Tort liability for public budget prejudice: Presumption of legality in unchallenged administrative approvals bars imputation of illicit act to principal budget officer

Şedinţa publică din data de 24 februarie 2022

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia I civilă, la data de 28 decembrie 2017, reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au chemat în judecată pe pârâtul A., solicitând ca - prin hotărârea ce se va pronunţa - să se dispună: obligarea pârâtului la plata sumei totale de 645.048 RON, compusă din 240.312 RON (exerciţiu bugetar anul 2012) şi 404.736 RON (exerciţiu bugetar anul 2013), ce reprezintă valoarea prejudiciului cauzat de pârât bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale pentru contravaloarea amortizării activelor corporale ca element de structură de deviz pentru fundamentarea tarifului de administrare către S.C. DPPJ S.R.L., decontată în baza contractului nr. x/12.07.2004 şi actelor adiţionale nr. x/01.12.2012 şi nr. y/31.05.2013.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Constanţa

Prin sentinţa civilă nr. 1667 din 20 iunie 2019, pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia I civilă s-a respins acţiunea, ca nefondată.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Constanţa

Prin decizia civilă nr. 39/C din 6 mai 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă a respins ca nefondat, apelul declarat de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 1667 din 20 iunie 2019, pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia I civilă.

4. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva acestei ultime hotărâri, au declarat recurs reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa. În cuprinsul cererii de recurs, recurenţii au formulat, în esenţă, următoarele critici întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

- instanţa de apel nu a analizat în ansamblu motivele de fapt şi de drept invocate şi a respins apelul doar prin prisma analizei în detaliu a existenţei faptei ilicite, reţinând în motivare că răspunderea civilă delictuală nu poate fi evaluată în absenţa unuia din elementele esenţiale ale antrenării ei şi care, în speţă, este fapta ilicită;

- prin efectuarea de plăţi către S.C. Domeniul Public şi Privat Judeţean Constanţa S.R.L., reprezentând tarif de administrare decontat în baza contractului nr. x/2004 de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a bunurilor aparţinând domeniului public şi privat al judeţului Constanţa şi a actelor adiţionale nr. x/2012 şi nr. y/2013, s-a creat un prejudiciu în bugetul judeţean în sumă totală de 645.048 RON, în condiţiile în care imobilele nu au fost preluate în scopul desfăşurării unei activităţi generatoare de prejudicii, ci numai pentru efectuarea lucrărilor de investiţii angajate;

- referindu-se la acţiunile de audit financiar desfăşurate în anii 2013-2014 de către Curtea de Conturi asupra contului anual de execuţie bugetară al UAT Judeţul Constanţa pentru anii 2012 şi 2013, au reieşit abateri constând în plăţi efectuate cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare privind finanţarea cheltuielilor din fonduri publice, din care a rezultat prejudiciul în sumă de 645.048 RON;

- acţiunea formulată este una în regres a comitentului împotriva prepusului, raportul de prepuşenie rezultând din Legea nr. 215/2001; dispoziţiile art. 1373 C. civ. referitoare la răspunderea comitentului pentru faptele prepuşilor instituie un caz de răspundere pentru fapta altuia şi o solidaritate specifică între comitent şi prepus, stabilite exclusiv în beneficiul executantului lucrărilor; în cadrul acţiunii în regres a comitentului, prepuşii nu se pot apăra invocând prezumţia de răspundere reglementată de art. 1373 alin. (3) C. civ., ci eventual pot invoca şi dovedi fapta proprie a comitentului, faptă care ar fi determinat total sau parţial producerea prejudiciului;

- sunt întrunite elementele pentru atragerea răspunderii civile delictuale a pârâtului, fapta a fost săvârşită cu vinovăţie, iar legătura de cauzalitate este mai mult decât evidentă.

5. Apărările în recurs

La data de 23.02.2021, intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, respingerea recursului, ca inadmisibil, în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (2) C. proc. civ., întrucât au fost formulate critici din perspectiva temeiniciei soluţiei instanţei de apel. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

6. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor.

Prin încheierea din 18 noiembrie 2021, completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva deciziei civile nr. 39/C din 6 mai 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă şi a stabilit termen de judecată în şedinţă publică, la data de 03 februarie 2021.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând recursul declarat de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are în vedere următoarele:

Demersul judiciar declanşat de reclamanţi, astfel cum a fost fixat cadrul procesual prin elementele cererii introductive şi examinat de către instanţele de fond, urmăreşte, în cadrul acţiunii în răspundere civilă delictuală, obligarea pârâtului A. la plata unor daune materiale pentru repararea prejudiciului în sumă de 645.048 RON, cauzat bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale pentru contravaloarea amortizării activelor corporale ca element de structură de deviz pentru fundamentarea tarifului de administrare către S.C. Domeniul Public şi Privat Judeţean Constanţa S.R.L., decontată în baza contractului nr. x/12.07.2004 şi actelor adiţionale nr. x/01.12.2012 şi nr. y/31.05.2013.

Fapta ilicită imputată pârâtului şi prejudiciul rezultat în urma sărvârşirii acesteia, elemente invocate de reclamanţi în faţa instanţelor de fond, sunt grefate pe constatările din cuprinsul proceselor-verbale nr. x/05.07.2013 şi nr. y/27.06.2014, încheiate ca urmare a acţiunii de audit financiar efectuate de auditorii Camerei de Conturi Constanţa privind situaţiile financiare pentru anul 2012 şi anul 2013 la nivelul UAT - judeţul Constanţa, fiind identificate drept abateri:

"efectuarea de plăţi nelegale în sumă de 240.312 RON la capitolul 70.02 - Locuinţe, servicii de dezvoltare publica, reprezentând amortizare decontată nelegal de Consiliul Judeţean Constanta, către S.C. Domeniul Public si Privat Judeţean S.R.L. Constanta", respectiv "efectuarea de plaţi nelegale în sumă de 404.736 RON la capitolul 70.02 - Locuinţe, servicii de dezvoltare publica, reprezentând amortizare decontată nelegal de Consiliul Judeţean Constanţa, către S.C. Domeniul Public si Privat Judeţean S.R.L. Constanţa".

Din perspectiva cauzei juridice a litigiului, instanţele de fond au fost învestite cu o acţiune în răspundere civilă delictuală pentru fapta ilicită proprie reglementată de dispoziţiile art. 1357 C. civ., care dispun că:

"(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă."

Textul legal menţionat instituie condiţiile antrenării răspunderii civile delictuale, anume: săvârşirea unei fapte ilicite, producerea unui prejudiciu ca urmare a săvârşirii faptei ilicite, vinovăţia pârâtului şi legătura de cauzalitate între săvârşirea faptei ilicite şi prejudiciul produs.

Acţiunea în răspundere civilă delictuală a fost respinsă prin sentinţa primei instanţe şi menţinută prin decizia instanţei de apel, apreciindu-se că, în cauză, reclamanţii nu au făcut dovada săvârşirii unei fapte ilicite de către pârât.

Luând în examinare criticile de nelegalitate aduse soluţiei de respingere a acţiunii civile, soluţie menţinută prin decizia curţii de apel, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acestora.

În esenţă, reclamanţii reproşează instanţei de apel împrejurarea neanalizării în ansamblu a motivele de fapt şi de drept invocate, fapt care a condus la respingerea apelul declarat prin prisma cercetării în detaliu doar a condiţiei faptei ilicite.

Reţinând că răspunderea civilă delictuală nu poate fi evaluată în absenţa unuia din elementele esenţiale ale antrenării ei şi care, în speţă, este fapta ilicită, instanţa de apel, nu a mai procedat la analiza celorlate condiţii necesar a fi îndeplinite cumulativ, conform art. 1357 C. civ., - prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudici, vinovăţia -, pentru a antrena răspunderea pârâtului, în forma solicitată de reclamanţi.

Reclamanţii susţin inclusiv prin cererea de recurs că, în speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 1357 C. civ. pentru a atrage răspunderea civilă delictuală a pârâtului, hotărârea instanţei de apel fiind pronunţată, din această perspectivă, cu încălcarea normelor de drept material în această materie, caz de nelegalitate subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Critica reclamanţilor, astfel cum a fost detaliată prin cererea de recurs, este nefondată.

Antrenarea răspunderii civile delictuale presupune, în conformitate cu prevederile art. 1357 C. civ., anterior redate, astfel cum au precizat şi reclamanţii prin cererea de chemare în judecată, îndeplinirea cumulativă a următoarele condiţii: existenţa unei fapte ilicite, a unui prejudiciu, a raportului de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu şi a culpei autorului faptei ilicite şi prejudiciabile.

Constatarea de către instanţa învestită cu soluţionarea cauzei, în analiza efectuată cu privire la incidenţa dispoziţiilor art. 1357 C. civ., în raport de starea de fapt stabilită prin probele administrate şi faţă de susţinerile părţilor, că unul dintre elementele răspunderii civile delictuale, respectiv fapta ilicită, nu există, conduce la respingerea acţiunii civile. Faptul că - în aceste circumstanţe - prima instanţă nu a mai analizat şi celelalte condiţii ale acţiunii în răspundere civilă delictuală, raţionament validat de către instanţa de apel, nu poate conduce la infirmarea hotărârilor instanţelor de fond, de vreme ce neîntrunirea uneia dintre elementele acţiunii în răspundere reglementate de dispoziţiile art. 1357 C. civ. face de prisos analiza celorlalte, soluţia fiind aceea de respingere a demersului judiciar, ca nefondat.

În ce priveşte fapta ilicită, înţeleasă ca acea conduită prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei alte persoane, astfel cum corect a statuat şi instanţa de apel, existenţa acesteia în raport de particularităţile cauzei, care vizează modalitatea în care reclamanţii au circumstanţiat şi motivat faptele pretins ilicite săvârşite în cauză, imputate pârâtului, în raport de situaţia de fapt rezultată din probe, nu poate fi reţinută.

Este reală susţinerea reclamanţilor conform căreia, urmare a verificărilor efectuate de organele de control ale Curţii de Conturi Constanţa privind situaţiile financiare pentru anul 2012 şi anul 2013, au reieşit abateri constând în plăţi nelegale concretizate în prejudicirea bugetului unităţii administrativ teritoriale cu suma pretinsă pârâtului prin prezenta acţiune. Însă, atragerea răspunderii civile delictuale a pârâtului în baza celor constatate prin procesele-verbale de control nr. x/05.07.2013 şi nr. y/27.06.2014, presupune, cum corect a reţinut prima instanţă şi a confirmat cea de apel, circumstanţierea faptelor ilicite săvârşite de pârât şi imputabile acestuia în calitate de ordonator principal de credite - preşedinte al consiliului judeţean, în baza dispoziţiilor legale ce reglementează obligaţiile şi atribuţiile specifice acestei funcţii publice, faţă de raporturile juridice care au generat producerea prejudiciului.

În aceste condiţii, este just argumentul curţii de apel că fapta pretins săvârşită de pârât nu poate fi calificată ca fiind ilicită, prin prisma dispoziţiilor art. 14 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, prevăzute şi în actul subsecvent de punere în aplicare - Ordinul nr. 1792/24.12.2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale-, în condiţiile în care plata tarifelor de administrare către S.C. Domeniu Public şi Privat Judeţean Constanţa S.R.L., despre care se susţine că a fost efectuată în mod nelegal, s-a realizat în executarea contractului de locaţie de gestiune nr. x din 12.07.2004 şi a actelor adiţionale nr. x/01.12.2012 şi nr. y/31.05.2013, existând baza legală pentru efectuarea plăţii, aprobată potrivit legii şi conţinând prevederi bugetare şi sursa de finanţare, respectiv Hotărârile Consiliului Judeţean Constanţa nr. 155/07.05.2012, nr. 83/31.05.2013 şi 163/22.05.2013.

Cum legalitatea contractului de gestiune nr. x din 12.07.2004 şi a actelor adiţionale nr. x/01.12.2012 şi nr. y/31.05.2013 sau a Hotărârilor Consiliului Judeţean Constanţa prin care s-a aprobat actualizarea preţul contractului de locaţie de gestiune nu a fost pusă la îndoială prin promovarea mecanismelor specifice de control de legalitate prevăzute de legislaţia în materia contenciosului administrativ, corect indicate de instaţa de apel în considerentele hotărârii atacate, prin formularea unei acţiuni în anulare, a celei în exercitarea controlului prealabil reglementat de dispoziţiile art. 48 din Legea nr. 215/2001 ori a mecanismului de verificare posterior, reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004, rezultă că actele în baza cărora s-a efectuat plata se bucură de prezumţia de legalitate, neputându-se susţine cu temei că în persoana pârâtului se verifică săvârşirea unei fapte ilicite apte să atragă răspunderea civilă delictuală.

În ce priveşte susţinerea conform căreia acţiunea civilă formulată ar avea ca temei dreptul de regres al comitentului împotriva prepusului, raportul de prepuşenie rezultând din Legea nr. 215/2001, temeiul fiind reprezentat de dispoziţiile art. 1373 C. civ., Înalta Curte constată că prin cererea introductivă de instanţă reclamanţii şi-au întemeiat şi motivat pretenţiile pe dispoziţiile legale ce privesc răspunderea civilă delictuală pentru fapta ilicită, reglementată de dispoziţiile art. 1357 C. civ.

Or, susţinerile privind răspunderea comitentului pentru fapta prepusului sunt formulate în prezenta cale de atac omisso medio, acestea neconstituind obiect de analiză sau critică nici în apel, iar aspectul dedus judecăţii nu reprezintă, la rândul său, un motiv de ordine publică ce poate fi invocat şi analizat direct în faza procesuală a recursului.

Cum în cauză nu sunt întrunite în mod cumulativ condiţiile răspunderii civile delictuale, în acord cu prevederile art. 1357 C. civ., reţinând netemeinicia criticilor formulate, în baza art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva deciziei civile nr. 39/C din 6 mai 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva deciziei civile nr. 39/C din 6 mai 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 februarie 2022.