Abrogation of competition authority performance bonus provisions by general salary framework law

Şedinţa publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 11 martie 2019, reclamantul Consiliul Concurenţei a formulat acţiune în suspendarea executării şi anularea Deciziei nr. 8/20.10.2018, emisă de către Directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi şi a încheierii nr. 2/20.02.2019, emisă de către Comisia pentru soluţionarea contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a solicitat:

- suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, cu modificările ulterioare, potrivit căruia:

"în condiţiile în care entitatea verificată formulează cerere de suspendare a măsurilor stabilite prin decizie, iar instanţa de judecată, prin hotărâre, dispune suspendarea, măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării suspendării dispuse de instanţă." [subl. reclam.] şi în temeiul art. 15, coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu completările şi modificările ulterioare;

- iar pe fondul acţiunii, în principal, anularea Deciziei nr. 8/20.12.2018, emisă de către Directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi, precum şi a încheierii nr. 2/20.02.2019 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, ca fiind nelegale şi neîntemeiate;

- în subsidiar, în măsura respingerii acţiunii în anulare formulate pendinte, solicită obligarea Curţii de Conturi la lămurirea dispozitivului Deciziei sus menţionate (menţinută prin încheierea nr. 2/2019), prin indicarea în concret a măsurilor solicitate a fi aduse la îndeplinire de către Consiliul Concurenţei.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 268 din 13 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 8/20.10.2018, emisă de Directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi şi a încheierii nr. 2/20.02.2019, emisă de către Comisia pentru soluţionarea contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, ca neîntemeiată şi a respins cererea de anulare a Deciziei nr. 8/20.10.2018, emisă de Directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi şi a încheierii nr. 2/20.02.2019, emisă de către Comisia pentru soluţionarea contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, în cauza ce priveşte pe reclamantul Consiliul Concurenţei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, ca neîntemeiată.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

1.3.1. Reclamantul Consiliul Concurenţei a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 268 din 13 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia de suspendare a actului administrativ, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi suspendarea executării actelor adminitrative atacate în cauză până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În motivarea căii de atac exercitate s-a susţinut următoarele:

Instanţa de fond a reţinut în în mod eronat faptul că argumentele autorităţii de concurenţă în susţinerea cererii de suspendare nu sunt apte să demonstreze o vădită nelegalitate a actului contestat, ci mai degrabă antamează fondul litigiului dedus judecăţii.

Solicitarea de suspendare a Deciziei nr. 8/20.10.2018 formulată de către autoritatea de concurenţă se întemeiază pe o aparenţă de nelegalitate a actului contestat determinată în principal de faptul că plata indemnizaţiilor de performanţă a fost realizată de către Consiliul Concurenţei în baza unor dispoziţii legale care sunt şi în prezent în vigoare, nefîind abrogate în mod expres de niciun act normativ (incluzând Legea nr. 153/2017), aspecte recunoscute în mod expres şi de către pârâtă prin întâmpinarea depusă în faţa primei instanţe.

Decizia şi încheierea Curţii de Conturi prezintă o aparenţă de nelegalitate din moment ce actul emis de autoritatea de concurenţă se întemeiază pe dispoziţiile art. 31 alin. (4), (5) şi (6) din Legea nr. 21/1996 care premit finanţarea, determinarea şi acordarea indemnizaţiei de performanţă.

Mai mult, instanţa de fond în mod greşit a ignorat faptul că Legea nr. 21/1996 a suferit modificări succesive ulterior adoptării Legii nr. 153/2017, astfel încât, în măsura în care legiuitorul ar fi dorit abrogarea acestei norme speciale (art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996), ar fi facut-o în mod direct şi expres, ceea ce nu s-a întâmplat.

Astfel, nu trebuie omis nici faptul că legiuitorul nu a optat pentru o abrogare expresă a normelor criticate de Curtea de Conturi cu ocazia adoptării Legii nr. 153/2017, în ciuda faptului că acest act normativ a abrogat în mod expres alte norme cu incidenţă în materia salarizării personalului Consiliului Concurenţei (a se vedea prevederile art. 44 alin. (1) per. 15 din Legea nr. 153/2017).

"Conflictul" de interpretare a normei legale, născut între autoritatea de control şi Consiliul Concurenţei, respectiv dacă prevederile art. 31 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 21/3 996 sunt sau nu în vigoare şi produc efecte şi după adoptarea Legii cadru nr. 153/2017, precum şi dacă prevederile din legea concurenţei au un caracter special, derogatoriu, faţă de legea cadru în materia salarizării este unul evident, la îndemâna instanţei pentru a fi analizat la o simplă cercetare a deciziei şi încheierii Curţii de Conturi.

Mai mult, contrar celor reţinute de prima instanţă, autoritatea de concurenţă nu s-a limitat la o simplă invocare a nelegalităţii actelor de control contestate, ci a arătat, în concret, cu indicarea textelor de lege în vigoare, motivul care a generat conflictul de interpretare ivit între Curtea de Conturi şi Consiliul Concurenţei.

Or, în măsura în care, analiza instanţei de judecată în cadrul unui litigiu ce cuprinde, pe lângă acţiunea în anulare a actului administrativ considerat nelegal, o cerere de suspendare a executării actului contestat nu poate viza nici măcar o verificare a cadrului legal invocat de către reclamant ca fiind încălcat considerăm că o astfel de interpretare lipseşte de efecte dispoziţiile art. 15 din Legea contenciosului administrativ, fiind chiar contrară scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea unei astfel de cereri.

Existenţa cazului bine justificat în cauză, care impune necesitatea suspendării executării actului administrativ contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei are în vedere şi faptul că dispozitivul Deciziei Curţii de Conturi nr. 8/2018 nu îndeplineşte cerinţele de claritate, previzibilitate şi predictibilitate pe care trebuie să ie respecte un act administrativ, în contextul în care măsurile dispuse în sarcina Consiliului Concurenţei au fost prezentate în mod generic, cu încălcarea art. 181 lit. b) din Regulamentul Curţii de Conturi.

Or, chiar instanţa de judecată a recunoscut în mod implicit existenţa unui caracter sumar/neclar al măsurilor dispuse prin Decizia Curţii de Conturi, făcând referire în mod repetat la precizările suplimentare ale acestor măsuri din cuprinsul încheierii emise de Curtea de Conturi în soluţionarea contestaţiei Consiliului Concurenţei.

Paguba iminenetă, ca o condiţie necesar a fi îndeplinită pentru admiterea unei cereri de suspendare, nu trebuie să fie în mod obligatoriu o pagubă pecuniară/patrimonială suferită de Consiliul Concurenţei, ci ea poate consta şi în afectarea gravă a funcţionării instituţiei, astfel cum rezultă chiar din definiţia pagubei de la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Or, instituţia auditată va fi obligată să dispună luarea unor măsuri legale pentru anularea Regulamentului de acordare aindemnizaţiilor (măsuri cu caracter şi efect definitiv) înainte ca instanţele de judecată competente să decidă cu privire la legalitatea actelor emise de Curtea de Conturi.

Totodată, dat fiind faptul că măsurile dispuse de Curtea de Conturi au un caracter generic şi ambiguu, Consiliul Concurenţei se află, în prezent, în imposibilitatea de a pune în aplicare aceste măsuri, care pot avea un caracter ireversibil (spre exemplu, anularea/modificarea unor acte administrative individuale sau cu caracter normativ, după caz), situaţie care nu ar mai putea fi reparată în condiţiile în care instanţa de judecată ar constata nelegalitatea şi netemeinicia Deciziei nr. 8/2018.

Instanţa de fond în mod eronat a apreciat că desfăşurarea de către autoritatea de concurenţă a unor demersuri administrative complexe de modificare/anulare a unor acte administrative nu poate constitui o pagubă iminentă, fără a observa că, în această ipoteză există posibilitatea ca autoritatea să ia măsuri cu caracter ireversibil, înainte ca să se pronunţe o instanţă de judecată cu privire la (ne)legalitatea actelor emise de Curtea de Conturi.

Pe cale de consecinţă, aprecierea instanţei potrivit căreia actul de control contestat nu produce o pagubă pecuniară, ca argument pentru neîndeplinirea condiţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, este vădit eronată, întrucât noţiunea de pagubă iminentă trebuie să fie analizată şi din perspectiva afectării bunei funcţionări a Consiliului Concurenţei prin măsurile dispuse prin actul administrativ contestat, care, în mod teoretic, ar trebui să fie puse în executare de către autoritatea de concurenţă (indiferent dacă produc sau nu efecte ireversibile), în ciuda faptului că se contestă în prezenta cauză atât legalitatea şi temeinicia Deciziei nr. 8/2018 astfel cum a fost menţinută prin încheierea nr. 2/2019, cât şi caracterul generic şi ambiguu al măsurilor indicate în cuprinsul acesteia.

1.3.2. Reclamantul Consiliul Concurenţei a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 268 din 13 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi în ceea ce priveşte soluţia de anulare a actului administrativ, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, în principal, anularea Deciziei nr. 8/20.12.2018, emisă de către Directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi, precum şi a încheierii nr. 2/20.02.2019 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, ca fiind nelegale şi neîntemeiate, iar în subsidiar, în măsura respingerii acţiunii în anulare formulate pendinte, obligarea Curţii de Conturi la lămurirea dispozitivului Deciziei sus menţionate (menţinută prin încheierea nr. 2/2019), prin indicarea în concret a măsurilor solicitate a fi aduse la îndeplinire de către Consiliul Concurenţei.

În motivarea cererii de recurs, recurentul a susţinut următoarele:

Cu privire la incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susţine că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că nu s-a făcut dovada unei vătămări, întrucât aceasta nu ţine cont de scopul instituirii pe cale legislativă a indemnizaţiei de performanţă drept unul din principalele instrumente de politică salarială şi de stimulare şi recompensare a performanţelor profesionale deosebite ale angajaţilor autorităţii de concurenţă, precum şi a caracterului special şi exclusiv al acestui instrument în peisajul legislaţiei salarizării personalului bugetar (având în vedere atât legislaţia cadru în vigoare în prezent, cât şi legislaţia cadru în vigoare la momentul introducerii textului art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996.

Atât constatările, cât şi măsurile dispuse prin Decizia nr. 8/2018 au la bază interpretarea Curţii de Conturi în sensul că normele privind acordarea indemnizaţiei de performanţă nu mai sunt în vigoare (odată cu adoptarea Legii nr. 153/2017), astfel încât Consiliul Concurenţei are obligaţia de a adopta măsuri de intrare în legalitate care, în lipsa unor dispoziţii clare din partea autorităţii de control, au ca scop aparent tocmai înlăturarea posibilităţii de a acorda indemnizaţiile de performanţă pe viitor.

Or, în acest context, se consideră că efectele Deciziei Curţii de Conturi nr. 8/2018 nu trebuie analizate doar din prisma faptului că nu au fost dispuse măsuri de recuperare a sumelor considerate de autoritatea de control ca fiind achitate nelegal (ca urmare a măsurii de amnistiere dispusă prin Legea nr. 78/2018), ci trebuie observat că, prin actul administrativ susmenţionat s-a constatat nelegalitatea plăţii sumelor acordate în anul 2016 cu titlul de indemnizaţie de performanţă pentru personalul autorităţii de concurenţă cu performanţe deosebite, în ciuda faptului că prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 nu au fost abrogate în mod expres (cu respectarea normelor de tehnică legislativă reglementate de legea nr. 24/2000).

Autoritatea de concurenţă a fost obligată să ia anumite măsuri neclare, cu caracter ambiguu, fără a fi întrunite condiţiile prevăzute de pct. 181 lit. b) din Regulamentul din 2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi.

Instanţa de fond a omis, astfel, să observe că Decizia Curţii de Conturi pendinte atacată nu implică doar adoptarea de către autoritatea de concurenţă a unor măsuri privind "intrarea în legalitate", ci acest act administrativ produce efecte şi pentru viitor, instituind în mod implicit pentru Consiliul Concurenţei o interdicţie de a mai acorda pe viitor indemnizaţii de performanţă, în ciuda cadrului legal care exista la nivelul anului 2017 şi care există şi în prezent, respectiv a existenţei prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 care nu au fost abrogate de legiuitor şi care sunt şi în prezent în vigoare.

Or, apreciem că nu este competenţa Curţii de Conturi să se subroge în atribuţiile legiuitorului român, respectiv să dispună (atât pentru trecut, cât şi pentru viitor) pe cale administrativă cu privire la inaplicabilitatea unei dispoziţii legale cu caracter special, care nu a fost abrogată potrivit normelor de tehnică legislativă în vigoare.

Cu privire la caracterul special al prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996, instanţa de fond a reţinut eronat în cuprinsul considerentelor faptul că Legea cadru nr. 153/2017 stabileşte imperativ că drepturile salariale ale personalului bugetar sunt "exclusiv cele din prezenta lege", iar orice alt drept salarial prevăzut de lege anterior şi neabrogat se află în contradicţie cu legea cadru, fără a motiva în concret această concluzie.

Prevederile referitoare la indemnizaţia de performanţă au fost introduse în legea specială - Legea concurenţei nr. 21/1996, în cursul anului 2015, dată la care legea cadru în materia salarizării unice era Legea nr. 284/2010 (act normativ care cuprindea numeroase prevederi similare/identice cu cele din Legea nr. 153/2017).

La momentul reglementării acestei categorii distincte de drepturi, în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 284/2010 se prevedea că:

"începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege".

Este evident că prin introducerea prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) în cadrul Legii nr. 21/1996, intenţia legiuitorului a fost de a constitui o categorie distinctă de drepturi salariale, cu aplicabilitate exclusivă la nivelul autorităţii de concurenţă, care să nu fie reglementată de prevederile generale în materia salarizării personalului din sectorul bugetar.

Or, intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017 nu a înlăturat caracterul special al prevederilor din Legea nr. 21/1996, având în vedere că nu au apărut motive noi care să înlăture raţiunea pentru care aceste drepturi salariale speciale au fost create de legiuitor, în afara cadrului general în materia salarizării personalului bugetar.

Fiind derogatorie de la norma generală, norma specială se aplică ori de câte ori ne găsim în faţa unui caz ce intră sub incidenţa prevederilor sale. Aşadar, norma specială se aplică prioritar faţă de norma generală, chiar şi atunci când norma specială este mai veche decât norma generală.

Legea concurenţei are un caracter special, care derogă de la legislaţia din domeniul salarizării personalului plătit din fonduri publice, deoarece voinţa legiuitorului a fost aceea de a crea un cadru de reglementare specific, special, în ceea ce priveşte acordarea indemnizaţiilor de performanţă către personalul Consiliului Concurenţei, ţinând cont de specificul activităţii vizate, precum şi de particularitatea de finanţare a acestor drepturi, acestea fiind asigurate din veniturile proprii menţionate mai sus.

Principiul reglementării exclusive a drepturilor salariale ale personalului bugetar de către legea-cadru a fost prevăzut în mod identic atât în Legea nr. 284/2010 (în vigoare la data modificării Legii nr. 21/1996 prin introducerea posibilităţii de a acorda indemnizaţia de performanţă), cât şi în Legea nr. 153/2017 (care a preluat o mare parte din prevederile Legii nr. 284/2010).

Instanţa face o confuzie între caracterul special al prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 raportat la legislaţia în vigoare la momentul adoptării acestei norme şi existenţa unor interdicţii temporare de acordare în cursul anului 2017 a unor categorii de drepturi salariale către personalul plătit din fonduri publice.

Instanţa de fond face o confuzie între premii (drepturi de natură salarială reglementate, după caz, de Legea nr. 153/2017 sau de alte acte normative, cum sunt actele ce vizează premierea sportivilor şi a colectivelor sportive) şi indemnizaţia de performanţă (ca drept salarial acordat exclusiv la nivelul autorităţii de concurenţă în baza unei norme legale speciale), ignorând astfel argumentele detaliat expuse de Consiliul Concurenţei în prezenta cauză prin care s-a demonstrat natura juridică derogatorie şi distinctă a indemnizaţiei de performanţă faţă de drepturile salariale reglementate de Legea nr. 153/2017;

Se reţine că adoptarea prevederilor privind acordarea indemnizaţiei de performanţă a operat la data la care era în vigoare Legea nr. 284/2010, însă în mod superficial apreciază că acest fapt nu are relevanţă în cauză, pentru că oricum acordarea indemnizaţiei de performanţă era supusă restricţiilor legale privind acordarea de premii.

Practic, instanţa ignoră tocmai faptul că norma legală ce a stat la baza acordării indemnizaţiilor de performanţă în speţă a fost adoptată în contextul în care exista în vigoare o lege cadru care, ca regulă, reglementa în mod exclusiv drepturile salariale acordate personalului din sectorul bugetar (la fel ca şi prevederile actuale ale Legii nr. 153/2017).

Or, tocmai faptul că prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) au fost introduse în Legea nr. 21/1996 ulterior Legii nr. 284/2010, denotă faptul că legiuitorul a dorit să reglementeze pe cale separată un drept salarial cu caracter special, derogatoriu de la cadrul general.

În acest context, nu este foarte clar care este legătura pe care instanţa de fond o face între data adoptării normei privind acordarea indemnizaţiei de performanţă şi normele care au instituit ulterior o interdicţie de acordare de premii la nivelul instituţiilor publice, în măsura în care instanţa de fond a considerat prevederile referitor la acordarea indemnizaţiilor de performanţă ca fiind abrogate la momentul apariţiei Legii nr. 153/2017. Astfel, în ipoteza teoretică în care norma respectivă ar fi fost deja abrogată, nu ar fi mai fi fost necesară instituirea unei interdicţii ulterior intrării în vigoare a actului normativ care se presupune că abrogase prevederea respectivă.

Reglementarea indemnizaţiilor de performanţă în anul 2015, prin art. 31 alin. (5) din Legea concurenţei, în condiţiile existenţei prevederilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 284/2010, nu poate fi interpretată decât ca fiind o adoptare a unei norme legale cu caracter special faţă de prevederile legislaţiei salarizării unice (în caz contrar, ar fi fost ilogic ca legiuitorul să reglementeze drepturi care să fie în contradicţie cu legea şi care să nu poată fi vreodată acordate).

Indemnizaţia de performanţă are un caracter special şi aplicabilitate exclusivă la nivelul autorităţii de concurenţă, neregăsindu-se ca instrument motivaţional pentru alte categorii de personal (din afara Consiliului Concurenţei), fiind ignorată în acest context opinia Comisiei pentru Industrii şi Servicii a Camerei Deputaţilor referitoare la posibilitatea acordării de indemnizaţii de performanţă personalului Consiliului Concurenţei cu rezultate deosebite, în condiţiile art. 31 alin. (5) lit. c) şi alin. (6) din Legea concurenţei nr. 21/1996.

Exemple de legiferare specială se mai regăsesc în situaţia premiilor acordate colectivelor tehnice din domeniul sportiv, care au fost reglementate de norme speciale, atât anterior, cât şi ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017, cum ar fi, spre exemplu, prevederile Hotărârii nr. 569/2018 privind modificarea şi completarea Normelor financiare pentru activitatea sportivă, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1447/2007. Normele financiare prevăd la Capitolul V - Premii, indemnizaţii, prime şi alte drepturi, Secţiunea B - Premii pentru antrenori, tehnicieni şi alţi specialişti, art. 32-40, mai multe categorii de premii acordate pentru colectivele tehnice care au obţinut performanţe sportive în cadrul unor competiţii autorizate potrivit legii.

Astfel, este evident că sportivii şi colectivele tehnice sportive pot primi premii în baza legislaţiei speciale mai sus menţionată, chiar dacă se regăsesc în grilele de salarizare prevăzute de Legea nr. 153/2017, situaţie care evidenţiază faptul că legislaţia salarizării unice nu reglementează în mod exclusiv toate drepturile salariale acordate personalului bugetar.

Instanţa de fond, la fel ca şi Curtea de Conturi, a apreciat că, prin reglementarea în textul art. 31 din Legea nr. 21/1996 a faptului că indemnizaţiile de performanţă se acordă "în condiţiile legii" presupune faptul că această categorie de drepturi salariale distinctă este reglementată de legislaţia cadru în materia salarizării personalului din sectorul bugetar, fiind înlăturat caracterul său special.

Sintagma "în condiţiile legii" din art. 31 din Legea nr. 21/1996 are în vedere aplicarea oricăror acte normative incidente, chiar şi cele din actul normativ în care este prevederea ce conţine această sintagmă (în speţă chiar din Legea nr. 21/1996). Astfel, conform principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, interpretarea instanţei de fond, respectiv a Curţii de Conturi privind incidenţa, în mod exclusiv, a Legii nr. 153/2017 pe calea acestei trimiteri este eronată.

Acordarea indemnizaţiilor de performanţă la nivelul Consiliul Concurenţei "în condiţiile legii" (text care, pe cale de interpretare gramaticală, are în vedere întreaga legislaţie aplicabilă, în ansamblul său) va putea fi fundamentată pe orice norme legale incidente, inclusiv pe prevederile din cuprinsul Legii concurenţei.

Prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 sunt şi în prezent în vigoare şi nu sunt contradictorii, în opinia recurentei, faţă de prevederile Legii nr. 153/2017.

Contrar argumentaţiei instanţei de fond, abrogarea unei anumite dispoziţii normative va opera prin determinarea expresă a dispoziţiei normative vizate, dispoziţie care nu a fost aplicată în cazul Legii nr. 153/2017, care în cuprinsul art. 44 alin. (1) pct. 36 prevede că:

"La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (...) 36. orice alte dispoziţii contrare prezentei legi", concluzie ce susţine argumentul autorităţii de concurenţă în sensul că norma legală (art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996) ce constituie temei pentru acordarea indemnizaţiei de performanţă nu a fost abrogată.

În acest sens a statuat şi Înalta Curte de Casaţie si Justiţie prin Decizia nr. 27/2015 privind examinarea sesizării formulată de Curtea de Apel Iaşi, secţia litigii de muncă şi asigurări sociale în Dosarul nr. x/2014 privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, în cuprinsul căreia instanţa supremă a constatat faptul că:

"39. Pentru a exista premisa abrogării, fie ea expresă sau implicită, este necesar ca lex priori şi lex posteriori să reglementeze aceeaşi materie, acelaşi domeniu, pentru că numai în aceste condiţii putem vorbi despre un actus contrarius".

Fără îndeplinirea condiţiilor de mai sus, nu există două acte normative care să se contrazică încât să se poată deduce abrogarea, iar în prezenta cauză nu se poate deduce sub nicio formă abrogarea normei speciale din Legea Concurenţei de către Legea cadru nr. 153/2017, deoarece nu reglementează aceeaşi materie şi acelaşi domeniu.

Voinţa legiuitorului, la edictarea normelor din Legea 153/2017 nu a fost nicidecum în sensul abrogării dispoziţiilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996, întrucât dacă aceasta ar fi fost intenţia s-ar fi adăugat si această situaţie printre cazurile de abrogare de la art. 44 din Legea nr. 153/2017, la fel cum a menţionat la pct. 15 din art. 44 că se abrogă expres "art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 31/2015 pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996 şi pentru completarea art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 30 iunie 2015, aprobată prin Legea nr. 347/2015".

În aceste condiţii, prima instanţă a ignorat în mod eronat faptul că legiuitorul a înţeles să abroge expres la art. 44 alin. (1) pct. 15 din Legea nr. 153/2017 o prevedere cu aplicabilitate directă în ceea ce priveşte salarizarea personalului din cadrul Consiliului Concurenţei, însă nu si pe cea din art. 31 alin. (5) lit. c) cu privire la indemnizaţiile de performanţă, reieşind cu claritate faptul că prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996 referitoare la acordarea indemnizaţiilor de performanţă sunt în vigoare şi nu reprezintă, sub nicio formă, o "dispoziţie contrară" în sensul prevederilor art. 44 pct. 36 din Legea nr. 153/2017.

Cu atât mai mult, Legea nr. 21/1996 a suferit modificări ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017, astfel încât legiuitorul ar fi avut în mai multe ocazii posibilitatea (dacă ar fi vrut) sa abroge în mod expres prevederile privind indemnizaţia de performanţă acordată personalului Consiliului Concurenţei, dar a decis să menţină aceste prevederi tocmai în sensul ca ele să producă efecte şi nu ca aplicarea lor să fie imposibilă.

De asemenea, în mod eronat, instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 au fost abrogate "indirect", însă, Normele de tehnică legislativă nu consacră un astfel de tip de abrogare a unei norme legale. Astfel, Normelor de tehnică legislativă prevăd, referitor la abrogare si condiţiile de formă şi fond ale acesteia.

Raportat la dispoziţiile din Legea nr. 24/2000 referitoare la aborgarea unui act normativ, în cazul dispoziţiilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 nu a operat abrogarea expresă, deşi soluţia legală aceasta ar fi fost şi, cu atât mai puţin, nu se poate susţine că a operat abrogarea indirectă, din moment ce acest procedeu nu este nici măcar reglementat ca tehnică legislativă. Mai mult, nici abrogarea implicită nu ar fi putut opera în cauză deoarece nu sunt întrunite condiţiile necesare pentru ca această tehnică să fie incidenţă, întrucât pe de o parte, nu este un caz deosebit, care să nu fi fost posibil de identificat la momentul edictării Legii 153/2017, din moment ce în cuprinsul acestei legi au fost totuşi identificate şi abrogate expres dispoziţii din Legea concurenţei, cum este cazul celor menţionate la art. 44 alin. (1) pct. 15 din Legea nr. 153/2017, iar pe de altă parte, fiind vorba despre o dispoziţie dintr-o normă specială (Legea concurenţei), nu este posibil, din punct de vedere al tehnicii legislative, considerarea ei ca fiind abrogată implicit printr-o normă cu caracter general, cum e cazul Legii nr. 153/2017, în absenţa unei exprimări exprese în acest sens.

Se mai pretinde că nu există o echivalenţă între indemnizaţiile de performanţă reglementate de Legea nr. 21/1996 şi premiile de excelenţă reglementate de Legea nr. 153/2017, aşa cum s-a reţinut de instanţa de fond.

Noţiunea de indemnizaţie de performanţă nu este echivalentă cu premiile (inclusiv premii de excelenţă) şi nici cu alte categorii reglementate de legea cadru în vigoare (cum ar fi, spre exemplu, primele), întrucât, prin raportare la prevederile art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017, aceste categorii de drepturi sunt reglementate în mod distinct de către legiuitor:

"salariul lunar cuprinde salariul de bază ori, după caz, indemnizaţia lunară sau indemnizaţia de încadrare, compensaţiile, indemnizaţiile, sporurile, adaosurile, primele, premiile, precum şi celelalte elemente ale sistemului de salarizare corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar".

Faţă de prevederile mai sus menţionate, este evident că legiuitorul a făcut o distincţie expresă între indemnizaţii, prime şi premii, distincţie pe care atât Curtea de Conturi, cât şi instanţa de fond au ignorat-o în mod constant, asimilând premiilor toate aceste categorii de drepturi.

Mai mult, apreciază că nu pot fi asimilate şi tratate în mod identic drepturile prevăzute de acte normative diferite, în contextul în care premiile de excelenţă sunt reglementate exclusiv de prevederile Legii nr. 153/2017 (lege generală în materia salarizării personalului bugetar), iar indemnizaţia de performanţă este reglementată exclusiv de prevederile Legii nr. 21/1996 (norme speciale, derogatorii de la prevederile Legii nr. 153/2017).

Pe de altă parte, între conţinutul şi scopul acordării premiilor de excelenţă, respectiv a indemnizaţiei de performanţă, există diferenţe substanţiale, cum ar fi sursa acestor venituri şi modalitatea de acordare.

Instanţa de fond a procedat la o interpretare extensivă a normelor legale incidente în cauză, asimilând în mod nejustificat categorii de drepturi salariale care au conţinut juridic diferit şi reglementare distinctă.

Acordarea indemnizaţiilor de performanţă nu se încadrează în enumerarea categoriilor de drepturi care nu puteau fi acordate de către instituţiile publice în anul 2017, întrucât legiuitorul a circumstanţiat restricţiile doar cu privire la anumite drepturi salariale expres menţionate, fără a include în sfera acestora şi indemnizaţia de performanţă (care, aşa cum am arătat mai sus, are conţinut juridic şi reglementare distinctă).

Or, instanţa de fond a analizat în mod eronat aceste prevederi legale, concluzionând că Consiliul Concurenţei ar fi avut oricum o interdicţie de a acorda indemnizaţia de performanţă raportat la legislaţia anterior menţionată, fără a face o analiză în sensul de a observa dacă indemnizaţia de performanţă, prin natura sa specială ca reglementare, poate sau nu să fie inclusă în sfera de aplicare a normelor ce interziceau acordarea în anul 2017 a anumitor drepturi de natură salariată (expres enumerate de către legiuitor).

Se mai pretinde că Decizia Curţii de Conturi nr. 8/2016 nu îndeplineşte condiţiile de legalitate prevăzute de pct. 181 lit. a) din Regulamentul din 2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, având în vedere faptul că în cuprinsul acesteia nu sunt precizate în mod concret care sunt erorile/abaterile de la legalitate reţinute în sarcina Consiliului Concurenţei şi nu sunt precizate care sunt actele normative cu privire la care s-au constatat încălcări.

Cerinţa indicării "în concret" a actelor normative încălcate nu este în mod rezonabil îndeplinită în cauză prin simpla enumerare a unor prevederi legale care pot avea incidenţă în cauză, în speranţa că instanţa de judecată va identifica una sau mai multe astfel de norme care să justifice concluziile Curţii de Conturi.

În realitate, pasajul indicat de către Curtea de Conturi ca fiind o menţionare a "abaterii/erorii de la legalitate şi regularitate" pretins săvârşite de către Consiliul Concurenţei nu este altceva decât simplă indicare a unei situaţii de fapt constatate de reprezentanţii pârâtei (respectiv situaţia acordării indemnizaţiei de performanţă în anul 2017 către o parte a personalului autorităţii de concurenţă), fără a se indica în mod concret care sunt faptele imputate entităţii auditate (nefiind nici în acest caz întrunită condiţia din Regulamentul Curţii de Conturi).

Se mai susţine încălcarea prevederilor art. 181 lit. b) din Regulamentul Curţii de Conturi, menţionarea măsurilor necesar a fi întreprinse de entitatea auditată se impuneau a fi menţionate în cuprinsul deciziei Curţii de Conturi, nicidecum în încheierea comisiei de soluţionare a contestaţiei.

Mai mult, nu se poate conchide, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond, că menţionarea în dispozitivul deciziei contestate a faptului că entitatea auditată trebuie să întreprindă măsuri privind "intrarea în legalitate" este o măsură exprimată de către instituţia de control într-o manieră explicită şi neechivocă, considerându-se că măsurile solicitate de către Curtea de Conturi, în forma în care se regăsesc expuse în Decizia contestată, sunt echivoce, fiind formulate cu caracter general susceptibile de multiple interpretări.

Necunoscând în mod concret care sunt măsurile dispuse de Curtea de Conturi în cauză, este posibil ca interpretarea din partea Consiliului Concurenţei să fie ulterior considerată ca fiind eronată chiar de către Curtea de conturi şi să se constate noi abateri/nereguli în sarcina autorităţii de concurenţă, cu aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege (fie pentru existenţa unor acte neconforme de transpunere a măsurilor dispuse, fie pentru o eventuală constatare a neîndeplinirii de către entitatea auditată a respectivelor măsuri).

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se arată că considerentele instanţei de fond cuprinde argumentaţii şi interpretări contradictorii, respectiv în analiza situaţiei de fapt şi de drept aplicabilă în cauză.

Un prim argument privind incidenţa acestui motiv de casare vizează faptul că în cuprinsul considerentelor instanţa de fond a procedat la o motivare contradictorie în ceea ce priveşte valabilitatea prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996, invocând că acest act normativ a fost abrogat atât în mod implicit (indirect), cât şi în mod expres odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017.

Astfel, este un nonsens (atât din punct de vedere logic, cât şi juridic) să se susţină că o normă legală poate fi abrogată simultan în mod implicit şi în mod expres (aşa cum pare a reţine în mod eronat instanţa de fond). Abrogarea trebuie să intervină cu respectarea normelor de tehnică legislativă, aşa cum a fost în mod detaliat argumentat de autoritatea de concurenţă prin actele procesuale depuse în faţa primei instanţe, precum şi prin prezenta cerere de recurs.

Cu privire la al doilea motiv contradictoriu, deşi Curtea reţine în mod constant în cadrul sentinţei recurate că Legea cadru nr. 153/2017 reglementează în mod exclusiv drepturile salariate ale personalului bugetar, totuşi are în vedere şi analizează şi situaţia sportivilor şi a colectivelor sportive, ca situaţie de excepţie de la prevederile legii cadru.

Or, este evident că instanţa de fond se află într-o contradicţie flagrantă atunci când afirmă că legea cadru reglementează în mod exclusiv drepturile personalului bugetar, pentru ca apoi să aibă în vedere tocmai situaţia unor categorii distincte de angajaţi (care se pot regăsi pe grilele salariale reglementate de Legea nr. 153/2017) ce pot fi premiaţi în baza altor norme legale, preexistente şi neabrogate la data intrării în vigoare a legii cadru.

În măsura în care chiar instanţa de fond (la fel cum a procedat şi Curtea de Conturi în prezenta cauză) recunoaşte existenţa unor cazuri de excepţie, în care recompensarea anumitor categorii de personal ce se regăseşte şi în grilele salariale din Legea nr. 153/2017 se poate face prin norme legale speciale, era necesar ca în prin hotărârea atacată să se motiveze în mod concret de ce această situaţie nu poate fi incidenţă mutatis mutandis şi în ceea ce priveşte personalul Consiliului Concurenţei.

Cu privire la soluţionarea capătului de cerere privind lămurirea dispozitivului deciziei nr. 8/2018, se susţine că însăşi instanţa de fond raportându-se la precizările suplimentare aduse de autoritatea de control prin încheierea nr. 2/2019, a recunoscut ambiguitatea şi caracterul incomplet al măsurilor dispuse pe calea Deciziei contestate, pentru că, altfel, în ipoteza în care Decizia ar fi îndeplinit cerinţele prevăzute de Regulamentul Curţii de Conturi (inclusiv în ceea ce priveşte indicarea în concret a măsurilor ce trebuie dispuse de către autoritatea auditată) nu ar mai fi fost necesare argumente suplimentare pe calea încheierii, în soluţionarea contestaţiei formulate de Consiliul Concurenţei în procedura administrativă.

În acest context necunoaşterea în concret a măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi poate avea ca risc adoptarea unor măsuri de către Consiliul Concurenţei care să nu întrunească cerinţele din Decizia contestată şi care să poată fi, ulterior, obiect al unor eventuale sancţiuni în sarcina autorităţii române de concurenţă (născute fie ca urmare a adoptării unor acte neconforme, fie ca eventuală neîndeplinire a măsurilor dispuse în decizia pendinte contestată), ceea ce impune clarificarea sensului dispoziţiilor impuse.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 aprilie 2020, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi, pe cale de consecinţă, menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei recurate.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantului Consiliul Concurenţei împotriva soluţiei privind suspendarea executării actelor administrative contestate.

Reclamanta, alăturat cererii în anulare, a învestit instanţa de fond cu cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 08/20.12.2018 şi a încheierii nr. 2/20.02.2019 întemeiată pe dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a respins această cerere în considerarea faptului că în cauză nu se verifică îndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 respectiv existenţa cazului bine justificat şi a iminenţei producerii unei pagube, reclamanta recurând această soluţie insistând în îndeplinirea şi verificarea în cauză a celor două condiţii legale.

Instanţa de control judiciar, în cadrul dezbaterilor, a supus discuţiei părţilor interesul procesual al reclamantei în declararea acestei căi de atac în condiţiile adoptării Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

Interesul privit ca o condiţie de admisibilitate a acţiunii reprezintă o condiţie de ordin subiectiv care trebuie să se regăsească în persoana reclamantului la declanşarea procesului civil şi care trebuie să se conserve pe tot parcursul acestuia şi constă în folosul practic sau moral pe care-l urmăreşte cel ce promovează şi susţine acţiunea.

Prin Decizia 8/20. X.2018 la pct. 1 s-a constatat că reclamanta în luna decembrie 2017 a efectuat cheltuieli de personal constând în premii acordate sub forma unor "îndemnizaţii de performanţă" unui număr de 137 angajaţi, în sumă totală de 1.951.326 RON dispunându-se "Luarea măsurilor care asigură deplina concordanţă între reglementările interne/actele administrative emise de ordinatorul de credite, referitoare la acordarea "indemnizaţiilor de performanţă" şi prevederile Legii - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, ca modalitate de restabilire drepturilor de personal la nivel avut anterior nerespectării prevederilor acestei legi".

În esenţă, prin actul administrativ anterior menţionat s-a dispus recuperarea acestor sume de bani, asupra cărora auditorii pârâtei au ridicat obiecţii de legalitate, însă prin art. 2 din Legea nr. 78/2018 s-a aprobat exonerarea de la plată "pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plăţii acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal şi pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii."

Astfel, pentru sumele achitate nelegal aferente exerciţiului bugetar 2017 şi anterior, reclamanta în calitate ordonatorul de credite nu este ţinut să dispună niciun fel de demersuri, prejudiciul constatat de desfăşurarea misiunii de audit financiar a Curţii de Conturi nu este necesar să fie recuperat.

În această ordine de idei, reclamanta nu are nici un interes în suspendarea executării acestei decizii, ale cărui efecte, respectiv recuperarea prejudiciului constatat, au fost stinse prin intervenţia legiuitorului, aşa cum s-a menţionat în precedent. Prin urmare, reclamanta nu are interes nici în reformarea soluţiei de fond în privinţa suspendării, calea de atac exercitată în aceste condiţii urmând a fi respinsă în consecinţă.

2.1.2. Recursul reclamantului Consiliul Concurenţei împotriva soluţiei privind anularea Deciziei nr. 08/20.12.2018 şi a încheierii nr. 2/20.02.2019 emise de Curtea de Conturi a României.

Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Împrejurarea că instanţa de fond a dedus pe cale de interpretare din texte legale diferite că a avut loc şi o abrogare indirectă şi o abrogare implicită a dispoziţiilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că relevantă este constatarea acestei abrogări şi efectul ieşirii din vigoare a actului normativ din vigoare, care se înscrie în logica argumentaţiei instanţei de fond.

De asemenea, nu poate fi reţinută o contradictorialitate între argumentul instanţei potrivit căruia legea cadru reglementează în mod exclusiv drepturile personalului bugetar şi situaţia sportivilor ce pot fi premiaţi în baza altor norme legale, preexistente la data intrării în vigoare a legii cadru de salarizare, întrucât instanţa a vorbit de o realitate normativă, asupra legalităţii căreia nu fusese învestită a se pronunţa.

Prin urmare, este nefondată această critică de nelegalitate.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamantul - recurent susţine în primul rând reţinerea eronată de către instanţa de fond a lipsei unei vătămări a reclamantei prin actele administrative contestate.

Instanţa de control judiciar reţine că din economia art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pentru antrenarea sancţiunii nulităţii unui act administrativ sunt necesare a fi întrunite cumulativ două condiţii, respectiv nerespectarea dispoziţiilor legale edictate pentru valida sa emitere şi ca prin efectele sale actul administrativ să producă o vătămare a drepturilor subiective sau a intereselor legitime a persoanei care reclamă nelegalitatea actului. Vătămarea nu se verifică prin raportare la fiecare neregularitate/nelegalitate invocată, cum pretinde instanţa de fond, ci numai prin luarea în considerare a efectului prejudicial al actului în sine, al efectelor sale negative în raport de persoana sau patrimoniul ei.

Din acest punct de vedere, nu se poate afirma că actele administrative emise de Curtea de Conturi nu produc efecte prejudiciale pentru instituţia reclamantă, nefiind relevante numai efectele ce vizează trecutul, respectiv recuperarea sumelor plătite cu titul de indemnizaţii de performanţă acordate pe anul 2017, ci şi efectele pentru viitor al acestora. Reclamanta are tot interesul a performa pe viitor în activitatea pe care o gestionează, iar indemnizaţia de performanţă constituia un important factor motivaţional al angajaţilor săi pentru realizarea acestui deziderat. Constatările Curţii de Conturi, ce rezidă din conţinutul actelor administrative supuse controlului de legalitate în prezenta cauză, împiedică reclamanta în a mai acorda pe viitor astfel de indemnizaţii, astfel că este lipsită de o importantă pârghie în atingerea obiectivelor propuse, ceea ce circumstanţiază o vătămare a intereselor sale legitime.

O asemenea constatare nu este însă de natură a duce la reformarea hotărârii atacate, întrucât instanţa de fond a analizat şi legalitatea actelor administrative contestate, validare care este suficientă pentru susţinerea caracterului nefondat al acţiunii reclamantei.

În privinţa legalităţii Deciziei nr. 08/20.12.2018 şi a încheierii nr. 2/20.02.2019 reclamantul Consiliul Concurenţei insistă în argumentaţia că dispoziţiile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 prin care s-a prevăzut că veniturile acestuia vor fi utilizate pentru indemnizaţia de performanţă acordată personalului Consiliului Concurenţei cu rezultate deosebite, este o normă specială în raport de dispoziţiile Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, care a rămas în vigoare şi după intrarea în vigoare a acestuia act normativ, nefiind astfel abrogat nici expres, nici implicit, şi că reglementarea acestui drept nu este incompatibilă cu dispoziţiile legii-cadru de salarizare.

Susţinerile recurentei reclamantei sunt nefondate.

Potrivit art. 31 din Legea nr. 21/1996 "(...) (5) Veniturile realizate de Consiliul Concurenţei potrivit alin. (4) se utilizează pentru: c) indemnizaţie de performanţă acordată personalului Consiliului Concurenţei cu rezultate deosebite, în condiţiile legii; (...) (6) Personalul Consiliului Concurenţei poate beneficia de indemnizaţia de performanţă acordată din veniturile prevăzute la alin. (4). Modul de acordare a indemnizaţiei de performanţă se stabileşte prin regulament al Consiliului Concurenţei".

Regulamentul privind acordarea indemnizaţiilor de performanţă aprobat prin Ordinul preşedintelui nr. 1267/19 decembrie 2017, emis în temeiul delegării legislative anterior menţionate, prevede la art. 2 că:

"În sensul prezentului regulament, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) indemnizaţie de performanţă - recompensă financiară de care poate beneficia personalul Consiliului Concurenţei pentru obţinerea unor rezultate profesionale deosebite; b) criterii de performanţă - standardele care evaluează nivelul performanţei profesionale; c) caracteristici/rezultate ale activităţii angajatului - rezultate, indicatori, competenţe, comportamente pe baza cărora sunt evaluate performanţele profesionale. Conform art. 3 din acest act infralegal:

"(1) Indemnizaţia de performanţă are un caracter nepermanent, fiind acordată o singură dată pe an, în condiţiile legii şi ale prezentului regulament, pe baza rezultatelor profesionale obţinute în anul anterior. (2) Indemnizaţia de performanţă nu reprezintă premiul de excelenţă reglementat de prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările si completările ulterioare, fiind stabilită şi acordată potrivit prevederilor Legii concurenţei nr. 21/1996".

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice are ca obiect de reglementare potrivit art. 1 stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, categorie în care intră şi personalul Consiliului Concurenţei, indiferent de natura veniturilor care reprezintă sursa de finanţare, bugetul consolidat de stat sau venituri proprii. Potrivit art. 7 alin. (1) lit. m) din acest act normativ venitul salarial al personalului din sectorul bugetar este compus din salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, soldele de grad/salariile gradului profesional deţinut, gradaţiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizaţiile de încadrare, indemnizaţiile lunare şi, după caz, compensaţiile, indemnizaţiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele şi premiile, precum şi alte drepturi în bani şi/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.

Reglementând un drept de natură salarială, indemnizaţia de performanţă, Legea nr. 21/1996, în această privinţă, este o normă specială în raport de Legea-cadru nr. 153/2017. Din acest punct de vedere este corectă aprecierea instanţei de fond, conform cu care chiar dacă norma din Legea nr. 21/1996 a concurenţei, modificată prin Legea nr. 347/2015, se referă doar la un anumit drept salarial (indemnizaţia de performanţă), în timp ce norma din Legea-cadru nr. 153/2017 reprezintă reglementarea cu caracter general în materia salarizării, indiferent de natura drepturilor salariale, sublinindu-se doar suprapunerea parţială a sferei de aplicare a legii generale şi a celei speciale, din perspectiva unor drepturi salariale al căror regim juridic este concomitent reglementat.

Dată fiind anterioritatea legii speciale în raport cu cea generală, aceasta nu poate fi abrogată de legea generală decât în mod expres, aşa cum rezultă cu evidenţă din dispoziţiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora "Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres".

Însă în privinţa abrogării recurenta consideră eronat că acest eveniment nu a avut loc.

Abrogarea expresă intervine atunci când suprimarea unei legi sau a unei alte dispoziţii legale este exprimată explicit, iar abrogarea implicită (prezumtivă sau tacită) intervine atunci când legea noua conţine dispoziţii incompatibile cu legea veche, fără să prevadă care dispoziţii contrare se abrogă sau aşa cum rezultă din art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 "În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite".

La rându-i abrogarea expresă poate fi directă atunci când se nominalizează legea sau capitolele ori articolele dintr-o lege care se abrogă, cum e cazul art. 44 alin. (1) pct. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017, sau indirectă, atunci când se prevede ieşirea din vigoare a legilor sau actelor normative, contrare legii noi, prin utilizarea formulei general folosită de legiutor "orice alte dispoziţii contrare se abrogă", cum e cazul art. 44 alin. (1) pct. 36 din Legea-cadru nr. 153/2017.

Prin urmare, legiuitorul la elaborarea Legii-cadru nr. 153/2017 a utilizat ca mijloc de scoatere din vigoare a normelor speciale anterioare atât abrogarea expresă directă art. 44 alin. (1) pct. 1 - 35 din acest act normativ cât şi abrogarea expresă indirectă, aşa cum s-a arătat în precedent.

Pentru incidenţa cazul de abrogare expresă indirectă în cazul art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 se impune a fi analizat caracterul de contrarietate al acestor dispoziţii în raport cu cele ale Legii-cadru nr. 153/2017.

Prin art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 legiutorul reclamă caracterul de exclusivitate al acestui act normativ în privinţa drepturilor salariale ale personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, care începând cu data intrării în vigoarea a acestui act normativ, "sunt şi rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege", excepţiile fiind strict prevăzute de legiutor la art. 2 alin. (2) prin identificarea persoanelor juridice ai căror angajaţi nu sunt supuşi acestei legi de salarizare, categorie în care nu intră reclamanta. De asemenea, s-a dispus prin art. 38 alin. (2) lit. a) din acelaşi act normativ "menţinerea în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie 2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie şi indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizaţia brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii."

Chiar dacă art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea - cadru nr. 153/2017, de care se prevalează auditorii pârâtei, teză îmbrăţişată de instanţa de fond, nu are un rol prohibitiv în acordarea unor drepturi salariale la niveluri superioare celor anterioare intrării în vigoare a acestui act normativ, ci de garantare pe perioada indicată a unui venit salarial în acelaşi cuantum cu cel anterior avut, caracterul de exclusivitate în reglementare în domeniul salarial bugetar al acestui act normativ nu poate fi negat, orice majorare salarială, spor nou ori drept salarial impunându-se a fi acordat numai în acest cadru legal, dintre cele reglementate cu caracter de specificitate fiecărui domeniu de activitate corespunzător celor 7 familii ocupaţionale de funcţii bugetare. (art. 9 alin. (1) din Legea - cadru nr. 153/2017).

Pe de altă parte, este corectă aprecierea instanţei de fond, întemeiată pe apărările pârâtei, în sensul că indemnizaţia de performanţă prin specificul şi caracteristicile pe care le prezintă, este similară cu premiul de excelenţă prevăzut în legea - cadru de salarizare la art. 26 alin. (1), ceea ce demonstrează că prin noul cadru legal au fost cuprinse toate drepturile personalului bugetar, inclusiv cele legate de stimularea acestuia pentru rezultate excepţionale. Aşa cum s-a reţinut prin hotărârea atacată, indiferent de denumirea atribuită acestei forme de recompensare a personalului, aceasta are acelaşi statut şi acelaşi obiect cu premiul de excelenţă la care face referire legea de salarizare, de recompensare a personalului cu rezultate deosebite, ambele acordându-se numai în funcţie de performanţa angajaţilor, iar nu ca o obligaţie periodică a angajatorului, sursa veniturilor sau modalitatea de acordare nefiind relevante pentru a face o distincţie de natură juridică între cele două drepturi.

Prin urmare, reglementarea cu caracter special a unui drept salarial din sfera de reglementare exclusivă asumată de legiutor printr-un act normativ ulterior cu caracter general în domeniul salarizării, demonstrează caracterul contrar al normei speciale în raport cu legea generală, caracter care se impune cum mai mare evidenţă şi urmare a constatării că un drept salarial similar a primit reglementare în norma generală.

Aşa fiind, se poate concluziona că art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 prin care se reglementează indemnizaţia de performanţă acordată personalului Consiliului Concurenţei cu rezultate deosebite a fost abrogată expres prin art. 44 alin. (1) pct. 36 din Legea-cadru nr. 153/2017, astfel că efectuarea de plăţi pentru indemnizaţiile de performanţă în cuantum de 1.951.326 RON aferente celor 137 de angajaţi pentru anul 2017, în mod corect a fost apreciată că a fost făcută nelegal.

Exemplele de legiferare specială de care se prevalează recurenta - reclamantă în care se mai regăsesc situaţii de premii reglementate de norme speciale, care au supravieţuit Legii-cadru nr. 153/2017 sunt irelevante în cauză, pentru că în cauză nu a fost supusă discuţiei activitatea acestor norme speciale.

De asemenea, aşa cum în mod corect a suprins judecătorul fondului, invocarea similitudinii efectelor Legii cadru nr. 153/2017 cu privire la unicitatea drepturilor salariale stabilite prin aceasta, cu efectele aceloraşi prevederi, care erau cuprinse şi în Legea cadru nr. 284/2010, nu are nicio relevanţă, întrucât Legea nr. 347/2015 a apărut ulterior Legii nr. 284/2010, iar prevederile legale privind acordarea indemnizaţiei de performanţă nu puteau oricum să fie aplicate datorită interdicţiilor legale privind acordarea de premii.

Contrar susţinerilor nefondate ale recurentului-reclamant, se impune a fi menţionat că în partea constatativă din Decizia nr. 8/2018, chiar în preambul au fost menţionate explicit toate prevederile legale, care nu permiteau acordarea indemnizaţiei de performanţă de către Consiliul Concurenţei, rezultând astfel că acestea au fost încălcate. De asemenea, sub aspect factual, s-a reţinut că "în urma auditului financiar al exerciţiului bugetar 2017 care s-a desfăşurat în perioada 04.09. - 29.11.2018 la Consiliul Concurenţei, a rezultat că în luna decembrie 2017 entitatea a efectuat cheltuieli de personal constând în premii acordate sub forma unor "îndemnizaţii de performanţă" unui număr de 137 angajaţi, în sumă totală de 1.951.326 RON, în condiţiile în care (...)" dispunându-se luarea măsurilor care asigură deplina concordanţă între reglementările interne/acte administrative emise de ordonatorul de credite, referitoare la acordarea "indemnizaţiilor de performanţă" şi prevederile Legii cadru nr. 153/2017.

Din această perspectivă este corectă că sub aspectul măsurilor adoptate în temeiul dispoziţiilor art. 43 din Legea nr. 94/1992 republicată acestea se înscriu în limitele legale, pârâta în calitatea sa de organ abilitat efectuând verificări cu respectarea funcţiei sale de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, controlul său a vizat o entitate publică dintre cele prevăzute de lege, abaterea reţinută fiind în legătură cu elemente în legătură cu utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite, calitatea gestiunii economico-financiare, economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice, iar măsurile dispuse au fost luate tocmai în vederea asigurării respectării de către entitatea publică controlată a principiilor legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Împrejurarea că prin încheierea de soluţionare a contestaţiei au fost aduse precizări cu privire la măsurile dispuse, nu este de natură a invalida constatările anterioare, întrucât autoritatea publică pârâtă prin factorii săi de decizie ştia sau trebuia să ştie mijloacele şi procedeele administrative prin care să fie restabilită legalitatea în ceea ce priveşte salarizarea personalului propriu, astfel că în mod just cererea de lămurire a dispozitivului deciziei menţionate a fost respinsă.

Prin urmare, Înalta Curte nu poate concluziona decât că Decizia nr. 08/20.12.2018 a Curţii de Conturi şi încheierea nr. 2/20.02.2019 emise de Curtea de Conturi sunt legale prin prisma criticilor formulate de reclamantă, astfel că hotărârea instanţei de fond care a validat-o este motivată, fiind dată cu aplicare corectă a normelor drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496, Înalta Curte va respinge reclamantul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 268 din 13 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia de suspendare a actului administrativ, ca lipsit de interes, iar în ceea ce priveşte soluţia de anulare a actului administrativ, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 268 din 13 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia de suspendare a actului administrativ, ca lipsit de interes, iar în ceea ce priveşte soluţia de anulare a actului administrativ, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 martie 2022.