Unilateral termination notice for contract modification falls to administrative courts, not civil courts, in financing dispute.

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 08.04.2021, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Comunei Hudeşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei: anularea actului administrativ prin care a fost soluţionată plângerea prealabilă, respectiv răspunsul având numărul de înregistrare x/25.01.2021, emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei; anularea actului administrativ reprezentat de Decizia/Notificarea nr. x din data de 04.12.2020, privind denunţarea unilaterală a contractului de finanţare nr. x/05.11.2019 şi obligarea pârâtului la executarea obligaţiilor contractuale; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. În subsidiar, a solicitat obligarea pârâtului la plata sumei de 23.503.563,64 RON reprezentând contravaloarea prestaţiilor care fac obiectul contractului de finanţare nr. x/05.11.2019 executate sau în curs de executare, în conformitate cu prevederile art. 1276 alin. (2) C. civ., suma urmând a fi indexată cu indicele de inflaţie şi dobânda legală, începând cu data scadenţei până la data plăţii efective; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 1170, art. 1270, art. 1276 alin. (1) şi (2), art. 1321, art. 1350, art. 1516, art. 1527, art. 1535 C. civ., art. 2 şi 3 din Ordonanţa 13/2011.

II. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

Prin sentinţa nr. 1549/02.11.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

A reţinut instanţa că obiectul cauzei deduse judecăţii priveşte în principal anularea Notificării nr. x din 04.12.2020 emisă de pârâtul MLPDA, privind denunţarea unilaterală a contractului de finanţare nr. x/5.11.2019 şi obligarea pârâtului la executarea obligaţiilor contractuale.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun."

Raportul juridic dedus judecăţii nu este unul de contencios administrativ, căci nu vizează cenzurarea vreunui act administrativ tipic sau atipic (refuz nejustificat de soluţionare a uni cereri) al pârâtului MLPDA, notificarea dedusă judecăţii nefiind emisă "în regim de putere publică", conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 4554/2004, ci constituie un act în legătură cu executarea contractului.

Actul dedus judecăţii este emis în aplicarea dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din contractul de finanţare sus-menţionat, care prevăd că: "Finanţatorul îşi rezervă dreptul de a modifica în mod unilateral prezentul contract de finanţare în cazul apariţiei unor reglementări legale cu incidenţă asupra contractului."

Aşadar, litigiul decurge din executarea contractului administrativ încheiat de părţi, astfel că devine incidentă teza a II-a a art. 8 alin. (2) din Legea 554/2004, care statuează dincolo de orice echivoc asupra competenţei de soluţionare a instanţelor civile.

Raportat la valoarea litigiului dedus judecăţii, s-a reţinut competenţa tribunalului, conform dispoziţiilor art. 94 pct. 1 lit. k) şi art. 95 C. proc. civ., iar din punct de vedere teritorial s-a reţinut că pârâtul îşi are sediul în raza de competenţă a Tribunalului Bucureşti.

Prin încheierea din 10.02.2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV a civilă, a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal, a constatat conflictul negativ şi a înaintat dosarul pentru soluţionare Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

A reţinut instanţa că prin notificarea din data de 04.12.2020 s-a comunicat reclamantei UAT Comuna Hudeşti denunţarea unilaterală a contractului de finanţare nr. x/5.11.2019 în termen de 5 zile calendaristice de la data primiri notificării, având în vedere că potrivit art. XX alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2020, începând cu data intrării în vigoare a acestui act normativ nu se mai acordă împrumuturi din Fondul de Dezvoltare şi Investiţii .Reclamanta a solicitat prin adresa înregistrată la pârâtă cu nr. x/01.02.2021, revocarea acestei notificări, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004. Instituţia pârâtă a răspuns prin adresa cu nr. x/25.02.2021 în sensul că prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 1/2000, Ministerul Finanţelor nu mai acordă împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului pentru alimentarea Fondului de Dezvoltare şi Investiţii. Se arată că o astfel de modificare este permisă de art. 11 alin. (2) din contractul de finanţare în condiţiile apariţiei unor reglementări legale cu incidenţă asupra contractului.

Tribunalul a apreciat că, deşi adresa de denunţare unilaterală a fost emisă de către pârâtă în executarea contractului de finanţare, raportat la motivele care au determinat această denunţare, respectiv intervenirea unui act normativ care a sistat acordarea de împrumuturi din fonduri guvernamentale, revine instanţei specializate de contencios administrativ competenţa de soluţionare a acestei cauze.

Astfel cum s-a exprimat doctrina juridică, dreptul de denunţare unilaterală trebuie deosebit de rezilierea contractului pentru neexecutarea obligaţiilor, în cel dintâi caz denunţarea unilaterală putând opera independent de existenţa vreunei culpe a contractantului în executarea obligaţiilor contractuale.

Există situaţii când interesul public poate impune denunţarea unilaterală a contractului administrativ de către autoritatea publică contractantă. Astfel, în cauza de faţă s-a decis prin act normativ sistarea acordării de împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului pentru alimentarea Fondului de Dezvoltare şi Investiţii, ceea ce a determinat denunţarea unilaterală a contractului de finanţare de către pârâtă.

Reclamanta a solicitat în baza Legii nr. 554/2004 anularea actului administrativ prin care a fost soluţionată plângerea prealabilă, respectiv răspunsul având numărul de înregistrare x/25.01.2021, emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, dar şi anularea actului administrativ reprezentat de Decizia/Notificarea nr. x din data de 04.12.2020 privind denunţarea unilaterală a contractului de finanţare nr. x/05.11.2019 şi obligarea pârâtului la executarea obligaţiilor contractuale.

Tribunalul a apreciat că notificarea de denunţare unilaterală a fost emisă de către pârâtă în "regim de putere publică", în baza unui act normativ intrat în vigoare după momentul semnării contractului de finanţare, nefiind vorba de un raport juridic civil, în care părţile acţionează pe poziţii de egalitate, iar obligaţiile părţilor sunt interdependente şi reciproce.

Chiar dacă potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor de drept comun, faţă de obiectul şi motivele de fapt şi de drept ale acţiunii nu se poate aprecia că este vorba de un litigiu de drept comun.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile (...) privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Potrivit alin. (3) teza 2 al aceluiaşi articol, reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

III. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte, competentă să soluţioneze conflictul conform art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) C. proc. civ., stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele argumente:

Obiectul principal al cauzei este reprezentat de solicitarea reclamantei UAT Hudeşti, de anulare a actului administrativ reprezentat de răspunsul nr. x/25.02.2021 (emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei) la plângerea prealabilă formulată de UAT Hudeşti prin care aceasta a solicitat revocarea/anularea notificării cu nr. x/160/04.12.2020 (emisă tot de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei), privind denunţarea unilaterală a contractului de finanţare nr. x/05.11.2019, cu consecinţa repunerii părţilor în situaţia anterioară.

Problema de drept care a generat declinarea reciprocă de competenţă este reprezentată de faptul dacă prezentul litigiu decurge din executarea contractului administrativ, caz în care sunt incidente dispoziţiile art. 8 alin. (2) teza a II a din Legea nr. 554/2004 care reglementează, în această situaţie, competenţa de soluţionare a instanţei civile, sau decurge dintr-un raport juridic administrativ, desfăşurat într-un regim de putere publică, care atrage, în mod evident, o competenţă specifică instanţei de drept administrativ.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Este de observat însă că teza a II a a textului legal, de care s-a prevalat una dintre instanţele aflate în conflict negativ, nu este incidentă cauzei pendinte, în care nu se pune problema executării contractului administrativ (contractul de finanţare nr. x/05.11.2019, în raport de care s-a formulat denunţarea uniltaterală), ci se deduce judecăţii o situaţie caracteristică modificării acestuia, aspect care rezultă din însuşi conţinutul contractului administrativ în discuţie.

Astfel, art. 11 din contractul de finanţare nr. x/05.11.2019, intitulat "Modificarea, completarea, încetarea contractului de finanţare şi restituirea finanţării acordate", prevede, la alin. (2), că "Finanţatorul îşi rezervă dreptul de a modifica în mod unilateral prezentul contract de finanţare în cazul apariţiei unor reglementări legale cu incidenţă asupra contractului".

Or, în speţă, denunţarea contractului de finanţare (în cadrul căreia s-a procedat la emiterea notificării privind denunţarea, s-a formulat plângere împotriva acestei notificări, s-a primit un răspuns la plângere, a cărui anulare a fost solicitată instanţei), a fost determinată de apariţia unei reglementări legale cu incidenţă asupra contractului, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 11 alin. (2) din contract. În acest sens, prin răspunsul nr. x/25.02.2021, emis de instituţia pârâtă, s-a învederat că, prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 1/2000, Ministerul Finanţelor nu mai acordă împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului pentru alimentarea Fondului de Dezvoltare şi Investiţii.

Ca atare, măsura denunţării pe cale unilaterală a contractului de finanţare îşi are izvorul în dispoziţiile contractuale ce reglementează modificarea, completarea, încetarea contractului (iar nu şi executarea), dispoziţii ce consacră finanţatorului o astfel de posibilitate de modificare, pe cale unilaterală, a contractului, într-o situaţie expres determinată (anumite modificări legislative cu impact asupra contractului de finanţare).

În atare situaţie, cum aspectele care ţin de modificarea contractului sunt guvernate şi supuse aceloraşi reguli care reglementează încheierea contractelor (principiul simetriei formelor), se înţelege că litigiile privitoare la condiţiile intervenirii acestora intră în competenţa instanţelor ce judecă litigiile referitoare la încheierea contractelor administrative, instanţe care sunt, în baza art. 8 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, cele de contencios administrativ.

În concret, notificarea de denunţare unilaterală a fost emisă în regim de putere publică, în baza unui act normativ ce a intrat în vigoare ulterior semnării contractului de finanţare, în aplicarea prerogativei pe care finanţatorul o avea stipulată în contract, nefiind vorba de o executare contractuală, ci de o modificare intervenită în derularea unor raporturi juridice de drept administrativ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va stabilit competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.