Revision of tax assessment for war veterans' transport subsidies rejected as non-compliant with EU state aid rules

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.04.2017, reclamantul S.C. A. S.R.L. Botoşani, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, DGRFP Iaşi - Serviciul de Inspecţie Economico - Financiară Iaşi - Biroul de Inspecţie Economico-Financiară Suceava Botoşani - Compartimentul de Inspecţie Economico-Financiară Botoşani, a solicitat anularea Deciziei nr. 22/P/22.03.2017 privind soluţionarea plângerii prealabile emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor; anularea Raportului de Inspecţie Economico - Financiară din 15.11.2016 (Nr. x din 15.11.2016) şi a Dispoziţiei obligatorii nr. ISR_AIF-4334 din data de 15.11.2016, ambele întocmite de DGRFP Iaşi - Serviciul de Inspecţie Economico Financiară Iaşi - Biroul de Inspecţie Economico - Financiară Suceava Botoşani - Compartimentul de Inspecţie Economico - Financiar Botoşani, precum şi obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile pronunţate în cauză

Prin sentinţa nr. 126 din 19 septembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a AJFP Botoşani şi, în consecinţă, a fost respinsă cererea formulată în contradictoriu cu AJFP BOTOŞANI ca fiind formulată împotriva unei persoane care nu are calitate procesuală pasivă. A fost admisă excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere vizând anularea raportului de inspecţie economico-financiară nr. x din 15.11.2016 şi a fost respins capătul de cerere vizând anularea raportului de inspecţie economico-financiară nr. x din 15.11.2016, ca inadmisibil. Totodată, Curtea de Apel Suceava a admis, în parte, cererea formulată de reclamantă, a anulat, în parte, decizia nr. 22/P/22.03.2017 emisă de Ministerul Finanţelor Publice, respectiv cu privire la soluţia vizând măsura nr. 1 din Dispoziţia obligatorie nr. ISR_AIF-4334/15.11.2016, emisă de DGRFP Iaşi, precum şi Dispoziţia obligatorie nr. ISR_AIF-4334/15.11.2016, emisă de DGRFP Iaşi, respectiv punctele 4.1.1., 4.1.2, 4.1.3, 4.1.4, 4.1.5 şi pct. 5 din dispoziţie.

Hotărârea pronunţată de instanţa de recurs şi contestată pe calea de atac a revizuirii, ce face obiectul judecăţii

Prin decizia nr. 2653 din 17 iunie 2020 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul formulat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani împotriva sentinţei nr. 126 din 19 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa atacată şi, rejudecând, a respins acţiunea reclamantei S.C. A. S.R.L. Botoşani, ca neîntemeiată. A menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Cererea de revizuire ce face obiectul prezentei judecăţi

Împotriva deciziei nr. 2653 din 17 iunie 2020, revizuenta S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, arătând că decizia instanţei de recurs a fost pronunţată prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată şi că soluţia instanţei de recurs încalcă prevederile art. 107 alin. (1) şi (2) şi art. 96 alin. (1) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene.

Aşa cum a menţionat anterior, motivul pentru care instanţa de recurs a menţinut măsura de obligare a subscrisei la restituirea sumelor decontate de la bugetul de stat pentru serviciile de transport prestate în favoarea veteranilor şi văduvelor de război, constă în faptul că din interpretarea dispoziţiilor art. 16 lit. a) alin. (3) şi art. 23 din Legea nr. 44/1994, ar rezulta că beneficiarii Legii nr. 44/1994 au dreptul de a călători gratuit cu mijloace de transport rutier (auto) doar în limite unui judeţ. Din conţinutul aceloraşi dispoziţii normative rezultă că transportul (subvenţionat) al beneficiarilor Legii nr. 44/1994 în afara limitelor judeţului poate fi efectuat doar cu mijloacele de transport feroviar.

Consecinţa directă a unei astfel de interpretări constă în crearea unei discriminări între diferitele categorii de operatori de transport şi, implicit, o distorsionare a concurenţei pe piaţa transporturilor de persoane deoarece, operatorii de transport feroviar ar avea dreptul să îi transporte pe beneficiarii Legii nr. 44/1994 pe întreg teritoriul ţării şi să încaseze de la bugetul de stat contravaloarea tuturor călătoriilor efectuate în regim interjudeţean (între localităţi din judeţe diferite), în timp ce, operatorii de transport rutier ar avea dreptul de a transporta aceleaşi persoane doar pe raza judeţului în care acestea domiciliază, deci pe distanţe mult mai scurte şi, implicit să încaseze de la bugetul de stat sume mult mai mici faţă de cele la care sunt îndreptăţiţi operatorii de transport feroviar.

Drepturile exclusive acordate operatorilor de transport feroviar de a încasa sumele decontate de la bugetul de stat pentru transportul beneficiarilor Legii nr. 44/1994 în afara razei judeţului de domiciliu încalcă normele dreptului european privitoare la libertatea concurenţei, întrucât dreptul exclusiv de care beneficiază întreprinderile de transport feroviar (de a transporta persoanele prevăzute de Legea nr. 44/1994 şi de a încasa de la bugetul MTI contravaloarea acestor călătorii) este de natură să le creeze acestora un avantaj în raport cu operatorii de transport rutier cu care concurează pe aceeaşi piaţă.

Prevederile din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene încălcate prin soluţia pronunţată de instanţa de recurs, sunt următoarele:

Articolul 107 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) TFUE

(1) Cu excepţia derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piaţa internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

(2) Sunt compatibile cu piaţa internă: (a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiţia ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcţie de originea produselor."

Articolul 96 alin. (1) TFUE

(1) Exceptând cazul în care există autorizare din partea Comisiei, se interzice aplicarea, de către un stat membru, a unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii.

Incompatibilitatea cu disp. art. 107 alin. (1) raportat la art. 107 alin. (2) lit. a) TFUE.

Articolul 107 alin. (1) TFUE, stabileşte ca principiu general că ajutoarele de stat sunt incompatibile cu piaţa comună. Din textul articolului, rezultă că, pentru ca o măsură să fie calificată ca ajutor în sensul art. 107, trebuie îndeplinite, cumulativ, următoarele patru condiţii: (i) măsura să reprezinte un avantaj conferit destinatarului, (ii) ajutorul să fie acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, (iii) ajutorul denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa, şi (iv) ajutorul să aibă un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.

De asemenea, art. 107 alin. (2) lit. a) TFUE interzice crearea de beneficii individuale în favoarea unor categorii de persoane atunci când acordarea lor este condiţionată de utilizarea de către beneficiari doar a anumitor tipuri de produse sau servicii, calificând aceste măsuri ca fiind ajutoare de stat acordate indirect.

Textul normativ comunitar prevede că "sunt compatibile cu piaţa internă: (a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiţia ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcţie de originea produselor"; prin urmare, potrivit argumentului de interpetare per a contrario, nu sunt compatibile cu piaţa internă ajutoarele a căror acordare este condiţionată de utilizarea de către beneficiarii acestora a anumitor produse sau servicii, întrucât o astfel de măsură constituie un ajutor de stat pentru întreprinderile care produc bunurile sau prestează serviciile respective.

În cazul concret, prin instituirea regulii conform căreia veteranii şi văduvele de război beneficiază de dreptul de a călători gratuit în afara razei judeţului de domiciliu numai dacă utilizează serviciile de transport feroviare, Statul Român stabileşte tocmai un criteriu discriminatoriu pentru acordarea acestor ajutoare cu caracter social, dând naştere unei măsuri ce îndeplineşte toate condiţiile pentru a fi calificată drept ajutor de stat (acordat indirect) în accepţiunea art. 107 alin. (1), raportat la art. 107 alin. (2) lit. a) TFUE.

(i) Astfel, dreptul a beneficia de contravaloarea sumelor anterior menţionate reprezintă un avantaj cert conferit destinatarilor, adică operatorilor de transport feroviar, întrucât, prin încasarea sumelor respective aceşti operatori economici câştigă un avantaj financiar direct asupra concurenţilor reprezentaţi de operatorii de transport rutier.

(ii) De asemenea, ajutorul în cauză este acordat direct de către stat, prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, fapt prevăzut expres de disp. art. 23 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 44/1994, potrivit cărora "achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată (...), se face de către Ministerul Finanţelor Publice direct Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii".

(iii) Ajutorul acordat de stat prin intermediul sumelor pentru acoperirea costurilor călătoriilor gratuite efectuate de veteranii şi de văduvele de război denaturează în mod evident concurenţa pe piaţa serviciilor de transport de persoane, întrucât acesta îi favorizează pe operatorii economici care prestează servicii de transport feroviar în raport cu operatorii de transport rutier, concurenţi direcţi de pe aceiaşi piaţă.

(iv) Sprijinul acordat de stat operatorilor de transport feroviar îndeplineşte şi ultima condiţie pentru a intra în categoria ajutoarelor interzise de art. 107 alin. (1) TFUE, în sensul că acesta este de natură a influenţa schimburile comerciale dintre statele membre. Astfel, în cauza Altmark, CJUE a statuat că "faptul că ajutorul este acordat unei întreprinderi care nu oferă decât servicii de transport local nu exclude un efect asupra schimburilor comerciale interstatale, din moment ce ajutorul poate face dificilă pătrunderea pe acea piaţă a unor întreprinderi din alte state membre". Or, dacă ajutorul acordat unei întreprinderi de transport local este de natură să afecteze - conform jurisprudenţei Curţii - schimburile comerciale între statele membre, a fortiori un ajutor acordat unor întreprinderi care prestează servicii de transport feroviar naţional - aşa cum este cazul celui de faţă - este de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.

Incompatibilitatea cu disp. art. 96 alin. (1) TFUE.

Conflictul dintre dispoziţiile normative naţionale în măsura în care acestea sunt interpretate în maniera realizată de instanţa de recurs (în sensul recunoaşterii unui drept exclusiv al operatorilor de transport feroviar de a încasa contravaloarea călătoriilor gratuite efectuate de veteranii şi văduvele de război) şi disp. art. 96 alin. (1) TFUE este evident, şi nu necesită dezvoltări suplimentare.

Astfel, art. 96 alin. (1) interzice statelor membre aplicarea "unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii". Dispoziţiile art. 100 alin. (1) TFUE prevăd că "dispoziţiile prezentului titlu (Titlul VI din TUE - Transporturile - în care se regăseşte şi art. 96 - n.n.) se aplică transporturilor feroviare, rutiere şi pe căi navigabile interioare"

Prevederile din legislaţia naţională privitoare acordarea, în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 44/1994, republicată şi actualizată, a dreptului de a călători gratuit cu condiţia utilizării serviciilor de transport furnizate doar de anumite întreprinderi (operatorii de transport feroviar), reprezintă o condiţie de natură a sprijini exclusiv aceste întreprinderi, în detrimentul concurenţilor direcţi reprezentaţi de operatorii de transport rutier de persoane.

(III.2) Soluţia instanţei de recurs a încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, prevăzut de art. 47 alin. (2) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Prin pronunţarea soluţiei, la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a luat naştere o jurisprudenţă neunitară în soluţionare aceleiaşi chestiuni de drept.

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene face parte, alături de tratate, din legislaţia primară a Uniunii Europene. Potrivit art. 47 alin. (2) din Cartă, "Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public şi într-un termen rezonabil, în faţa unei instanţe judecătoreşti independente şi imparţiale, constituită în prealabil prin lege".

De asemenea, disp. art. 52 alin. (3) din Cartă statuează că "În măsura în care prezenta cartă conţine drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, înţelesul şi întinderea lor sunt aceleaşi ca şi cele prevăzute de convenţia menţionată. Această dispoziţie nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecţie mai largă".

Dreptul la un proces echitabil recunoscut de art. 47 alin. (2) din Cartă este garantat şi de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel că înţelesul şi întinderea acestui drept este cea prevăzută de convenţia anterior menţionată, astfel cum aceasta a fost interpretată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

În calitate de instanţă supremă de casare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are sarcina menţinerii practicii unitare la nivelul întregului sistem judiciar, respectarea principiului predictibilităţii actului de justiţie, parte componentă a dreptului părţilor la un proces echitabil impunând necesitatea pronunţării, în speţe identice, a unor soluţii de acelaşi fel.

Prin decizia a cărei revizuire o solicităm, instanţa supremă a pronunţat o soluţie prin care şi-a contrazis flagrant jurisprudenţa anterioară în soluţionarea chestiunii de drept deduse judecăţii, jurisprudenţă constantă în a statua că veteranii de război au dreptul de a călători gratuit cu mijloacele de transport auto şi între localităţi situate în judeţe diferite iar operatorii de transport rutier au dreptul de a deconta de la bugetul de stat contravaloarea acestor călătorii.

Anexat cererii de revizuire se regăsesc un număr de 14 hotărâri judecătoreşti (din totalul celor aproximativ 20) pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în intervalul 2012 - 2015 în speţe identice cu cea soluţionată prin decizia supusă revizuirii.

Prin hotărârile pronunţate în toate aceste speţe a fost creată o practică judiciară unitară în soluţionarea chestiunilor litigioase deduse judecăţii şi în prezenta cauză, instanţa supremă statuând în sensul că,

- veteranii, văduvele şi invalizii de război au dreptul de a călători gratuit cu mijloace de transport auto în afara limitelor unui judeţ, iar operatorii de transport rutier (auto) au dreptul de a le fi decontat preţul acestui transport;

- odată verificate şi avizate documentele utilizate pentru decontarea biletelor speciale de călătorie utilizate de beneficiarii Legii nr. 44/1994, operatorii de transport sunt dezlegaţi de obligaţia de a mai dovedi ulterior realitatea şi întinderea prestaţiei serviciilor de transport, iar organele de control nu mai pot efectua un nou control de aceeaşi natura, cu aceeaşi tematică şi pentru aceeaşi perioadă;

- operatorii de transport rutier sunt terţi faţă de raporturile juridice născute din aplicarea Legii nr. 44/1994 şi că răspunderea acestora nu poate fi antrenată pentru modul în care beneficiarii facilităţilor de transport îşi exercită drepturile ce intră în conţinutul acestor raporturi juridice.

De asemenea, în anul 2020, instanţa supremă a soluţionat două cauze în speţe identice cu cea supusă revizuirii (Decizia nr. 1766 din 08.04.2020 - anexată cererii de recurs - şi Decizia nr. 4186 din 08.09.2020 - încă nemotivată) prin intermediul cărora a fost confirmată jurisprudenţa pronunţată în anii 2012 - 2015, în sensul că beneficiarii Legii nr. 44/1994 au dreptul de a călători gratuit cu mijloace de transport auto în afara limitelor unui judeţ, iar operatorii de transport rutier (auto) au dreptul de a le fi decontat preţul acestui transport.

În ciuda faptului că instanţa supremă s-a pronunţat în mod constant în sensul că art. 16 lit. a) alin. (3) şi art. 23 din Legea nr. 44/1994 conferă beneficiarilor acestei legi dreptul de a călători gratuit în afara limitelor unui judeţ şi implicit operatorii de transport au dreptul de a deconta de la bugetul de stat contravaloarea acestor călătorii, prin decizia supusă revizuirii, un complet al instanţei supreme a interpretat în aceleaşi dispoziţii normative în sens contrar, statuând că veteranii de război nu au dreptul de a călători gratuit cu mijloace de transport auto între localităţi situate în judeţe diferite iar operatorii de transport nu au dreptul de a deconta de la bugetul de stat costul aferent acestor călătorii.

Comportamentul economico-financiar al reclamantei sancţionat de organele de inspecţie economico financiară (sancţiune confirmată prin decizia supusă revizuirii) a fost "contemporan" cu perioada în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a pronunţat deciziile din anii 2012 - 2015 şi a respectat întocmai interpretarea dată de instanţa supremă la acel moment dispoziţiilor art. 16 lit. a) alin. (3) şi art. 23 din Legea nr. 44/1994.

Pronunţarea în prezenta cauză a unei decizii prin care comportamentul economico-financiar al subscrisei din intervalul 2012 - 2014 a fost calificat ca fiind incorect, deşi acesta respecta deciziile pe care instanţa supremă le pronunţa în aceeaşi perioadă, echivalează cu sancţionarea subscrisei pentru faptul că a avut o conduită conformă jurisprudenţei Înaltei Curţi de la acel moment.

În mod evident, această soluţie a încălcat dreptul subscrisei la un proces echitabil privit din perspectiva necesităţii asigurării securităţii juridice şi predictibilităţii actului de justiţie, Înalta Curte devenind ea însăşi o sursă de insecuritate juridică şi un factor de diminuare a încrederii publicului în sistemul judiciar.

Apărările formulate în cauză

Intimaţii DGRFP Iaşi - Serviciul de Inspecţie Economico Financiară Iaşi - Biroul de Inspecţie Economico Financiară Suceava Botoşani, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, Ministerul Finanţelor (fost Ministerul Finanţelor Publice) şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi au depus fiecare întâmpinare în cuprinsul căreia au solicitat respingerea cererii de revizuire, ca neîntemeiată, iar în ceea ce priveşte cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, respingerea, în principal, ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Soluţia instanţei de recurs cu privire cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Prin cererea formulată, reclamanta S.C. Larion S.R.L. a solicitat instanţei sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare în interpretare, în temeiul dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE).

Solicitarea a fost formulată în procedura de soluţionare a recursului declarat împotriva deciziei nr. 2653 din 17 iunie 2020 pronunţată de Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi are ca obiect următoarele întrebări preliminare:

1) Articolul 107 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că ajutoarele de stat incompatibile cu piaţa internă includ şi facilitatea acordată de Statul Român veteranilor de război din mediul rural de a călători gratuit cu mijloacele de transport feroviar pe întreg teritoriul ţării, iar cu mijloacele de transport rutier (auto) doar pe raza judeţului de domiciliu, facilitate reglementată în legislaţia naţională prin art. 16 lit. a) alin. (3) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată?;

2) Art. 96 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că interdicţia aplicării de către un stat membru a unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii este incidentă şi în cazul facilităţii acordate de Statul Român veteranilor de război din mediul rural de a călători gratuit cu mijloacele de transport feroviar pe întreg terotoriul ţării, iar cu mijloacele de transport rutier (auto) doar în limita judeţului în care aceştia domiciliază?;

Examinând cererea formulată, în raport de dispoziţiile legale, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe cu titlu preliminar cu privire la interpretarea dreptului Uniunii şi cu privire la validitatea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

După cum rezultă din dispoziţiile citate anterior, instanţa naţională sesizează Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară numai în măsura în care apreciază că "o decizie în această privinţă este necesară pentru pronunţarea unei hotărâri în cauză".

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din TFUE dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

Potrivit unei jurisprudenţe consacrate (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competenţa instanţei naţionale, care învestită cu soluţionarea cauzei, are cunoştinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

Totodată CJUE a estimat că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanţă naţională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilităţii unei norme comunitare, solicitată de instanţa naţională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. 1-3653, considerentul 12), sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

În cauza 283/81, CILFIT şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare.

Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluţionarea litigiului.

Tot în jurisprudenţa CJUE s-a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.

Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Raportat la consideraţiunile şi reperele jurisprudenţiale mai sus expuse, cu certă valoare doctrinară, Înalta Curte reţine atât lipsa de pertinenţă, dar şi de utilitate a întrebărilor propuse de recurenta-reclamantă, fapt ce determină respingerea cererii de sesizare a CJUE formulată în cauză.

Înalta Curte constată, raportat la conţinutul în ansamblu al întrebărilor preliminare propuse, că problemele invocate de reclamantă ţin de aprecierea faptelor şi de aplicarea dreptului UE la împrejurările speţei, iar nu de interpretarea acestui drept.

În cauza de faţă, recurenta nu solicită, în realitate, interpretarea unei norme comunitare, ci aplicarea acesteia în dreptul intern, raportat la o situaţie de fapt dată.

Din chiar modalitatea de formulare a întrebărilor preliminare, prin referire la aspecte de fapt aflate în dispută şi reciproc contestate de către părţi, asupra cărora instanţa naţională urmează a se pronunţa în litigiul principal, Înalta Curte reţine că reclamantul-recurent tinde, în realitate, să obţină o "decizie de îndrumare" în soluţionarea în concret a cauzei de către instanţa naţională, din partea CJUE, ceea ce evident excedează competenţei acestei din urmă instanţe.

Din această perspectivă, Înalta Curte reţine faptul că, nefiind vorba de o solicitare care să vizeze interpretarea normelor de drept comunitar, cererea formulată de recurentă nu este o veritabilă cerere de sesizare a CJUE, petenta urmărind soluţionarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei).

Pe de altă parte, speţa oferă suficiente elemente pentru adoptarea unei soluţii, Înalta Curte fiind în măsură să răspundă prin prisma reglementării naţionale într-un sens care să concorde dreptului Uniunii Europene.

Aşadar, având în vedere că prin modul în care au fost formulate întrebările preliminare, recurenta-reclamantă vizează, în realitate, aplicarea unor prevederi ale legislaţiei naţionale şi încadrarea juridică a unor elemente de fapt rezultate din probatoriul administrat, aspecte ce intră în competenţa instanţei naţionale, Înalta Curte constată că dezlegarea recursului de faţă nu depinde de interpretarea dată de CJUE, dat fiind stadiul procesual concret în care se află litigiul, circumstanţele particulare ale speţei şi considerentele expuse în contextul analizei cererii de sesizare a CJUE.

Analizând cererea de revizuire cu care a fost învestită, prin prisma motivului de revizuire invocat, a actelor şi lucrărilor dosarului, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt întrunite condiţiile pentru admiterea prezentei căi extraordinare de atac, din perspectiva dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Se impune a se preciza cu prioritate că, potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată".

Aşadar, revizuirea prevăzută de acest text de lege este tot o cale extraordinară de atac, ca şi cea prevăzută de art. 509 C. proc. civ., numai că motivul pentru care se solicită revizuirea este diferit de cel prevăzut de C. proc. civ. şi are menirea de a asigura respectarea de către instanţele de contencios administrativ a principiului priorităţii normelor dreptului comunitar faţă de norma internă, principiu care are şi o consacrare constituţională în art. 148 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

Instituirea căii de atac a revizuirii prin art. 21 alin. (2) menţionat, reprezintă o modalitate prin care legiuitorul român, în materia contenciosului administrativ, a prevăzut un mijloc procedural prin care să se poată verifica modul în care instanţele naţionale respectă principiul priorităţii dreptului comunitar şi deci, protejarea intereselor persoanelor, care ar putea fi lezate prin încălcări ale dreptului comunitar.

Interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, este în sensul că revizuirea este admisibilă numai dacă partea a invocat prioritatea dreptului comunitar în fond sau în recurs, iar instanţa nu a analizat litigiul şi din perspectiva acestui aspect, nu şi în cazul în care revizuentul solicită calificarea sau recalificarea juridică a faptelor din perspectiva aceloraşi prevederi ale dreptului european (inclusiv decizii CJUE) deja analizate de către instanţa care a pronunţat hotărârea supusă revizuirii.

Altfel spus, revizuentul nu contestă "legea aplicabilă", ci doar consideră că raţionamentul instanţei care a pronunţat hotărârea atacată a fost, din varii motive, eronat şi îi cere să îl reconsidere. Un astfel de demers ar trebui fireşte respins ca inadmisibil, revizuentul urmărind reinterpretarea faptelor şi dreptului deja analizate. Sub acest aspect, paragraful 73 al Deciziei ICCJ nr. 45/2016 este lămuritor: "Dacă dreptul uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în faţa instanţei care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere şi aceasta instanţă a analizat-o, partea nu poate critica soluţia pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanţa de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteza întrucât a socoti revizuirea admisibila ar însemna ca instanţa sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluţia instanţei care a pronunţat soluţia supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un asemenea control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dat în competenta instanţei ierarhic superioare celei care a pronunţat hotărârea."

În cauza de faţă, aşa cum s-a menţionat în preambulul prezentei decizii, revizuenta susţine că decizia împotriva căreia s-a îndreptat calea extraordinară de atac, ar încălca dispoziţiile Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene, respectiv dispoziţiile art. 107 alin. (1) şi (2) şi art. 96 alin. (1), în cuprinsul căruia se stabileşte ca principiu general că ajutoarele de stat sunt incompatibile cu piaţa comună. Astfel, pentru ca o măsură să fie calificată ca ajutor în sensul art. 107, trebuie îndeplinite, cumulativ, următoarele patru condiţii: (i) măsura să reprezinte un avantaj conferit destinatarului, (ii) ajutorul să fie acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, (iii) ajutorul denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa, şi (iv) ajutorul să aibă un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.

Totodată, art. 107 alin. (2) lit. a) TFUE interzice crearea de beneficii individuale în favoarea unor categorii de persoane atunci când acordarea lor este condiţionată de utilizarea de către beneficiari doar a anumitor tipuri de produse sau servicii, calificând aceste măsuri ca fiind ajutoare de stat acordate indirect.

De asemenea, art. 96 alin. (1) interzice statelor membre aplicarea "unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii".

Aceste susţineri sunt lipsite de suport real, iar revizuirea apare ca fiind nefondată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Prin Decizia nr. 2653 din 17 iunie 2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a cărei retractare se solicită, instanţa de recurs, admiţând calea de atac şi reformând hotărârea ce a făcut obiectul recursului, a anulat acţiunea reclamantei ca neîntemeiată şi a menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei.

În esenţă, în motivarea acestei soluţii, Înalta Curte a constatat că, reclamanta poate avea calitatea de subiect pasiv al inspecţiei economico-financiare reglementate de O.U.G. nr. 94/2011, aceasta având calitate de operator economic în înţelesul art. 3 pct. 5 lit. f) din O.U.G. nr. 94/2011, întrucât, în aplicarea prevederilor Legii nr. 44/1994, acesteia i se acordă sume de la bugetul general consolidat, reprezentând contravaloarea deplasărilor cu mijloace de transport auto a beneficiarilor acestei legi.

Totodată, potrivit art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 coroborat cu art. 23 alin. (2) din aceeaşi lege, existenţa dreptului de a călători gratuit prevăzută de art. 16 lit. a) alin. (3) nu poate fi concepută în lipsa reglementării resurselor financiare care să asigure exercitarea efectivă a acestui drept, reglementare asigurată de art. 23 alin. (2).

Din acest punct de vedere, Înalta Curte nu a validat reţinerile instanţei de fond conform cărora "dispoziţiile Legii nr. 44/1994 nu fac deosebire între transportul local, judeţean sau interjudeţean, iar dacă legiuitorul ar fi intenţionat să limiteze drepturile veteranilor de război şi al văduvelor de război de a călători cu mijloacele de transport auto doar pe traseele judeţene ar fi precizat expres acest lucru.".

Deopotrivă, Înalta Curte şi-a întemeiat raţionamentul pe dispoziţiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 580/1995 (act administrativ normativ emis în executarea Legii nr. 44/1994), text legal potrivit căruia cheltuielile care se decontează de la bugetul de stat de către Ministerul Finanţelor direct Ministerului Transporturilor la cap. 54-1 "Asistenţă socială" cuprind tarifele de transport pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene şi art. 1 şi art. 4 din Ordinul nr. 266/2013 din 22.02.2005 emis în baza dispoziţiilor art. 2 din H.G. nr. 580/1995 care reglementează tipărirea biletelor speciale de călătorie gratuită pe calea ferată, pe căile fluviale şi pe căile auto judeţene de către Ministerul Transporturilor şi modalitatea de formulare a cererilor pentru tipărirea biletelor speciale de călătorie gratuită pe calea ferată, pe căile fluviale şi pe căile auto judeţene şi prevederile art. 3 alin. (1) pct. 47 din O.U.G. nr. 109/2005 care definesc transportul rutier judeţean ca fiind transportul rutier care se efectuează între două localităţi situate pe teritoriul aceluiaşi judeţ.

A mai reţinut instanţa supremă că referirea tuturor acestor dispoziţii legale la căile auto judeţene determină concluzia că intenţia legiuitorului a fost în sensul decontării exclusiv a cheltuielilor de transport cu mijloace auto efectuate în interiorul aceluiaşi judeţ.

Astfel, instanţa de control judiciar este îndreptăţită în a aprecia că, în contextul expus, este fără putere de tăgadă că, în contra susţinerilor revizuentei din prezentul dosar, ceea ce a avut în vedere Înalta Curte, în pronunţarea deciziei a cărei retractare se solicită, nu a fost sub nicio formă consecinţa directă a unei interpretări eronate a dispoziţiilor legale anterior antamate care să creeze "discriminări între diferitele categorii de opratori de transport şi, împlicit, o distorsiune a concurenţei pe piaţa transportului de persoane"., cu atât mai mult care să susţină încălcarea dispoziţiilor Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene, respectiv a dispoziţiilor art. 107 alin. (1) şi (2) şi art. 96 alin. (1) sau a jurisprudenţei comunitare invocate.

Aşadar, potrivit prevederilor comunitare invocate, cu caracter obligatoriu în raport de dreptul naţional al statelor membre, sunt compatibile cu piaţa internă, ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, fiind interzisă aplicarea de către un stat membru a unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii.

În acest sens, este de precizat că din obiectul de reglementare al Legii nr. 44/1994 reiese cu evidenţă că beneficiarii facilităţilor reglementate de acest act normativ sunt veteranii de război, invalizii şi văduvele de război. Destinatarii legii anterior citate nu sunt operatorii de transport, intenţia legiutorului nefiind una care să susţină crearea unei situaţii mai favorabilă în beneficiul unei întreprinderi sau industrii anume prin palicarea unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul acestora.

Dimpotrivă, legiuitorul a creat un sistem unitar şi previzibil de acordarea a facilităţilor în domeniul transportului, care nu face loc discriminării şi care nu intră în conflict cu normele de drept european.

Facilitatea prevăzută la art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 are un caracter social, fiind circumscrisă dispoziţiilor art. 107 alin. (2) lit. a) din Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene.

În ceea ce priveşte criticile revizuentei ce vizeză o posibilă discriminare între operatorii economici din sectorul feroviar şi cei din sectorul rutier instituită prin Legea nr. 44/1994, este evident faptul că fiecare din aceste două modalităţi de transport se circumscriu unor pieţe relevante diferite, respectiv piaţa transportului feroviar şi piaţa transportului rutier, fiecare dintre aceste două pieţe relevante având condiţii diferite una faţă de cealaltă, condiţii care ţin de rutele pe care se desfăşoară transportul, tarifele practicate, durată a transportului, condiţii de transport.

Pe cale de consecinţă, nu se poate reţine că ajutoarele cu caracter social prevăzute de Legea nr. 44/1994 instituie o discriminare în funcţie de originea produselor, în raport de tipul de transportatori, respectiv feroviari sau rutieri, având în vedere că cele două tipuri de transport se circumscriu unor pieţe relevante diferite.

În ceea ce priveşte criticile revizuentei prin prisma încălcării dreptului la un proces echitabil prevăzut de dispoziţiile art. 47 alin. (2) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în contextul unei jurisprudenţe neunitară în soluţionare aceleiaşi chestiuni de drept prin raportare la hotărârile pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în intervalul 2012 - 2015 în speţe identice, acestea exced motivului de revizuire întemeiat pe art. 21 în sensul dispoziţiilor pe larg enunţate şi vor fi respinse ca neîntemeiate. În egală măsură, nici practica judiciară invocată în cuprinsul cererii de revizuire, nu poate fi valorificată aceasta vizând aspecte distincte de speţa de faţă.

În raport de motivele invocate în cererea de revizuire, având în vedere toate argumentele expuse, întrucât cererea nu se încadrează în prevederile art. art. 21 din Legea nr. 554/2004 şi nu atrage incidenţa acestui motiv de revizuire, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 513 C. proc. civ., raportat la art. 21 din Legea nr. 554/2004, urmează a o respinge, ca fiind nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta S.C. A. S.R.L., ca inadmisibilă.

Respinge cererea de revizuire declarată de revizuenta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 2653 din 17 iunie 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2021.