Admissibility of local normative acts as proof of quantified delictual damages for unauthorized occupation of public land

Şedinţa publică din data de 23 septembrie 2021

Deliberând, asupra cauzei de faţă reţine următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 martie 2017 pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanţii Consiliul local al municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca au solicitat plata de despăgubiri în sumă de 1.531.053,80 RON (284.917 RON debit principal şi 1.246.136,48 RON penalităţi de întârziere) pentru prejudiciul cauzat prin ocuparea fără titlu a terenului aparţinând reclamantului Municipiul Cluj-Napoca.

2. Primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 266 din 23 iunie 2017 pronunţată de Tribunalul Cluj pronunţată în dosarul nr. x/2017 s-a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii Consiliul local al municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca împotriva pârâtei S.C. A. S.R.L..

Prin decizia civilă nr. 3/A din 11 ianuarie 2018 a Curţii de Apel Cluj pronunţată în dosarul nr. x/2017 s-a respins, ca nefundat, apelul declarat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca împotriva sentinţei civile nr. 266 din 23 iunie 2017 a Tribunalului Cluj, pronunţată în dosar nr. x/2017, care a fost menţinută.

3. Decizia de casare

Prin decizia nr. 2188/21 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă a admis recursul declarat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar împotriva deciziei nr. 3/A/11 ianuarie 2018 a Curţii de Apel Cluj, s-a casat decizia recurată şi s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi curţi de apel.

4. Decizia pronunţată de curtea de apel în rejudecare

Prin decizia nr. 67/A din 2 iunie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Cluj Napoca, secţia I civilă a fost admis în parte apelul declarat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, reprezentat prin Primar şi Municipiul Cluj-Napoca împotriva sentinţei civile nr. 266 din 23 iunie 2017 a Tribunalului Cluj, pronunţată în dosar nr. x/2017, pe care a schimbat-o; a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, reprezentat prin Primar şi Municipiul Cluj-Napoca şi a obligat pârâta S.C. A. S.R.L., prin lichidator, B. să plătească reclamanţilor Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca suma de 113.880 RON reprezentând despăgubiri aferente anilor 2013 şi 2015. A respins restul pretenţiilor.

5. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de curtea de apel, reclamanţii Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar şi Municipiul Cluj-Napoca au declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Astfel, recurenţii-reclamanţi Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca prin primar şi Municipiul Cluj-Napoca au susţinut că hotărârea este nelegală, întrucât deşi instanţa de apel a reţinut că a existat o faptă ilicită, respectiv ocuparea fără titlu a terenurilor aflate în proprietatea Municipiului Cluj-Napoca după expirarea abonamentelor de către S.C. A. S.R.L., care a fost neîntreruptă în contextul în care constatările organelor de inspecţie/control s-au realizat la intervale de timp succesive şi au vizat aceleaşi locaţii, operand astfel o prezumpţie simplă de ocupare continuă, în timp a proprietăţii Municipiului Cluj-Napoca, totuşi a considerat ca reclamanţii nu au probat existenţa şi cuantumul prejudiciului pentru întreaga perioadă pretinsă.

În acest sens, recurenţii-reclamanţi au apreciat că au fost depuse la dosar toate înscrisurile, respectiv fişele de calcul întocmite pentru terenurile ocupate abuziv, calculate în baza HCL nr. 59/2013. nr. 550/2013 şi nr. 494/2014 arătând că hotărârile Consiliului Local al Municipiului Cluj-Napoca, adoptate în temeiul art. 283 alin. (1) din Codul fiscal şi art. 36 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 (dispoziţii legale în vigoare la acea data) şi invocate ca temei al pretenţiilor privind despăgubirile pentru ocuparea abuzivă a terenului în perioada 2013-2016, au reglementat anual taxele şi impozitele locale aplicabile în unitatea administrativ teritorială Municipiul Cluj-Napoca, sunt astfel acte administrative cu caracter normativ.

A fost invocată şi decizia nr. 1718/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, potrivit căreia actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, motiv pentru care hotărârile care au stat la baza emiterii fişelor de lipsă de folosinţă au valoare de lege, cuantificarea efectivă a prejudiciului fiind prevăzută în respectivele fişe, astfel că în mod greşit instanţa de apel a reţinut că prejudiciul nu a fost dovedit.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

6. Procedura desfăşurată în faţa instanţei de recurs

Prin încheierea din 24 iunie 2021, completul de filtru a constatat îndeplinite condiţiile de admisibilitate şi a admis, în principiu, recursul formulat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, şi Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei civile nr. 67/A din 2 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Înalta Curte a reţinut că recursul a fost declarat în termen, iar în cuprinsul cererilor de recurs sunt dezvoltate motive de nelegalitate de natură a fi încadrate în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de aer 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. invocat de recurenţi, Înalta Curte reţine că ipotezele în care se poate ajunge la o contrarietate în sensul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. pot fi: existenţa unei contrarietăţi între considerentele hotărârii, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că acţiunea este fondată; contrarietatea flagrantă dintre dispozitiv şi considerente, cum este cazul admiterii acţiunii prin dispozitiv şi justificarea în considerente a soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată; nemotivarea soluţiei din dispozitiv sau motivarea insuficientă a acesteia ori prezentarea în exclusivitate a unor considerente străine de natura pricinii, ceea ce nu se verifică în cauză.

Din analiza deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanţa de apel şi-a argumentat soluţia pronunţată cu respectarea cerinţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care prevede că "în considerentele hotărârii, instanţa trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, respectiv atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", neexistând contrarietate în sensul susţinut de reclamanţii recurenţi din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cum motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar şi concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situaţii particulare, de speţă, în cadrul prevederilor generale şi abstracte ale unei legi; scopul motivării fiind acela de a explica soluţia adoptată de instanţă, Înalta Curte reţine că instanţa de apel şi-a argumentat atât în fapt, cât şi în drept soluţia adoptată, neexistând elemente contradictorii sau străine de cauză, în condiţiile în care instanţa a analizat raporturile juridice dintre părţi în limitele învestirii şi a situaţiei de fapt conturată în cauză şi necontestată.

Astfel, instanţa de apel în motivarea/argumentarea soluţiei adoptate a reţinut ca "potrivit situaţiei de fapt reţinute de prima instanţă şi necontestate în apel, la data de 20 ianuarie 2000 a fost încheiat între Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi S.C. A. S.R.L. contractul de asociere în participaţiune nr. x/20.01.2017, având ca obiect exploatarea terenului aparţinând domeniului public al Municipiului Cluj-Napoca, ocupat cu reţeaua de comerţ stradal cu profil de comercializare presă şi carte. Valoarea dreptului de folosinţă a terenului a fost stabilită la 1500000 ROL/an/amplasament, sumă ce se va indexa anual cu rata inflaţiei sau 1% din profitul brut al obiectivului asocierii, dar nu mai puţin de 1500.000 rol/an/amplasament pe toată durata asocierii (14-16 dosar fond). La data de 1 ianuarie 2011 contractul de asociere în participaţiune a încetat prin ajungerea la termen."

În argumentarea soluţiei pronunţate, instanţa de apel a reţinut că "referitor la tipul de răspundere ce stă la baza pretenţiilor formulate, reclamanţii au arătat că pretenţiile au fost întemeiate atât pe temei contractual, cu referire la abonamentele încheiate iniţial între părţi, cât şi pe temei delictual, în ceea ce priveşte ocuparea abuzivă de către pârâtă a proprietăţii Municipiului Cluj-Napoca.

În acord cu susţinerile reclamanţilor referitoare la temeiul de drept al pretenţiilor, în primul ciclu procesual s-au examinat pretenţiile aferente anilor 2011 şi 2012 din perspectiva regulilor aplicabile răspunderii civile contractuale, reţinându-se că abonamentele depuse la dosar nu au fost semnate de către pârâtă, nefiind opozabile acesteia, sumele fiind stabilite în mod unilateral de către reclamanţi. Întrucât pârâta nu şi-a asumat obligaţia de a achita sumele menţionate în abonamente, aceasta nu poate fi obligată pe temei contractual la plata respectivelor sume."

De asemenea, instanţa de apel şi-a motivat soluţia de admitere în parte a acţiunii reţinând că: "În ceea ce priveşte cererea reclamanţilor privind plata sumelor consemnate în abonamente şi a unor penalităţi calculate la acestea, solicitate pe temeiul răspunderii civile contractuale, reclamanţii nu au formulat critici de nelegalitate în motivele de recurs, astfel încât soluţia pronunţată de instanţa de fond, menţinută în apel, în primul ciclu procesual, a intrat sub puterea lucrului judecat astfel încât nu mai poate fi examinată în rejudecarea apelului".

În privinţa capătului de cerere având ca obiect despăgubirea pentru ocuparea abuzivă a terenului, calculată în raport cu taxa pentru ocuparea abuzivă de 15 RON/mp/zi, pe baza fişelor de calcul întocmite pentru anii 2013-2016, a capătului privind majorările de întârziere aferente şi a capătului privind obligarea pârâtei de a achita în continuare taxa pentru ocuparea abuzivă, până la eliberarea amplasamentelor, instanţa de apel a reţinut că reclamanţii au depus în probaţiune "copii de pe următoarele înscrisuri: HCL nr. 59/2013, prin care se stabileşte începând cu 01.02.2013, taxa pentru amenajări de orice tip executate fără autorizaţie de construire de 15 RON/mp/zi; HCL nr. 494/2014, prin care se stabileşte începând cu 01.01.2015, taxa pentru amenajări de orice tip executate fără autorizaţie de construire sau pentru care nu se deţine abonament în valabilitate de 15 RON/mp/zi ."

În acelaşi sens, instanţa de apel a reţinut în motivarea soluţiei adoptate că "deşi HCL nr. 550/2013 a fost indicată în cererea de chemare în judecată şi prin cererea de apel pentru dovedirea cuantumului prejudiciului aferent anului 2014 reclamanţii apelanţi nu au depus la dosar acest înscris".

Faţă de obiectul dedus judecăţii, în raport de stadiul procesual al cauzei, rejudecare după casare, instanţa de apel a analizat condiţiile răspunderii civile delictuale reţinând că "În speţă, fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constă în ocuparea fără niciun titlu a terenurilor aflate în proprietatea Municipiului Cluj-Napoca, respectiv str. x, P-ţa Unirii nr. 10, P-ţa Unirii nr. 23 şi str. x fn, după expirarea abonamentelor". "Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor şi beneficiul de care acesta este lipsit, potrivit art. 1385 alin. (2) C. civ. şi trebuie dovedit de partea care îl reclamă. În speţă, prejudiciul constă în lipsirea proprietarului Municipiul Cluj Napoca de folosinţa proprietăţii sale, respectiv locaţiile ocupate fără titlu din str. x, P-ţa Unirii nr. 10 şi 23 şi str. x fn.

În argumentarea soluţiei, instanţa de apel a arătat că: "Hotărârile Consiliului Local de care se prevalează reclamanţii apelanţi, respectiv HCL nr. 59/2013 şi HCL nr. 494/2014 reprezintă acte administrative cu caracter normativ, elaborate şi adoptate cu respectarea condiţiilor legale, care au un caracter obligatoriu în domeniul pe care îl reglementează, independent de natura procedurii în cadrul căreia este invocat. Potrivit art. 49 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, în forma în vigoare în perioada adoptării hotărârilor de consiliu local invocate în prezenta cauză, "hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică". Sub aspectul sferei de reglementare, actele administrative cu caracter normativ adoptate de autorităţile publice locale, întocmai ca şi cele adoptate la nivel central (cum sunt ordonanţele sau hotărârile Guvernului), pot conţine dispoziţii normative aplicabile într-o diversitate de raporturi juridice, inclusiv în raporturi juridice civile, cum sunt cele referitoare apărarea proprietăţii publice a respectivei unităţi administrativ teritoriale.

Actul normativ adoptat de autoritatea administraţiei publice locale, din momentul intrării sale în vigoare, guvernează deplin relaţiile sociale la care se referă, nimeni neputând să se sustragă aplicării sale pe motiv că nu cunoaşte legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem, existând deci o prezumţie absolută de cunoaştere a legii.

Hotărârile consiliului local cuprind norme juridice prin care această autoritate a administraţiei publice locale, reglementată de art. 120-121 din Constituţie, rezolvă problemele de interes local care sunt de competenţa sa de soluţionare şi, totodată, îşi manifestă autoritatea în unitatea administrativ-teritorială. Fiind acte de realizare a atribuţiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local reprezintă acte administrative obligatorii şi executorii, cu condiţia respectării legii.

Hotărârile Consiliului Local al Municipiului Cluj-Napoca, adoptate în temeiul art. 283 alin. (1) din Codul fiscal şi art. 36 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 (în privinţa ambelor dispoziţii legale referirea fiind făcută la forma care era în vigoare la acea dată) şi invocate ca temei al pretenţiilor privind despăgubirile pentru ocuparea abuzivă a terenului în perioada 2013-2016, au reglementat anual taxele şi impozitele locale, aplicabile în unitatea administrativ teritorială, printre acestea fiind şi taxa de 15 RON/mp/zi pentru ocuparea abuzivă a domeniului public. Scopul acestei taxe a fost tocmai acela de a sancţiona fapta delictuală constând în ocuparea fără drept a terenului proprietatea publică a unităţii administrativ teritoriale. Caracterul administrativ al acestor acte normative nu limitează aplicabilitatea lor doar în raporturile de drept administrativ, obligativitatea normei care a instituit această taxă putând fi invocată, ca în cazul oricărei alte norme legale, în orice litigiu care vizează ocuparea fără drept a proprietăţii publice, cum este şi litigiul de faţă.

Împrejurarea că pârâta nu a semnat fişele de calcul este irelevantă, deoarece acestea nu au decât un rol contabil, de cuantificare a prejudiciului,iar lipsa acordului pârâtei cu privire la stabilirea despăgubirii împotriva sa fiind chiar motivul care-i determină pe reclamanţi să apeleze la justiţie".

Din perspectiva celor expuse, în condiţiile în care instanţa de apel şi a argumentat/motivat soluţia pronunţată, arătând atât motivele de fapt, cât şi de drept, precum şi "motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte reţine că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material), indicat de reclamanţi ca temei de drept al recursului, Înalta Curte reţine că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecăţii, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză, aspecte ce nu se verifică în cauză, în condiţiile în care examinarea raporturilor juridice dintre părţi a fost efectuată din perspectiva condiţiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1349 şi 1357 C. civ.

În ceea ce priveşte prejudiciul, ca element al răspunderii civile delictuale instanţa de apel a reţinut că:

"Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor şi beneficiul de care acesta este lipsit, potrivit art. 1385 alin. (2) C. civ. şi trebuie dovedit de partea care îl reclamă. În speţă, prejudiciul constă în lipsirea proprietarului Municipiul Cluj Napoca de folosinţa proprietăţii sale, respectiv locaţiile ocupate fără titlu din str. x, P-ţa Unirii nr. 10 şi 23 şi str. x fn".

Prin urmare, din HCL nr. 59/2013, prin care se stabileşte începând cu 01.02.2013, taxa pentru amenajări de orice tip executate fără autorizaţie de construire de 15 RON/mp/zi şi HCL nr. 494/2014, prin care se stabileşte începând cu 01.01.2015, taxa pentru amenajări de orice tip executate fără autorizaţie de construire sau pentru care nu se deţine abonament în valabilitate de 15 RON/mp/zi coroborate cu fişele de calcul aferente anilor 2013 şi 2015, prin care s-a stabilit o taxă de 15 RON/mp/zi pentru amenajările de orice tip executate fără autorizaţie de construire, respectiv 13.140 RON/an pentru locaţiile ocupate fără titlu din P-ţa Unirii nr. 10, P-ţa Unirii nr. 23, str. x şi 17.520 RON/an pentru locaţia din str. x fn. rezultă că prejudiciul suferit de reclamanţi este în cuantum total de 113.880 RON,reprezentând despăgubiri aferente anilor 2013 şi 2015."

Din perspectiva celor expuse, cum niciuna din criticile reclamanţilor recurenţi nu se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge ca nefondat recursul formulat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, şi Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei civile nr. 67/A din 2 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, şi Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei civile nr. 67/A din 2 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 septembrie 2021.