State liability for non-implementation of EU tourism directive denied: Appeal dismissed as unfounded due to lack of causal link

Şedinţa publică din data de 1 martie 2022

Asupra cauzei de faţă constată următoarele:

1. Obiectul cauzei

La data de 23.02.2018 s-a înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă, sub nr. x/2018, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., intervenienţii VV.? WW., E., XX., YY., ZZ., AAA. şi VV. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Turismului, având ca obiect "acţiune în răspundere delictuală.

Prin încheierea de şedinţă din data de 05.06.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a dispus disjungerea cauzei şi formarea a câte unui dosar pentru fiecare reclamant.

Cu privire la reclamantul B. s-a format dosarul înregistrat sub nr. x/2019.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 2061 din 19.09.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Turismului, ca neîntemeiată.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia civilă nr. 1090A din 28.09.2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IlI-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, pronunţată în dosarul nr. x/2019, s-a respins ca nefondat, apelul formulat de reclamantul B..

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti a declarat recurs reclamantul B., criticând soluţia pentru nelegalitate.

În cuprinsul cererii de recurs, reclamantul a formulat următoarele critici:

Un prim motiv de recurs vizează modul extrem de succint şi incom­plet în care a fost motivată decizia, în care, în opinia recurentului, nu se face o analiză suficientă, aşa cum instanţa avea obligaţia stipulată prin lege, a materialului probatoriu, prin prisma prevederilor legale invocate cu privire la capătul de cerere referitor la atragerea răspunderii civile delictuale a intimatului - pârât Ministerul Turismului şi obligarea acestuia la acordarea cuvenitelor despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului.

A arătat că instanţa de apel a invocat în mod greşit lipsa temeiului capetelor de cerere referitoare la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru angajarea răspunderii civile delictuale a intimatului pârât Ministerul Turismului;

Consideră recurentul că această cerere introductivă de instanţă îndeplineşte condiţiile cerute de lege pentru ca instanţa să dispună admiterea acesteia şi să acorde con­sumatorului B., despăgubirile datorate în vederea acope­ririi prejudiciului cauzat de către pârâtul Ministerul Turismului prin lipsa de dili­genţă privind obligaţiile ce îi reveneau şi care au determinat în mod indirect pro­ducerea pagubei arătate.

Arată că în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 24/2017, Ministerul Turismului are ca principale atribuţii: (i) iniţiază, elaborează şi promo­vează proiecte de acte normative, (ii) coordonează şi controlează aplicarea aces­tora în domeniul de competenţă şi avizează proiectele de acte normative ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, (iii) asigură transpunerea şi creează cadrul normativ pentru aplicarea directă a legislaţiei Uniunii Europene, (iv) implementează şi monitorizează aplicarea legislaţiei comunitare şi elaborează ghiduri pentru aplicarea legislaţiei Uniunii Europene, în domeniul coordonat şi (v) realizează activităţi de control operativ la operatorii economici din domeniile de competenţă, în vederea asigurării respectării prevederilor legale.

Consideră că intimatului pârât îi revenea obligaţia de a iniţia proiecte de acte normative protecţioniste în raport cu consumatorii de servicii turistice.

Solicită a se avea în vedere şi Directiva UE 2015/2302 a Parlamen­tului European şi a Consiliului din 25.11.2015 privind pachetele de servicii de călătorie şi serviciile de călătorie asociate, de modificare a Regulamentului CE 2006/2004 şi a Directivei 2011/83/UE ale Parlamentului European şi ale Consili­ului şi de abrogare a Directivei 90/314/CEE a Consiliului. Statele membre aveau obligaţia transpunerii Directivei până la data de 01.01.2018, însă Ministerul Tu­rismului a neglijat complet modificarea legislaţiei în materie de consumatori de servicii de turism.

În raport de efectele răspunderii civile delictuale, Ministerul Turis­mului este ţinut să îi despăgubească pe păgubiţii BBB. S.R.L. în calitate de reglementator şi coordonator al pieţei serviciilor de turism.

Un argument solid în recunoaşterea propriei culpe îl constituie adop­tarea de reglementări normative tardive în domeniul pieţei turismului din Româ­nia. Astfel, după producerea prejudiciilor consumatorilor de servicii de turism, a fost adoptată Ordonanţa Guvernului nr. 26/2017 (modificată şi completată prin Legea nr. 277/2017) la data de 03.09.2007, prin care a fost instituit Fondul de garantare a pachetelor de servicii turistice, fiind modificată Ordonanţa Guvernului nr. 107/1999 privind activitatea de comercializare a pachetelor de servicii turis­tice. Ulterior, a fost emisă Ordonanţa Guvernului nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie şi serviciile de călătorie asociate ce a abrogat Ordonanţa Gu­vernului nr. 107/1999.

Toate aceste intervenţii legislative defazate nu sunt decât încercări tardive de a complini lipsa de diligentă a autorităţii reglementatoare a pieţei ser­viciilor turistice şi nu fac decât să sublinieze recunoaşterea culpei acesteia de na­tură să atragă răspunderea civilă delictuală pentru încălcarea propriilor atribuţii în raport de activitatea agenţiei turoperator BBB..

Chiar prin întâmpinarea depusă la dosar şi prin alte precizări, însuşi intimatul-pârât a arătat că au fost adoptate acte normative ulterioare falimentului societăţii BBB., prin care s-a procedat într-un final la modificarea legis­laţiei referitoare la consumatorii de servicii de turism, dar aceasta s-a făcut tardiv când răul era deja produs.

Apreciază că în cauză sunt întrunite elementele răspunderii civile de­lictuale, ţinând cont că pârâtul nu a înţeles să-şi îndeplinească atribuţiile referi­toare la reglementarea strictă şi controlul operativ asupra agenţiilor tur-operatoare din piaţă, ceea ce a permis acestora să contracteze oferte de turism în stil dumping, ajungându-se la crearea unui prejudiciu imens pentru care nu a existat contract de asigurare.

Posibilitatea de atragere a răspunderii civile delictuale a Statului Ro­mân urmează a fi analizată pentru neimplementarea Directivei (UE) 2015/2302 a Parlamentului European şi a Consiliului la momentul la care s-au încheiat con­tractele între Agenţia de turism S.C. BBB. S.R.L. şi reclamantul B. din prezenta cauză.

În situaţia de faţă, există o obligaţie a Statului Român de implemen­tare a unei legislaţii prin care consumatorii să fie protejaţi în faţa insolvenţei ope­ratorului de turism.

În fine, recurentul mai reclamă că este greşit raţionamentul judecătorilor de fond şi de apel care exclud de la protecţie contractele încheiate în perioada 2016-2017, realizând o discrimi­nare nejustificată faţă de consumatorii ce ar fi încheiat contracte de comercializare de produse turistice ulterior expirării termenului de implementare a Directivei.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

La 23 martie 2021, intimatul - pârât Ministerul Economiei Anteprenoriatului şi Turismului a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea, ca nefondat a recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii atacate cu prezentul recurs.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 9 noiembrie 2021, completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de reclamantul B. împotriva deciziei nr. 1090 A din 28 septembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi a fixat termen pentru judecata recursului la data de 1 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat, în considerarea celor ce succed:

Înalta Curte reţine că recursul reclamantului se grefează pe două aspecte, anume, pe de o parte se susţine că instanţa de apel a pronunţat o hotărâre insuficient motivată, iar pe de altă parte că în cauză sunt întrunite elementele răspunderii civile de­lictuale, coroborate cu cele ale legislaţiei europene, în raport de care Ministerul Turis­mului este ţinut să îi despăgubească pe păgubiţii BBB. S.R.L. în calitate de reglementator şi coordonator al pieţei serviciilor de turism.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., prin care se susţine faptul că hotărârea instanţei de apel este insuficient motivată, Înalta Curte constată că acest motiv este invocat formal, partea recurentă făcând referire, de fapt, la analiza materialului probator.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, hotărârea instanţei de apel respectă dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., referitoare la expunerea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, astfel că nu se poate reţine o nemotivare sau o motivare necorespunzătoare a acesteia.

Înalta Curte apreciază că decizia Curţii de apel nu are în realitate, acest caracter deficitar, cum în mod eronat consideră recurentul reclamant. Astfel, se observă că instanţa de apel a analizat probele administrate cauzei şi şi-a expus în mod clar propria apreciere asupra aspectelor concrete invocate în cererea de apel, prezentând întregul său raţionament juridic în cadrul paginilor 14 şi următoare ale deciziei civile recurate. Instanţa de apel a arătat astfel, în privinţa motivelor de apel referitoare la întrunirea elementelor răspunderii civile delictuale în privinţa pârâtului, faptul că autoritatea publică a luat măsuri pentru implementarea directivei comunitare pe care a şi implementat-o de altfel, în august 2018 prin emiterea O.G. nr. 2/2018 şi că întârzierea de câteva luni în implementarea directivei comunitare nu are legătură de cauzalitate cu prejudiciul invocat de recurent. Curtea de apel a arătat că directiva comunitară nu este incidentă situaţiei recurentului, întrucât acesta a încheiat contractul juridic cu operatorul de turism anterior expirării termenului comunitar prevăzut pentru implementarea Directivei nr. 2015/2302 a Parlamentului European şi a Consiliului din data de 25.11.2015.

De altfel, se constată că motivul de recurs astfel cum a fost detaliat este identic cu motivul de apel prin care se critică hotărârea instanţei de fond.

Or, invocarea formală a dispoziţiilor art. 488 pc. 6 C. proc. civ. nu poate fi considerată o critică de nelegalitate, fără să se arate în concret în ce mod a greşit instanţa de apel.

Referitor la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., prin care se susţine că au fost aplicate şi interpretate greşit normele de drept material referitoare la răspunderea civilă delictuală coroborate cu cele ale legislaţiei europene, raportat la situaţia din speţă, Înalta Curte constată că recurentul supune unei noi evaluări critica adusă, in mod identic, în faţa instanţei de apel.

Conform dispoziţiilor reglementate de art. 1349 alin. (1) şi (2) din noul C. civ., orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere prin acţiunile sau inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire, răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral.

Potrivit art. 1357 din aceleşi Cod, cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare, autorul prejudiciului răspunzând şi pentru cea mai uşoară culpă.

Aşa cum în mod judicios a reţinut şi instanţa de apel, din interpretarea dispoziţiilor legale sus evocate, reiese că pentru angajarea răspunderii civile delictuale trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unei fapte ilicite, existenţa unui prejudiciu, legătura de cauzalitate între fapta ilicită si prejudiciu, precum şi vinovăţia autorului faptei ilicite.

De asemenea, cum în mod corect a statuat instanţa de apel, în cauză, fapta ilicită imputată pârâtului Ministerul Economiei Anteprenoriatului şi Turismului constă în nerespectarea de către acesta a obligaţiilor prevăzute de art. 3 alin. (1) pct. 1,11 şi 14 H.G. nr. 24/2017, respectiv de a transpune în dreptul intern Directiva nr. 2015/2302 a Parlamentului European şi a Consiliului într-un termen prudent, ceea ce ar fi evitat prejudicierea reclamantului ca urmare a intrării în insolvenţă a societăţii de turism cu care a încheiat un contract de prestări servicii.

Instanţa de apel a stabilit în fapt că reclamantul a încheiat în anul 2017 cu S.C. BBB. un contract de prestări servicii turistice, respectiv efectuarea unei excursii în perioada 23.05.2018-13.06.2019 în Japonia, achitând un avans de 5594 euro, ulterior serviciile contractate nemaifiind prestate de către agenţia de turism ca urmare a intrării în insolvenţă a acesteia.

A reţinut instanţa de apel că în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) pct. 1, 11 şi 14 H.G. nr. 24/2017, "(1) În realizarea funcţiilor sale, Ministerul Turismului exercită, în domeniile sale de activitate, următoarele atribuţii generale, în conformitate cu reglementările în vigoare: 1. iniţiază, elaborează şi promovează proiecte de acte normative, coordonează şi controlează aplicarea acestora în domeniul de competenţă şi avizează proiectele de acte normative ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; (...) 11. asigură transpunerea şi creează cadrul normativ pentru aplicarea directă a legislaţiei Uniunii Europene, implementează şi monitorizează aplicarea legislaţiei comunitare şi elaborează ghiduri pentru aplicarea legislaţiei Uniunii Europene, în domeniul coordonat; (...) 14. realizează activităţi de control operativ la operatorii economici din domeniile de competenţă, în vederea asigurării respectării prevederilor legale".

Prin Directiva nr. 2015/2302 a Parlamentului European şi a Consiliului din data de 25.11.2015 s-a stabilit la alin. (39) şi 40 că, statele membre ar trebui să se asigure că acei călători care achiziţionează un pachet sunt pe deplin protejaţi în cazul insolvenţei organizatorului. Statele membre în care sunt stabiliţi organizatorii ar trebui să se asigure că aceştia oferă garanţii privind rambursarea tuturor sumelor achitate de către sau în numele călătorilor şi, în măsura în care pachetul include transportul călătorilor, privind repatrierea acestora în cazul insolvenţei organizatorului. Cu toate acestea, ar trebui să fie posibil să se ofere călătorilor continuarea pachetului. Deşi sunt libere să decidă asupra modului în care se va organiza protecţia în caz de insolvenţă, statele membre ar trebui să se asigure că protecţia este efectivă. Protecţia efectivă implică disponibilitatea acesteia de îndată ce, drept consecinţă a problemelor de lichiditate ale organizatorului, serviciile de călătorie nu sunt efectuate, nu vor fi efectuate sau vor fi efectuate numai parţial sau în cazul în care furnizorii de servicii solicită călătorilor să plătească pentru acestea. Statele membre ar trebui să fie în măsură să solicite ca organizatorii să furnizeze călătorilor un certificat care atestă un drept direct faţă de furnizorul de protecţie în caz de insolvenţă.

Pentru ca protecţia în caz de insolvenţă să fie efectivă, aceasta ar trebui să acopere cuantumurile previzibile ale plăţilor afectate de insolvenţa organizatorului şi, după caz, costurile previzibile ale repatrierii. Acest lucru înseamnă că protecţia ar trebui să fie suficientă pentru a acoperi toate plăţile previzibile efectuate de către sau în numele călătorilor în legătură cu pachetele în sezonul de vârf, ţinând seama de perioada dintre primirea acestor plăţi şi încheierea călătoriei sau a vacanţei, precum şi, după caz, costurile previzibile pentru repatriere. În general, acest lucru va însemna că garanţia trebuie să acopere un procent suficient de ridicat din cifra de afaceri a organi­zatorului în cazul pachetelor şi poate depinde de factori precum tipul de pachete vândute, inclusiv modul de transport, destinaţia călătoriei, precum şi orice restricţii juridice sau angajamente ale organizatorului privind cuantumurile plăţilor anticipate pe care le poate accepta, precum şi calendarul acestora înainte de începerea executării pachetului. Întrucât acoperirea necesară poate fi calculată pe baza celor mai recente date comerciale, de exemplu cifra de afaceri realizată în ultimul exerciţiu financiar, organizatorii ar trebui să aibă obligaţia de a adapta protecţia în caz de insolvenţă în cazul unor riscuri ridicate, inclusiv o creştere semnificativă a vânzării de pachete. Cu toate acestea, o protecţie eficace în caz de insolvenţă nu ar trebui să ia în considerare riscuri foarte reduse, de exemplu insolvenţa simultană a mai multora dintre principalii organizatori, în cazul în care acest lucru ar afecta în mod disproporţionat costul protecţiei, împiedicând astfel eficienţa acesteia. În astfel de cazuri, garanţia pentru rambursare poate fi limitată."

Totodată, s-a reţinut că aşa cum rezultă din prevederile art. 288 TFUE, directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele.

Potrivit art. 28 din Directiva (UE) 2015/2302, denumit marginal "Transpunere":

"(1) Statele membre adoptă şi publică până la 1 ianuarie 2018 actele cu putere de lege şi actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor dispoziţii. (2) Statele membre aplică dispoziţiile respective de la 1 iulie 2018. (3) Atunci când statele membre adoptă dispoziţiile respective, acestea cuprind o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoţite de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri. (4) Statele membre comunică Comisiei textul principalelor dispoziţii de drept intern pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă".

Or, în raport de aceste dispoziţii, termenul acordat Statului pentru adoptarea şi publicarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei (UE) 2015/2302 şi pentru a o transpune a fost 01.01.2018, iar Statele membre erau obligate să aplice dispoziţiile adoptate începând cu data de 01.07.2018.

Prin aprecierea justă a instanţei de apel, s-a reţinut că în speţă, reclamantul invocă lipsa de acţiune a Ministerului Turismului, ca organ ce avea ca atribuţie coordonarea activităţii de turism, în sensul că acesta nu a iniţiat în termen util legi în materia protecţiei consumatorilor de servicii de turism şi nu a asigurat un control facil în condiţiile în care au existat suficiente elemente din care rezulta că agenţia de turism ieşea din tipicul pachetelor pe care le-ar fi putut vinde şi astfel ar fi putut preîntâmpina dispariţia fondurilor captate de societatea în cauză.

Instanţa de apel a constatat că la data la care s-au petrecut faptele şi prejudiciul invocat nu expirase termenul pentru transpunerea directivei în legislaţia naţională, iar în această perioadă (de la data intrării în vigoare a directivei şi până la expirarea termenului) obligaţia care revine statului şi implicit Ministerului Turismului, ca organ organ de specialitate al administraţiei publice centrale, era una de diligenţă nu de rezultat.

Raportat la starea de fapt necontestată de părţi, reţinută de instanţele devolutive ale fondului, în sensul că pachetul de servicii turistice a fost achiziţionat în anul 2017 şi prejudiciul s-a produs în acelaşi an ca urmare a intrării în insolvenţă a S.C. BBB. S.R.L., deci anterior expirării termenului limită fixat pentru implementarea directivei, în mod judicios s-a apreciat că reclamantul nu putea invoca împotriva statului efectul direct al Directivei (UE) 2015/2302. Aceasta întrucât o directivă nu se aplică direct în ţările UE, ci ea trebuie mai întâi să fie transpusă în legislaţia naţională înainte de a fi aplicabilă în fiecare ţară a UE.

Faţă de situaţia din speţă, în raport de principiile care stau la baza antrenării răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate prin netranspunerea în termen a unei directive, Înalta Curte constată că în mod legal s-a statuat că în prezenta cauză, o astfel de răspundere nu poate fi angajată câtă vreme s-a reţinut în cadrul situaţiei de fapt configurate în mod definitiv de către instanţele devolutive ale fondului, în lipsa administrării unor probe noi în recurs, situaţie de fapt de care instanţa de recurs este ţinută, potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ., că nu există o legătură de cauzalitate între încălcarea obligaţiei de către stat şi prejudiciul suferit de reclamant, acesta producându-se la momentul intrării în insolvenţă a S.C. BBB. S.R.L., adică anterior momentului la care expirase intervalul de timp în care statul avea obligaţia implementării directivei.

Or, grefat pe această constatare de fapt a instanţei de apel referioare la neîntrunirea unuia dintre elementele răspunderii civile delictuale (existenţa legăturii de cauzalitate între fapta ilicită invocată şi prejudiciul produs), Înalta Curte apreciază că şi din această perspectivă, hotărârea instanţei de apel respectă prevederile art. 1349 şi urm. C. civ., acestea fiind corect interpretate şi aplicate de către instanţa de apel, statul neputând fi ţinut răspunzător de afacerile unor particulari care activau, illo tempore, pe piaţa serviciilor de turism.

În mod corect s-a reţinut că persoanele care au achiziţionat pachete de servicii de călătorie înainte de termenul limită fixat pentru implementarea directivei se află într-o altă situaţie juridică decât cele care le-au încheiat după data de 1 iulie 2018, astfel încât nu există nicio discriminare între consumatori, diferenţa de tratament juridic fiind justificată şi previzibilă.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de apel este, în planul interpretării şi aplicării dispoziţiilor legale privitoare la angajarea răspunderii civile delictuale, una pe deplin legală, ea constituindu-se într-o aplicare justă a legii la starea de fapt specifică prezentei cauze.

Pentru aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat, recursul declarat de reclamantul B. împotriva deciziei nr. 1090 A din 28 septembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru Cauze cu Minori şi de Familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 martie 2022.