Parish usucaption of church and cemetery land vs. public domain listing: illegality of government inventory lacking lawful transfer mechanism under Law 213/1998

Acţiune în uzucapiune de lungă durată. Hotărâre a consiliului local de aprobare a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale adoptată ulterior împlinirii termenului prescripției achizitive. Excepție de nelegalitate a prevederilor hotărârii de guvern privind atestarea domeniului public al unității administrativ teritoriale

Cuprins pe materii: Drept civil. Bunuri. Posesia

Index alfabetic: uzucapiune de lungă durată

hotărâre de consiliu local

hotărâre de guvern

domeniu public

excepție de nelegalitate

C.civ. 1864, art. 1847, art. 1854

Legea nr. 213/1998, art. 7

Legea nr. 554/2004, art. 7

Existenţa hotărârii de guvern privind atestarea domeniului public al unităţii administrativ teritoriale nu este de natură să împiedice constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin uzucapiune cât timp, pe de o parte, la momentul emiterii hotărârii consiliului local care a aprobat inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al comunei şi în care figura suprafaţa de teren cu destinaţia de cimitir, care a stat la baza adoptării hotărârii de guvern, erau îndeplinite, în ceea ce o priveşte pe reclamantă, condiţiile uzucapiunii pentru imobilul în litigiu, iar, pe de altă parte, trecerea acestuia din proprietatea privată a parohiei reclamante în proprietatea publică a unităţii administrativ teritoriale s-ar fi putut realiza exclusiv în unul dintre modurile expres şi limitativ reglementate de art.7 din Legea nr. 213/1998 în vigoare la acea dată.

În consecinţă, cum trecerea în domeniul public al comunei a terenului s-a realizat în condiţiile în care acesta se afla deja în proprietatea privată a parohiei reclamante şi fără ca adoptarea hotărârii de guvern să fi fost consecinţa operării vreunuia dintre modurile prevăzute expres de art. 7 din Legea nr. 213/1998, excepţia de nelegalitate a prevederilor referitoare la suprafaţa de teren în litigiu din hotărârea de guvern analizată, este întemeiată.

I.C.C.J., Secția I civilă, decizia nr. 1818 din 6 octombrie 2022

I. Circumstanţele litigiului:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată:

Prin cererea înregistrată la 21.02.2018 pe rolul Tribunalului Iaşi, reclamanta Parohia A. a chemat în judecată pe pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Tansa, solicitând instanţei să constate dreptul de proprietate asupra bisericii, casei de prăznuire şi a terenului pe care acestea se află, reprezentând curtea bisericii în suprafaţă de 1.000 mp, asupra casei parohiale şi terenului pe care aceasta se află în suprafaţă de 300 mp, reprezentând curtea casei parohiale, precum şi asupra cimitirului în suprafaţă totală de 3.000 mp.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1890 şi urm. C.civ. şi art. 35 C.proc.civ.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă:

Prin sentinţa civilă nr. 814 din 3.06.2019 pronunţată de Tribunalul Iaşi - Secţia I civilă, a fost respinsă cererea de constatare a dobândirii dreptului de proprietate prin uzucapiune cu privire la suprafaţa de teren având întinderea de 4167 mp şi la construcţiile edificate pe această suprafaţă, cerere formulată de reclamanta Parohia A.

3. Decizia pronunţată în apel:

Prin decizia civilă nr. 410 din 17.09.2020 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi - Secţia civilă, a fost admis apelul declarat de reclamanta Parohia A. împotriva sentinţei civile nr. 814/2019 pronunţată de Tribunalul Iaşi - Secţia I civilă, sentinţă care a fost schimbată, în parte, în sensul că:

A fost admisă în parte cererea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta Parohia A., în contradictoriu cu pârâta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Tansa.

S-a constatat că reclamanta Parohia A. a dobândit, prin efectul prescripţiei achizitive de 30 de ani, dreptul de proprietate asupra imobilelor construcţii Biserică şi casa parohială şi asupra terenului în suprafața de 4167 mp identificat conform raportului de expertiză şi planului de situaţie din planşa 2-obiectiuni, anexă la raportul de expertiză efectuat de expert tehnic X., compus din parcelele Arabil (A) 1468, CC 1469, Vh 1470, CC 1471, Curți Construcții Cimitir (CCi) 1472, situate in intravilan, sector cadastral 47 (tarla 47).

A fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea reclamantei de constatare a dobândirii dreptului de proprietate prin efectul prescripţiei achizitive de 30 de ani în privinţa casei de prăznuire.

A fost respinsă cererea apelantei Parohia A. de obligare a intimatei Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Tansa la plata cheltuielilor de judecata.

4. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva deciziei nr. 410/2020 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi - Secţia civilă, pârâţii Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Tansa şi Consiliul Local al Comunei Tansa au declarat recurs.

În cuprinsul cererii de recurs, recurenţii-pârâţi au arătat că suprafaţa de teren revendicată de reclamanta Parohia A. face parte din domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Comuna Tansa, în condiţiile legii - Hotărârea nr. 22 din 22.08.1999 a Consiliului Local al Comunei Tansa, fiind atestată şi prevăzută în mod expres la pct. 9 din Anexa nr. 75 a HG nr. 1354/27.12.2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 326 bis din 16.05.2002.

Reclamanta Parohia A. a formulat acţiunea în constatare cu privire la dreptul de proprietate asupra imobilelor revendicate la 20.02.2018, iar Hotărârea Guvernului nr. 1354 din 27.12.2001 (inclusiv Anexa nr. 75 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Tansa, judeţul Iaşi) a fost publicată la 16.05.2002 în Monitorul Oficial Partea I nr. 326 bis.

Aşa cum s-a reţinut în mod constant în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, hotărârea de atestare a apartenenței unor bunuri la domeniul public al unei unități administrative este un act administrativ cu caracter individual, astfel încât contestarea acestuia urmează regulile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, contestatorul având obligaţia de a formula plângere prealabilă în termen de 30 de zile de la comunicare.

Fiind vorba de un act administrativ supus exigenţei de publicare în Monitorul Oficial al României, data comunicării este cea a publicării, în speţă 16.05.2002, aşa încât termenul de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile a expirat la data de 16.06.2002.

Cum reclamanta a introdus acţiunea la data de 20.02.2018, solicită a se constata că aceasta este tardiv formulată şi, reţinând că tardivitatea formulării acţiunii echivalează cu neîndeplinirea procedurii prealabile, apreciază că se impune ca în urma rejudecării cauzei pe fond acţiunea să fie respinsă ca inadmisibilă, indicând da practică decizia civilă nr. 3971/2017 a instanţei supreme.

În continuare, recurenţii-pârâţi au arătat că instanţa nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea şi temeinicia Hotărârii Consiliului Local Tansa nr. 22/22.08.1999, act care a stat la baza emiterii H.G. nr. 1354 din 27.12.2001, apreciind că admiterea apelului în prezenta cauză nu este posibilă fără anularea în tot sau în parte a Anexei nr. 75 a HG nr. 1354/27.12.2001 şi fără a aduce atingere Hotărârii nr. 22/22.08.1999 a Consiliului Local al Comunei Tansa.

Potrivit legii, anularea/modificarea/completarea H.G. nr. 1354/2001 se poate face doar cu respectarea întocmai a procedurii iniţiale şi nu aşa cum s-a dispus prin hotărârea atacată.

Instanţa nu a ţinut cont de dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 12 din H.G. nr. 21/12.01.2017 privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului care prevăd: "(1) Secretariatul General al Guvernului îndeplineşte următoarele atribuţii principale: 12. asigură reprezentarea Guvernului şi a prim-ministrului în faţa instanţelor judecătoreşti, împreună cu ministerele iniţiatoare sau continuatoare/succesoare în urma reorganizării şi/sau instituţiile publice care au obligaţia de a pune în executare actele adoptate de Guvern şi deciziile prim-ministrului împotriva cărora s-au formulat acţiuni injustiţie sau care au obligaţia de a iniţia actele administrative sau de a efectua operaţiunile administrative solicitate Guvernului sau prim-ministrului".

O altă critică vizează faptul că decizia instanţei de apel a fost pronunţată cu nesocotirea principiului disponibilității, în contradictoriu cu Consiliul Local al Comunei Tansa, cu Secretariatul General al Guvernului, cu ministerul iniţiator sau continuator/succesor în urma reorganizării, cu alte instituții publice (Consiliul Judeţean Iaşi, Consiliul Local al Comunei Tansa) care au obligaţia de a pune în executare actele adoptate de Guvern (art. 3 alin. (1) pct. 12 din H.G. nr. 21/12.01.2017) şi cu încălcarea fără drept atât a prevederilor art. 5 din Legea nr. 29/07.11.1990, cât şi a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/02.12.2004, solicitând introducerea în cauză în calitate de intimat a Guvernului României prin Secretariatul General al Guvernului.

Reclamanta-apelantă Parohia A. nu a făcut dovada legală a posesiei de peste 30 de ani a imobilelor revendicate şi nici că ar îndeplini condiţiile impuse de art. 1847 C.civ. (1864), iar materialul probator depus la dosarul cauzei de către aceasta provine de la instituțiile sale ierarhic superioare, motiv pentru care cerinţa prevăzută de lege în acest sens nu este îndeplinită.

Din declaraţiile martorilor audiaţi în cauză rezultă foarte clar că aceştia nu au cunoştinţă despre situaţia terenurilor şi despre posesia exercitată asupra lor de către reclamanta-apelantă în perioada 1934-1964, iar potrivit legii cimitirele orăşeneşti şi comunale fac parte din domeniul public local şi nu pot fi date în proprietatea vreunei persoane fizice ori juridice.

Solicită să constate că hotărârea atacată nu conţine nici măcar un singur aspect concret care să ateste legal dreptul de proprietate al reclamantei. Toate susţinerile instanţei de apel conţin doar texte copiate după întâmpinări ori diverse adrese, neputându-se proba cele afirmate cu vreun act din cele aflate la dosar. Mai mult, instanţa a reţinut faptul că acţiunea ar fi fost formulată conform art. unic alin. (2) din Legea nr. 455/2006.

Or, nici o lege nu prevede ca cimitirele comunale să fie scoase din domeniul public local şi să fie date în proprietatea vreunei persoane fizice ori juridice.

În finalul cererii de recurs, recurenţii-pârâţi au arătat că hotărârea pronunţată de instanţa de apel este discriminatorie, nu este motivată şi nu este fondată, în sensul că instanţa nu a analizat şi nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea şi temeinicia actelor prezentate de reclamant, la excepţiile invocate şi la aspectele menţionate cu privire la nechemarea în judecată a tuturor persoanelor prevăzute lege.

Apreciază că instanţa, interpretând greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, a pronunţat o hotărâre discriminatorie, lipsită de temei legal.

În drept, au fost indicate generic dispoziţiile art. 483 - 502 C.proc.civ.

5. Apărările formulate în cauză:

Intimata-reclamantă Parohia A. a depus întâmpinare, comunicată, solicitând anularea recursului, în temeiul dispoziţiilor art. 489 alin. (2) C.proc.civ., pentru neîncadrarea criticilor în motivele prevăzute de art. 488 C.proc.civ., iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat. A solicitat, de asemenea, acordarea cheltuielilor de judecată în cuantum de 7.800 lei, în a căror dovedire a depus chitanţă în copie conformă cu originalul.

Recurenţii-pârâţi au depus răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea apărărilor intimatei-reclamante şi admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat, pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

Prin hotărârea recurată, admiţând apelul promovat de reclamantă, instanţa de control judiciar a admis în parte cererea acesteia, astfel cum a fost modificată, şi a constatat că Parohia A. a dobândit, prin efectul prescripţiei achizitive de 30 de ani, dreptul de proprietate asupra imobilelor construcţii Biserică şi Casa parohială şi a terenului cu destinaţie cimitir şi curte a bisericii, în suprafaţă de 4167 mp.

Criticile recurenţilor se circumscriu în cea mai mare măsură faptului că terenul în litigiu constituie domeniu public al UAT comuna Tansa, conform HCL nr. 22 din 22.08.1999 ce a fost aprobată prin H.G. nr.1354/27.12.2001 publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 326 bis din 16.05.2002, fiind intabulat în CF prin încheierea nr.70617 din 25.05.2020 a Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Iaşi.

Trebuie însă reţinut că actul administrativ invocat de recurenţi vizează suprafaţa de 1884 mp cu destinaţia de cimitir, aşa încât eventualele efecte juridice ale acestuia se referă doar la o parte dintre imobilele în litigiu – terenuri şi construcţii.

În acest context, recurenţii susţin că, întrucât H.G. nr.1354/27.12.2001 a fost publicată la data de 16.05.2002, acţiunea având ca obiect constatarea dreptului de proprietate asupra imobilelor revendicate, introdusă de reclamantă la 20.02.2018 este tardiv formulată, fiind depăşit termenul de 30 de zile de la publicare pentru declanşarea procedurii prealabile, în condiţiile art.7 din Legea nr.554/2004.

Critica este neîntemeiată.

Dispoziţiile legale care reglementează atât termenul în care se formulează plângerea prealabilă cât şi pe acela în care se introduce acţiunea în instanţă, sunt cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 şi vizează soluţionarea unei acţiuni în anularea unui act administrativ, iar nu o acţiune în constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin uzucapiune, întemeiată pe dispoziţiile codului civil, precum cea care formează obiectul cauzei pendinte.

Recurenţii - pârâţi au afirmat şi că instanţa de apel nu s-a pronunţat în privinţa legalităţii şi temeiniciei HCL nr. 22/22.08.1999, act administrativ care a stat la baza emiterii H.G. nr.1354/27.12.2001, susţinând că potrivit legii, anularea, modificarea, completarea unei hotărâri de guvern se putea realiza doar cu respectarea întocmai a procedurii iniţiale privind adoptarea acesteia şi nu astfel cum s-a dispus prin hotărârea atacată.

Şi acest motiv de recurs este nefondat căci instanţa de apel nu s-a pronunţat asupra anulării H.G. nr.1354/2001, ci a reţinut în mod legal că existenţa acesteia nu este de natură să împiedice constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin uzucapiune cât timp, pe de o parte, la momentul emiterii HCL nr.22/1999 care a stat la baza adoptării hotărârii de guvern, erau îndeplinite, în ceea ce o priveşte pe reclamantă, condiţiile uzucapiunii pentru terenul reprezentând cimitir iar pe de altă parte, trecerea în domeniul public se putea realiza doar în unul dintre modurile expres şi limitativ prevăzute de art.7 din Legea nr.213/1998, ipoteză care însă nu se regăseşte în cauză.

Astfel, în mod judicios a reţinut instanţa de apel faptul că, din Fişa de inventariere întocmită în anul 1965, rezultă că reclamanta Parohia A. avea în posesie la acea dată suprafaţa totală de 4300 mp teren cu destinaţia cimitir şi curte a bisericii, teren dobândit prin donaţia enoriaşilor.

Acest aspect, coroborat cu depoziţiilor martorilor audiaţi, demonstrează că posesia reclamantei în privinţa cimitirului a început cel mai târziu din anul 1965, moment de la care curge şi termenul prescripţiei achizitive de 30 de ani.

Cum termenul uzucapiunii s-a împlinit în anul 1995, anterior emiterii HCL nr.22/1999 care a aprobat Inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al comunei Tansa şi în care figura la poziţia 8, suprafaţa de 1884 mp cu destinaţia de cimitir, rezultă că la data înscrierii în inventar, Parohia A. uzucapase deja respectivul teren.

Prin urmare, trecerea acestuia din proprietatea privată a Parohiei A. în proprietatea publică a unităţii administrativ teritoriale s-ar fi putut realiza exclusiv în unul dintre modurile expres şi limitativ reglementate de art.7 din Legea nr. 213/1998 în vigoare la acea dată, mod pe care însă recurenţii pârâţi nu îl susţin.

În acest cadru factual şi juridic va fi analizată şi excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 1354/2001, Anexa 75, pct.8 cu privire la suprafaţa de 1884 mp reprezentând cimitir comuna Tansa, excepţie invocată de intimata reclamantă Parohia A. ca mijloc procesual de apărare, cu scopul înlăturării efectelor acesteia în prezenta cauză.

Soluţionarea excepţiei de nelegalitate presupune verificarea cauzelor de nelegalitate în raport cu dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Astfel cum s-a arătat anterior, trecerea în domeniul public al comuna Tansa a terenului în litigiu, s-a realizat în condiţiile în care acesta se afla deja în proprietatea privată a Parohiei A. şi fără ca adoptarea HG nr.1354/2001 să fi fost consecinţa operării vreunuia dintre modurile prevăzute expres de art.7 din Legea nr.213/1998.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiată excepţia de nelegalitate invocată şi o va admite, conform prevederilor art. 4 din Legea nr.554/2004, urmând a constata nelegalitatea pct. 8, Anexa 75 a Hotărârii de Guvern nr. 1354/2001 în ceea ce priveşte suprafaţa de 1884 mp reprezentând cimitir.

O altă critică a recurenţilor vizează faptul că decizia instanţei de apel a fost pronunţată cu nesocotirea principiului disponibilității, în sensul că nu s-a dispus introducerea în cauză în calitate de intimat a Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului.

Susţinerea este neîntemeiată, în condiţiile în care, aşa cum s-a evocat anterior, instanţa de apel nu s-a pronunţat asupra anulării H.G. nr. 1354/2001 pentru a fi necesară aprecierea asupra necesităţii sau oportunităţii introducerii în cauză a emitentului actului administrativ contestat.

Se mai arată de către recurenţi că reclamanta Parohia A. nu a făcut dovada legală a posesiei de peste 30 de ani a imobilelor revendicate şi că nu ar fi fost îndeplinite condiţiile impuse de art. 1847 C.civ., materialul probator depus la dosarul cauzei provenind de la instituțiile ierarhic superioare reclamantei.

Şi aceste critici sunt nefondate, intimata reclamantă neinvocând intervenirea uzucapiunii scurte pentru care ar fi fost necesară şi dovada unui just titlu, respectiv a unui act translativ de proprietate care să provină de la o altă persoană decât adevăratul proprietar. Pe de altă parte, singura condiţie ce trebuia probată pentru constatarea uzucapiunii de 30 de ani era, conform art.1847 C.civ., o posesie continuă, neîntreruptă, netulburată, publică şi sub nume de proprietar, care să fi fost exercitată pe toată această perioadă.

Înalta Curte apreciază, în acord cu instanţa de apel, că din inventarul întocmit în anul 1949, rezultă că biserica a fost construită în anul 1800, Casa parohială cel mai târziu în anul 1947 şi că Parohia deţinea terenul în suprafaţă de 4300 mp reprezentând curtea bisericii şi cimitirul, aspecte confirmate de altfel şi prin depoziţiile martorilor audiaţi.

Totodată, faptul că legislația în vigoare la momentul constituirii cimitirului reglementa dreptul parohiilor de a înființa și deține cimitire proprii, coroborat cu probatoriul administrat care atestă că parohia avea în posesie teren cu destinaţia cimitir, demonstrează că cimitirul a fost realizat de către Parohia A. şi nu de către Consiliul Local.

În acest context, fiind dovedit elementul material al posesiei, corect a reţinut curtea de apel că reclamanta a exercitat timp de peste 30 de ani, o posesie utilă asupra bisericii, casei parohiale şi terenului în suprafaţă de 4167 mp cu destinaţia cimitir, urmare și a aplicării prezumției instituite de art. 1854 C.civ., care nu a fost răsturnată în cauză printr-o dovadă contrară.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate, nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., a fost respins recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C.proc.civ.