Admissibility of incidental illegality exception against bilateral public procurement contracts and preparatory administrative acts under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei:

1. Cererile de chemare în judecată:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă la 11 mai 2018, sub dosar nr. x/2018, reclamantul Municipiul Bucureşti, prin primar general, a solicitat obligarea pârâţilor S.C. Biroul de Turism şi Tranzacţii S.A., S.C. A. S.R.L., Ministerul Tineretului şi Sportului - Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret şi Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice la plata în solidar a sumei de 427.000,92 RON, reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în cadrul dosarului nr. x/2006.

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti la 12 noiembrie 2018, sub dosar nr. x/2018, reclamantul Municipiul Bucureşti, prin primar general, a solicitat obligarea pârâţilor S.C. Biroul de Turism şi Tranzacţii S.A., S.C. A. S.R.L., Ministerul Tineretului şi Sportului - Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret şi Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice la plata în solidar a sumei de 78.749,82 RON, reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în cadrul dosarului nr. x/2015

Prin încheierea pronunţată la 15 mai 2019, Judecătoria Sectorului 1 a admis excepţia de conexitate, dispunând trimiterea dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018.

Prin cererea depusă la dosar la 17 mai 2019, pârâta S.C. A. S.R.L. a invocat excepţia de nelegalitate a contractelor subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, y/15.11.2013 şi nr. z/16.03.2015, a acordurilor-cadru de asistenţă juridică nr. x/03.12.2008, nr. y/18.10.2011 şi nr. w/06.08.2013, a referatelor de necesitate nr. x/08.02.2012, nr. y/11.11.2013 şi nr. w/12.03.2015, precum şi a minutelor de negociere nr. x/14.02.2012, nr. y/13.11.2013 şi nr. w/13.03.2015.

2. Sentinţa pronunţată de tribunal:

Prin sentinţa civilă nr. 2098 din 20 septembrie 2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia de nelegalitate a contractelor subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, nr. y/15.11.2013 şi nr. z/16.03.2015, a acordului-cadru de asistenţă juridică nr. x/03.12.2008, a acordului-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011, a referatului de necesitate nr. x/08.02.2012, a minutei de negociere nr. x/14.02.2012, a acordului-cadru de prestări servicii juridice nr. w/06.08.2013, a referatului de necesitate nr. y/11.11.2013, a minutei de negociere nr. y/13.11.2013, a referatului de necesitate nr. w/12.03.2015, a minutei de negociere nr. w/13.03.2015 şi a respins cererile conexe ca neîntemeiate.

3. Decizia pronunţată de curtea de apel:

Prin decizia nr. 1377 A din 23 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a admis apelul declarat de către apelantul-reclamant Municipiul Bucureşti, prin primar general, împotriva sentinţei civile nr. 2098 din 20 septembrie 2019, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă în dosar nr. x/2018, în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi S.C. Biroul de Turism şi Tranzacţii S.A., S.C. A. S.R.L., Ministerul Tineretului şi Sportului - Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret şi Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice. A anulat sentinţa civilă apelată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

4. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva deciziei pronunţate de curtea de apel a declarat recurs pârâta S.C. A. S.R.L. la 1 martie 2021.

Prin cererea de recurs, întemeiată în drept, pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă S.C. A. S.R.L. solicită admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de apel precum şi obligarea intimatului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată.

Criticile de nelegalitate invocate prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează în esenţă faptul că soluţia primei instanţe asupra excepţiei de nelegalitate este nelegală, excepţia fiind inadmisibilă, întrucât referatele de necesitate şi minutele de negociere nu sunt acte administrative, ci operaţiuni administrative/acte preparatorii, acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011 şi contractul subsecvent de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012 erau calificate, la datele încheierii lor, drept contracte private, iar acordurile-cadru de asistenţă juridică nr. x/03.12.2008 şi w/06.08.2013 şi contractele subsecvente de prestări servicii juridice nr. y/15.11.2013 şi z/16.03.2015 nu sunt acte administrative unilaterale, ci bilaterale.

Astfel, se susţine că instanţa a aplicat greşit normele de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în condiţiile în care acordurile-cadru de prestări servicii juridice, referatele de necesitate ale Direcţiei Juridic, minutele de negociere şi contractele subsecvente de prestări servicii juridice sunt acte administrative individuale, întrucât aceste acte juridice sunt îndeplinite în cadrul procedurilor de achiziţii publice, iar încheierea lor succesivă dă naştere unui contract de achiziţie publică, act care este asimilat actului administrativ, prin dispoziţii legale exprese.

Actele care constituie obiectul excepţiei de nelegalitate sunt contracte care au ca obiect achiziţii publice de servicii juridice, cărora le sunt aplicabile normele speciale din domeniul achiziţiilor publice, acordurile-cadru fiind încheiate în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, iar conform art. 3 lit. f) din acest act normativ, contractele de achiziţii publice sunt asimilate actelor administrative, o normă similară existând şi în Legea nr. 554/2004, respectiv în art. 2, alin. (1), lit. c)1).

Din definiţia legală a actului administrativ rezultă că actele administrative cu care sunt asimilate contractele de achiziţie publică sunt acte administrative individuale.

Deşi a analizat dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de apel a concluzionat greşit că norma se aplică doar în situaţia unei acţiuni în contencios administrativ, nu şi în situaţia invocării excepţiei de nelegalitate.

Instanţa a omis că prin prevederile art. 2, alin. (1), lit. c)1) din Legea nr. 554/2004 contractul de achiziţie publică a fost asimilat cu actul administrativ.

În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a arătat că actele care constituie obiectul excepţiei de nelegalitate sunt contracte care au ca obiect achiziţii publice de servicii juridice cărora le sunt aplicabile normele speciale din domeniul achiziţiilor publice. Acordurile-cadru au fost încheiate în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 34 din 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, modificată şi abrogată în prezent.

Aşa cum a arătat şi în motivarea excepţiei, potrivit dispoziţiilor art. 3, lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006, contractele de achiziţii publice sunt asimilate actelor administrative, iar o normă similară există şi în Legea nr. 554/2004, sens în care au fost indicate prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 3 lit. f) din acest act normativ.

Este adevărat că aceste norme nu conţin precizarea expresă că actele administrative cu care sunt asimilate contractele de achiziţie publică sunt acte administrative individuale, însă aceasta rezultă din definiţia legală a actului administrativ. Actele administrative se clasifică în acte administrative individuale şi acte administrative normative potrivit dispoziţiilor art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cum contractele de achiziţie publică nu pot fi asimilate unor acte administrative normative, întrucât acestea dau naştere unui raport juridic doar între autoritatea contractantă şi furnizorul de produse sau de servicii şi nu stabilesc norme juridice aplicabile unei categorii mai mari de subiecte de drept, rezultă că acestea nu pot fi asimilate decât cu actele administrative individuale.

De asemenea, Legea nr. 554/2004 nu conţine o clasificare a actelor administrative individuale în acte administrative unilaterale şi în acte administrative bilaterale.

Instanţa de apel a reţinut că referatele de necesitate şi minutele de negociere nu ar fi acte administrative care ar fi putea fi obiectul unei excepţii de nelegalitate, ci simple operaţiuni administrative. Afirmaţia este contrazisă chiar de răspunsul reclamantului la interogatoriu, aceste acte sunt parte integrantă a procedurii de achiziţie publică, acte administrative care stau la baza contractului de achiziţie publică. De altfel, instanţa de apel a analizat dispoziţiile art. 18, alin. (2) din Legea nr. 554/2004, însă a concluzionat greşit că norma se aplică doar în situaţia unei acţiuni în contencios administrativ, nu şi în situaţia invocării excepţiei de nelegalitate. Eroarea concluziei este relevată de scopul urmărit de legiuitor şi anume înlăturarea (în cazul acţiunii) sau neluarea în seamă (în cazul excepţiei) a tuturor actelor, acte administrative propriu-zise şi acte sau operaţiuni prealabile emiterii acestora, menţinerea sau luarea în seamă a unor acte sau operaţiuni prealabile care au dus la emiterea unui act nelegal fiind ilogică.

În ceea ce priveşte argumentul instanţei de apel potrivit căruia în cronologia modificărilor se O.U.G. nr. 34/2006 a existat o perioadă în care nu a fost reglementată asimilarea contractului de achiziţie publică cu actul administrativ, deşi afirmaţia este adevărată, a fost omisă asimilarea legală prevăzută de dispoziţiile art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, normă aflată în vigoare şi la datele reţinute în decizia recurată, respectiv l8 octombrie 2011 şi 1 martie 2012, dar prevăzută la lit. c) din cadrul aceluiaşi articol.

5. Apărările formulate în cauză:

Intimatul Ministerul Educaţiei a depus întâmpinare, solicitând admiterea recursului, întrucât instanţa de apel a aplicat greşit normele de drept material. A arătat că motivarea instanţei de apel privind respingerea excepţiei de nelegalitate invocată de recurentă ca inadmisibilă este greşită, fiind rezultatul unei aplicări eronate a normelor de drept material.

A solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Educaţiei, deoarece acest minister nu a semnat niciunul din actele care au făcut obiectul dezbaterii din dosarul nr. x/2006.

În termen legal, la 27 mai 2021, intimata S.C. Biroul de Turism pentru Tineret S.A. a depus întâmpinare, solicitând admiterea recursului, întrucât instanţa de apel a aplicat greşit normele de drept material, contractul de achiziţie publică fiind contract asimilat actului administrativ.

6. Procedura de filtru:

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 3 februarie 2022 completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de pârâta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 1377 A din 23 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi a fixat termen la 31 martie 2022, complet C5 noul C. proc. civ., cu citarea părţilor, în şedinţă publică, în vederea soluţionării recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile de nelegalitate invocate prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează în esenţă faptul că actele care constituie obiectul excepţiei de nelegalitate sunt contracte care au ca obiect achiziţii publice de servicii juridice, cărora le sunt aplicabile normele speciale din domeniul achiziţiilor publice, acordurile-cadru fiind încheiate în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, iar conform art. 3 lit. f) din acest act normativ, contractele de achiziţii publice sunt asimilate actelor administrative, o normă similară existând şi în Legea nr. 554/2004, respectiv în art. 2, alin. (1), lit. c)1).

Cum recurenta-pârâtă a invocat nelegalitatea hotărârii instanţei de apel sub aspectul încălcării şi aplicării greşite a normelor de drept material, Înalta Curte reţine că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecăţii, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză, ceea ce nu se verifică în cauză.

Astfel, Înalta Curte constată că în mod legal şi corect a reţinut instanţa de apel că, în speţă, obiectul excepţiei de nelegalitate cu care a fost învestită prima instanţă, în urma invocării ei de către intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L. prin cererea depusă la dosar în data de 17.05.2019, îl constituie următoarele acte:

- acordul-cadru de asistenţă juridică nr. x/3.12.2008, acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011 şi acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. w/06.08.2013;

- referatul de necesitate nr. 3480/8.02.2012 şi minuta de negociere nr. x/14.02.2012, referatul de necesitate nr. y/11.11.2013 şi minuta de negociere nr. y/13.11.2013, referatul de necesitate nr. w/12.03.2015 şi minuta de negociere nr. w/13.03.2015;

- contractele subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, nr. y/15.11.2013 şi nr. z/16.03.2015 .

Analiza acestora a fost efectuată prin prisma dispoziţiilor la art. 2 alin. (1) lit. c), art. 4 din Legea nr. 554/2004 reţinându-se în mod legal că " potrivit formei legislative aplicabile litigiului de faţă, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie doar actul administrativ (unilateral) cu caracter individual. Ca atare, atunci când are de verificat admisibilitatea unei excepţii de nelegalitate, sub aspectul obiectului său, instanţa trebuie să verifice dacă actul a cărei nelegalitate se solicită a se constata pe cale incidentală are caracter administrativ, unilateral şi individual, aceste trei cerinţe fiind prevăzute de lege în mod cumulativ" Astfel, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, pentru a fi în prezenţa unui act administrativ, trebuie îndeplinite în mod cumulativ următoarele cerinţe: actul să fie emis de o autoritate publică; actul să fie emis în regim de putere publică; actul să fie emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; actul să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice. Prin urmare, doar actul administrativ de autoritate (unilateral cu caracter individual), care produce singur efecte juridice, poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, nu şi operaţiunile sau actele pregătitoare, cum sunt referatele, rapoartele, minutele, procesele-verbale, studiile etc., În raport de aceste cerinţe instanţa de apel a făcut o analiză a naturii juridice a actelor cu privire la care a fost invocată excepţia de nelegalitate, reţinând în mod legal că spre deosebire de variantele legislative anterioare," forma actuală a art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu mai prevede expres caracterul unilateral al actului administrativ ce poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, la alin. (1) făcându-se vorbire despre "actul administrativ cu caracter individual", iar la alin. (4) despre "actele administrative cu caracter normativ", că" o atare omisiune a legiuitorului nu poate,fi interpretată în sensul că şi un act administrativ bilateral ar putea face obiect al excepţiei de nelegalitate".

Cum în litigiul pendinte, obiectul excepţiei de nelegalitate cu care a fost învestită instanţa, îl constituie acordul-cadru de asistenţă juridică nr. x/3.12.2008, acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011 şi acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. w/06.08.2013;- referatul de necesitate nr. 3480/8.02.2012 şi minuta de negociere nr. x/14.02.2012, referatul de necesitate nr. y/11.11.2013 şi minuta de negociere nr. y/13.11.2013, referatul de necesitate nr. w/12.03.2015 şi minuta de negociere nr. w/13.03.2015; - contractele subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, nr. y/15.11.2013 şi nr. z/16.03.2015, şi cum acestea nu îndeplinesc cumulativ condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi calificate acte administrative, Înalta Curte reţine că în cauză în mod legal a constatat instanţa de apel că "doar actul administrativ de autoritate (unilateral cu caracter individual), care produce singur efecte juridice, poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, nu şi operaţiunile sau actele pregătitoare, cum sunt referatele, rapoartele, minutele, procesele-verbale".

Or, obiectul excepţiei de nelegalitate cu care a fost învestită instanţa, în urma invocării ei de către intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L. prin cererea depusă la dosar în data de 17.05.2019", vizează chiar astfel de " acte pregătioare", neavând natura şi caracterele juridice ale actului administrativ de autoritate. Din perspectiva celor expuse şi a dispoziţiilor legale enunţate, cum niciuna din criticile recurentei nu se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 1377 A din 23 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 1377 A din 23 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 31 martie 2022.