fost abrogate dispoziţiile care impuneau deţinerea de spaţii de depozitare de către operatorii economici care comercializau în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziţie criticată de reclamantă în prezenta cauză.

Totodată, Înalta Curte arată că instanţa de contencios administrativ poate, în principiu, să analizeze pe fond legalitatea unui act administrativ şi după ieşirea din vigoare a acestuia, dar cu condiţia ca acesta să fi produs efectele vătămătoare prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004. Or, în cauza de faţă, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, nu s-au invocat efecte vătămătoare concrete şi nu s-a solicitat repararea unei pagube cauzate intimatei - reclamante, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, aceasta limitându-se, prin actul de învestire a instanţei, la a solicita doar anularea ordinului în discuţie, făcând unele trimiteri pasagere la posibile efecte viitoare ale adoptării unui astfel de act administrativ cu caracter normativ, precum o potenţială viitoare încetare a activităţii societăţii drept efect al condiţiilor restrictive impuse de OPANAF nr. 1960/2018.

Or, întrucât prin interes se înţelege folosul practic imediat urmărit de cel care a formulat cererea, fiind necesar ca acesta să fie născut şi actual, în sensul că partea s-ar expune la un prejudiciu numai dacă nu ar recurge în acel moment la acţiune, condiţie ce trebuie îndeplinită atât la data promovării cererii, cât şi pe parcursul soluţionării acesteia, în raport de limitele învestirii stabilite prin cererea de chemare în judecată, prin care nu s-a solicitat şi o acoperire a unei pagube efectiv suferite de intimata - reclamantă, Înalta Curte constată că, la data pronunţării sentinţei civile nr. 2446 din 23 octombrie 2019, drept efect al abrogării dispoziţiilor din OPANAF nr. 1960/2018 criticate de intimata - reclamantă în prezenta cauză, aceasta nu mai justifica un interes actual în anularea actului administrativ normativ atacat, soluţia legală fiind cea a respingerii acţiunii promovate de reclamantă, ca lipsită de interes.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că, prin hotărârea pronunţată, prima instanţă a nesocotit prevederile art. 32 din C. proc. civ., fiind astfel, incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ. şi întemeiate criticile aduse de recurentă hotărârii recurate. În raport de maniera de soluţionare a unui astfel de caz de casare, ce vizează chiar condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, instanţa de recurs apreciază că nu mai este necesară analiza motivelor de recurs invocate în combaterea soluţiei pronunţate de prima instanţă din perspectiv fondului cauzei şi subsumate de recurentă motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând, va admite excepţia lipsei de interes a reclamantei în susţinerea cererii, invocată de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi va respinge acţiunea privind anularea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018 promovată de reclamanta A. S.R.L., ca lipsită de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei civile nr. 2446 din 23 octombrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite excepţia lipsei de interes a reclamantei în susţinerea cererii, invocată de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Respinge acţiunea promovată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, privind anularea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, ca lipsită de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.