Jurisdictional conflict over whether a claim for statutory payments under a veterinary services concession is a civil contract dispute or an administrative liability action

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.02.2021, sub nr. x/2021, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. - pentru CSVA Drăgăşani a chemat în judecată pe pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - A.N.S.V.S.A. şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea, solicitând instanţei ca acestea să fie obligate, în baza contractelor de concesiune/subsecvente de prestări servicii, actelor adiţionale şi acordurilor cadru prin care s-a convenit prestarea unor servicii, la plata sumei de 10.000 RON, fără T.V.A. (aferentă lunii august), respectiv dreptul exclusiv de creanţă, dobândit în baza decontului justificativ, facturii şi contractelor în vigoare ataşate, aferente acţiunilor sanitar veterinare efectuate de reclamantă, în raza acesteia de competenţă, în baza Ordonanţei de Guvern nr. 117/2020, conform căreia pârâta A.N.S.V.S.A. prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi-a însuşit prin semnătură şi stampilă debitul pentru luna august 2020. Totodată, s-a solicitat obligarea pârâtelor la achitarea integrală a cheltuielilor de judecată.

La data de 22.03.2021 a fost înregistrată în dosar întâmpinarea formulată de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin care aceasta a invocat excepţia de necompetenţă materială şi teritorială a Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal şi a solicitat declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, faptul că pârâta este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar reclamantul are sediul în judeţul Vâlcea.

Prin sentinţa civilă nr. 3948 din 9 iunie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, reţinând dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi faptul că autoritatea publică pârâtă are rang central.

În cadrul Curţii de Apel Piteşti dosarul a fost înregistrat la data de 7 septembrie 2021, sub acelaşi număr.

În şedinţa din data de 4 octombrie 2021 a fost invocată, din oficiu, excepţia de necompetenţă materială a instanţei.

Prin sentinţa nr. 178/F-CONT din 4 octombrie 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii care face obiectul dosarului nr. x/2021, în favoarea Tribunalului Vâlcea.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Piteşti a reţinut că reclamantul se plânge împotriva refuzului instituţiei publice de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor prin O.U.G. nr. 117/2020, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, pentru fiecare contract încheiat, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Evocând, în continuare, art. I din O.U.G. nr. 117/2020, Curtea a constatat că obligaţia de acordare a sumei 10.000 RON lunar, despre care vorbeşte alin. (7) al art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004, aşa cum a fost modificat, este o obligaţie legală, şi nicidecum contractuală, cât timp aceasta îşi are izvorul în lege, şi nu în contractul părţilor.

În al doilea rând, reţine că, prin alin. (2) şi alin. (9) al art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004 (aşa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 117/2020), se reglementează că direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, mai întâi, încheie acorduri-cadru, respectiv contracte subsecvente în baza acestora cu medicii veterinari, organizaţi în condiţiile legii, pentru efectuarea activităţilor la care se referă acest alineat. Apoi, în cadrul alin. (7) al art. 15, se reglementează faptul că beneficiarilor contractelor întocmite li se acordă, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON lunar pentru transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, bunăstarea şi condiţiile de biosecuritate, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, precum şi pentru inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării.

Astfel, Curtea de Apel Piteşti a constatat că textul de lege prevede două obligaţii în cadrul aceluiaşi raport juridic de drept administrativ, prima având ca obiect încheierea contractului de concesiune, iar cea de a doua având ca obiect acordarea beneficiarilor contractului a sumei de 10.000 RON lunar.

Aşa fiind, a apreciat că soluţionarea cererii prin care reclamantul invocă un eventual refuz nejustificat de acordare a sumei respective revine în competenţa tribunalului, în acord cu prevederile art. 10 din Legea contenciosului administrativ, în funcţie de rangul autorităţii căreia îi revine sarcina de a rezolva prima cererea faţă de care se invocă existenţa refuzului nejustificat.

Prin urmare, în raport de aceste considerente şi de art. 132 C. proc. civ., raportat la art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa a constatat întemeiată excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Vâlcea, în raza căruia îşi are sediul reclamantul din cauză.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 29.10.2021, sub acelaşi număr de dosar.

Pârâta D.S.V.S.A. Vâlcea a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale procesuale a secţiei de contencios administrativ a Tribunalului Vâlcea, solicitând declinarea competenţei materiale procesuale în favoarea secţiei I Civilă a acestui tribunal, deoarece pretenţiile reclamantei decurg din executarea contractului subsecvent de servicii nr. x/29.04.2020, contract administrativ, iar, în această privinţă, legiuitorul a înţeles să reglementeze norme speciale sub aspectul procedurii de soluţionare a litigiilor născute, raportat la dispoziţiile art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016.

La termenul de judecată din 7 decembrie 2021, instanţa a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei materiale a tribunalului.

Prin sentinţa nr. 1676/2021 din 7 decembrie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi Fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Vâlcea şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată în favoarea Judecătoriei Rm. Vâlcea.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Vâlcea a reţinut că, de principiu, simplul fapt că pârâtul din cauză este o autoritate publică nu este de natură să atragă, prin el însuşi, competenţa instanţei de contencios administrativ, o autoritate publică nefiind angrenată doar în raporturi de drept administrativ, ci şi de drept civil ori de dreptul muncii.

Se mai reţine că, aşa cum s-a decis în jurisprudenţă, acţiunile patrimoniale având ca obiect obligarea unei autorităţi sau instituţii publice la plata unei sume de bani sunt de competenţa instanţei de drept comun, atunci când nu se cere şi anularea unui act nelegal, nu se cere cenzurarea refuzului de a emite un act administrativ ori nu au legătură cu încheierea, modificarea, executarea sau încetarea unui contract administrativ.

De asemenea, cu privire la refuzul nejustificat, pentru a fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, refuzul de rezolvare a unei cereri presupune ca între petiţionar şi autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi şi obligaţii care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic.

În cauza de faţă, Tribunalul Vâlcea a reţinut că cererea dedusă judecăţii este formulată de un Cabinet Medical Veterinar, ce are încheiat cu D.S.V.S.A. Vâlcea un contract de servicii veterinare cu nr. x/29.04.2020, iar obiectul cauzei este reprezentat de pretenţia de plată a sumei de 10.000 RON, în fundamentarea căreia reclamantul invocă dispoziţiile O.U.G. nr. 117/2020, care a reglementat normele metodologice de aplicare a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 236/2019.

Activităţile sanitar-veterinare menţionate la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 sunt cele cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de imobilizare a animalelor care ameninţă viaţa sau integritatea corporală a persoanelor ori integritatea bunurilor acestora prin utilizarea şi administrarea substanţelor din categoria stupefiante, psihotrope, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale.

A mai reţinut că suma de 10.000 RON lunar nu are caracterul unui ajutor de stat necondiţionat şi nici al unei alte prestaţii gratuite, ci, este destinată să remunereze concesionarii de servicii veterinare pentru unele din activităţile prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 (pentru transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferente activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, bunăstarea şi condiţiile de biosecuritate, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, precum şi pentru inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării).

Tribunalul reţine, astfel, că plata sumei de 10.000 RON lunar, ca, de altfel, a contravalorii oricăror alte prestaţii îndeplinite de concesionar în derularea contractului de concesiune (sau de prestator în derularea contractului de servicii), ţine de executarea contractului de concesiune sau de servicii, reprezentând prestaţia corelativă la care este ţinut concedentul/achizitorul.

Chiar dacă dreptul concesionarului/prestatorului de a primi suma de 10.000 RON este reglementat printr-o lege, iar nu printr-o clauză contractuală, acest lucru nu schimbă natura juridică a acestei prestaţii, astfel că orice acţiune în justiţie referitoare la plata acestei sume constituie, în opinia tribunalului, o acţiune în executarea contractului administrativ de concesiune de servicii/de achiziţie de servicii.

Se mai arată că, potrivit art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004, toate litigiile ce decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

Cum, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., judecătoriilor le revine competenţa materială de soluţionare a oricăror cereri evaluabile în bani, în valoare de până la 200.000 RON, indiferent de calitatea părţilor, iar potrivit art. 107 alin. (1) din acelaşi Cod, ca regulă generală, cererea de chemare în judecată se introduce la sediul pârâtului, faţă de valoarea obiectului cererii - 10.000 RON şi sediul pârâtei D.S.V.S.A. Vâlcea, competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei ar reveni Judecătoriei Rm. Vâlcea.

Ca urmare a declinării, cauza a fost înregistrată la data de 6 ianuarie 2022 pe rolul Judecătoriei Rm. Vâlcea.

Prin sentinţa civilă nr. 688/2022 din 18 februarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curţii de Apel Piteşti.

Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă între Judecătoria Râmnicu Vâlcea şi Curtea de Apel Piteşti, a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea conflictului negativ de competenţă ivit, sens în care a dispus trimiterea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Râmnicu Vâlcea a reţinut că prezenta cauza are ca obiect plata sumei de 10.000 RON, conform dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 potrivit căruia "beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora".

În primul rând, a constatat că obligaţia de acordare a sumei 10.000 RON lunar, despre care vorbeşte alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 236/2019, este o obligaţie legală, şi nicidecum contractuală, cât timp aceasta îşi are izvorul în lege, şi nu în contractul părţilor. Prin urmare, orice dispoziţii legale care reglementează încheierea şi executarea respectivelor contracte nu sunt aplicabile prezentei cauze.

În al doilea rând, Judecătoria Râmnicu Vâlcea a apreciat că este în discuţie un act administrativ asimilat, reprezentat de refuzul autorităţii publice de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor prin Legea nr. 236/2019, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, pentru fiecare contract încheiat, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Astfel, în vederea stabilirii instanţei competente, a considerat că trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi alin. (3) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, motiv pentru care a apreciat că, în ceea ce priveşte competenţa materială de soluţionare a litigiului, aceasta aparţine curţii de apel, ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal, iar competenţa teritorială de soluţionare aparţine instanţei competente material în circumscripţia căreia se află domiciliul reclamantului, adică în judeţul Vâlcea.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 14 martie 2022, sub nr. x/2021.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestor texte de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că instanţele aflate în conflict s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţe sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

În acest sens, reţine că cererea dedusă judecăţii este formulată de un Cabinet Medical Veterinar, ce are încheiat cu D.S.V.S.A. Vâlcea (în calitate de achizitor) contractul de servicii veterinare nr. x/29.04.2020, iar obiectul cauzei este reprezentat de pretenţia de plată a sumei de 10.000 RON.

Totodată, se cuvine menţionat faptul că litigiul de faţă decurge din executarea contractului subsecvent de servicii nr. x/29.04.2020 (aflat la dosar Tribunalul Bucureşti), invocat de reclamant.

Cum respectivul contract a fost încheiat în temeiul prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, Înalta Curte reţine că litigiile ce decurg din executarea unor astfel de contracte sunt soluţionate conform dispoziţiilor Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, respectiv, potrivit dispoziţiilor art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, "Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul."

În consecinţă, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Vâlcea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Vâlcea.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 aprilie 2022.