Former mayor liable for contract penalty damages; appeal rejected and restitution order upheld

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele;

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la Tribunalul Vâlcea la data de 16.05.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Călimăneşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul A., obligarea acestuia la plata prejudiciului în sumă de 558.899 RON produsă UAT Oraşul Călimăneşti ca urmare a săvârşirii unor fapte ilicite în îndeplinirea funcţiei de ordonator principal de credite, sumă care să fie actualizată şi la care să se calculeze dobânda legală până când va fi achitată. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cereri.

Prin încheierea din 3 februarie 2017, Tribunalul Vâlcea, secţia I civilă a dispus scoaterea cauzei de pe rol şi înaintarea dosarului pentru repartizare aleatorie unui complet specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale.

Prin încheierea din 10 aprilie 2017, Tribunalul Vâlcea, secţia I civilă, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a admis excepţia necompetenţei funcţionale a completului CMAS 10 din cadrul secţiei civile a Tribunalului Vâlcea, a scos cauza de pe rol şi a înaintat dosarul completului iniţial învestit, P7, din cadrul aceleiaşi secţii.

Prin sentinţa civilă nr. 48 din 22 mai 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Piteşti, secţia civilă a stabilit competenţa funcţională de soluţionare a cauzei, în favoarea completului iniţial învestit.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă.

Prin sentinţa civilă nr. 78 din 27 ianuarie 2020, Tribunalul Vâlcea, secţia I civilă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului; a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Călimăneşti, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul A.; a obligat reclamanta la plata sumei de 5.250 RON, cheltuieli de judecată către pârât.

3. Hotărârea pronunţată în apel.

Prin decizia civilă nr. 2195 din 13 mai 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă a admis apelul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Călimăneşti, prin Primar, împotriva sentinţei civile nr. 78 din 27 ianuarie 2020, pronunţată de Tribunalul Vâlcea, a schimbat, în parte, sentinţa apelată în sensul că a admis acţiunea şi a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 558.899 RON, la care se adaugă dobânda legală de la 30 mai 2013 şi până la data plăţii efective; a înlăturat obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată către pârât şi a menţinut, în rest, sentinţa.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 2195 din 13 mai 2021 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă, a declarat recurs pârâtul A., solicitând admiterea recursului, casarea deciziei recurate cu consecinţa respingerii apelului, ca nefondat, iar, în subsidiar, casarea deciziei şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel.

În cuprinsul memoriului de recurs, pârâtul a formulat următoarele critici, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.:

Hotărârea atacată este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 998 C. civ. de la 1864 (art. 1349 Noul C. civ.) privind răspunderea civilă delictuală.

Susţine că nu există legătură de cauzalitate între cele două fapte care îi sunt imputate (neverificarea existenţei vizei de control financiar preventiv pe cele trei contracte de execuţie lucrări şi faptul că facturile executantului nu poartă menţiunea "bun de plată") şi prejudiciul produs, constând în penalităţi de întârziere stabilite pentru neachitarea la scadenţă a preţului lucrărilor executate, întrucât niciuna dintre fapte nu a determinat, direct sau indirect, întârzierea plăţii la scadenţă a lucrărilor executate şi, implicit, perceperea de penalităţi de întârziere de către executantul lucrărilor. Arată că respectivele cheltuieli, angajate prin cele trei contracte de execuţie, nu sunt nebugetate, având în vedere că au o valoare mai mică decât cea a cheltuielilor aprobate prin Hotărârea nr. 6 a Consiliului Local al oraşului Călimăneşti la capitolul de buget respectiv.

Arată că nicio probă administrată în cauză nu a condus la concluzia că eventuala lipsă a menţiunii "bun de plată" are legătură de cauzalitate cu prejudiciul. Susţine că lipsa acestei menţiuni pe facturile executantului, anterior plăţii, nu a determinat executarea unor lucrări necorespunzătoare şi nu constituie motivul neplăţii la termen a preţului lucrărilor.

Afirmă că fapta ilicită şi vinovăţia ar fi trebuit analizate în raport de motivul lipsei fondurilor financiare pentru plata la scadenţă a preţului lucrărilor executate şi susţine că nu îi poate fi angajată răspunderea nici sub forma celei mai uşoare culpe, în condiţiile în care, prin modul în care şi-a desfăşurat activitatea, nu a produs vreun prejudiciu reclamantei.

Cu referire la conţinutul raportului de expertiză efectuată în dosar, arată că motivul achitării cu întârziere a facturilor este reprezentat de lipsa resurselor de finanţare, respectiv realizarea acestora cu întârziere, în principal a sumelor primite pentru echilibrarea bugetelor locale, iar existenţa vizei privind controlul financiar preventiv pe Raportul compartimentului de specialitate din cadrul Consiliului Local al Oraşului Călimăneşti certifică atât realitatea sumelor prognozate ca venituri şi cheltuieli, cât şi legalitatea existenţei resurselor bugetare în faza de angajare a acestora. Susţine că instanţa de apel se raportează, exclusiv şi în mod nelegal la lista de investiţii pe anul 2008 aferentă hotărârii de aprobare a bugetului atunci când apreciază că nu a existat viza de control financiar preventiv, fără a face referire şi a analiza Raportul compartimentului de specialitate din cadrul Consiliului Local al Oraşului Călimăneşti, ce a stat la baza adoptării hotărârii de aprobare a bugetului UAT Oraşul Călimăneşti.

În susţinerea motivului de recurs reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., invocă existenţa unor motive contradictorii şi străine de natura cauzei. Învederează că în considerentele hotărârii se reţine că recurentul nu a făcut nicio probă din care să rezulte că aprobarea bugetului conţinea contractele cu societatea B.. Apreciază că aceste considerente sunt în contradicţie cu ceea ce instanţa a reţinut ulterior, când a menţionat: "chiar dacă lucrările respective au fost previzionate valoric încă de la adoptarea bugetului pe anul 2008, cu încadrarea din punct de vedere teoretic a contravalorii acestor lucrări în suma totală aprobată".

Cu referire la probele administrate în cauză, respectiv interogatoriu şi expertiză, arată că sub aspect valoric, dar şi raportat la capitolul bugetar corespunzător acestor categorii de lucrări, contractele nu depăşeau valoric sumele aprobate prin bugetul cu această destinaţie pentru anul 2008. Învederează că aceste contracte au fost încheiate ulterior, în urma unor proceduri de achiziţie publică, care nu a fost criticată, astfel încât nu se cunoştea constructorul la data adoptării bugetului unităţii administrativ locale.

Apreciază că este străin de natura cauzei motivul reţinut prin hotărâre, conform căruia recurentul nu a verificat dacă lucrările au fost executate corespunzător şi la termen, verificare pe care, conform dispoziţiilor legale în materie, o putea face personal sau prin delegarea unei persoane. În acest sens, arată că acest motiv nu are legătură cu faptele imputate de reclamantă întrucât nu se regăseşte situaţia unor lucrări executate necorespunzător sau care nu au la bază documente justificative şi nu are legătură nici cu prejudiciul creat având în vedere că penalităţile au fost stabilite pentru neplata la termen a lucrărilor executate.

5. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Călimăneşti, prin Primar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Recurentul-pârât a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimata-reclamantă prin întâmpinare.

6. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 24 martie 2022, completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de pârâtul A. împotriva deciziei nr. 2195 din 13 mai 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă şi a fixat termen de judecată la 5 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Călimăneşti, prin Primar, a formulat punct de vedere la raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului prin care a achiesat la concluziile exprimate în cuprinsul acestuia.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Sub un prim aspect întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul critică greşita reţinere de către instanţa de apel a unei legături de cauzalitate între cele două fapte ce îi sunt imputate şi prejudiciul constând din penalităţile pentru plata cu întârziere a facturilor de către reclamantă.

Critica este nefondată. Astfel, corect s-a reţinut de către instanţa de apel că, prin nerespectarea normelor de disciplină financiară, au fost generate în sarcina reclamantei obligaţii scadente, într-un moment în care nu avea în buget sumele necesare pentru achitarea contractului.

În acest sens, instanţa de apel a reţinut că fapta ilicită săvârşită de pârât constă în primul rând în aceea că a semnat cele trei contracte cu societatea B., fără ca acestea să poarte viza controlului financiar preventiv, care are semnificaţia atestării că în bugetul public sunt alocate fonduri suficiente pentru susţinerea cheltuielilor reprezentând plata pentru executarea contractelor, cu eliminarea riscului de a se angaja cheltuieli publice pentru care nu există fonduri alocate, având drept consecinţă tocmai plata unor astfel de penalităţi de întârziere, fiind astfel încălcate dispoziţiile Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 1792/2002.

Potrivit instanţei de apel, chiar dacă lucrările respective au fost previzionate valoric încă de la adoptarea bugetului pe anul 2008, cu încadrarea, din punct de vedere teoretic, a contravalorii acestor lucrări, în suma totală aprobată, iar valoarea totală a celor trei contracte este mai mică decât valoarea cheltuielilor aprobate prin Hotărârea nr. 6 a Consiliului Local al oraşului Călimăneşti, pârâtul, în calitatea sa de primar-ordonator de credite, nu poate invoca necunoaşterea şi încălcarea normelor legale ce impuneau viza controlului financiar preventiv, căci această viză are, conform legii, tocmai rolul de a verifica şi certifica că există surse de finanţare.

Este corect raţionamentul instanţei de apel întrucât incapacitatea de plată s-ar fi putut evita dacă, anterior încheierii contractelor, sumele de bani previzionate existau în realitate şi puteau fi alocate acestei plăţi. Deşi nu s-a contestat că, în bugetul iniţial, pentru care s-a acordat viza de control financiar preventiv, a fost alocată, în total, pe capitole de cheltuieli curente sau investiţii la capitolul "Transporturi", o sumă mai mare decât valoarea acestor contracte, aceasta nu a avut ca destinaţie nominală finanţarea lor. În condiţiile în care au existat şi alte cheltuieli similare efectuate în aceeaşi perioadă, viza de control financiar menită a verifica situaţia particulară a acestor contracte ar fi validat realitatea existenţei unei sume destinate acestora, cu identificarea exactă a provenienţei ei, în condiţiile în care s-a dovedit, ulterior, că o plată parţială, şi nu integrală, a contractului s-a făcut din împrumutul bancar obţinut de unitatea administrativ teritorială pentru finanţarea de investiţii, iar alta a avut ca sursă de provenienţă sumele pentru echilibrarea bugetului, avansate cu întârziere de Consiliul Judeţean. Acesta este motivul pentru care corect s-a apreciat că există o legătură de cauzalitate între nerespectarea acestor dispoziţii legale şi executarea cu întârziere a obligaţiei contractuale de plată.

S-a reţinut în sarcina pârâtului de către instanţa de apel şi faptul că, în aceeaşi calitate de ordonator de credite, nu a aplicat viza "bun de plată" pe niciuna dintre facturile emise de societatea cu care a contractat, nu a verificat dacă lucrările au fost efectuate corespunzător şi la termen, verificare pe care, conform dispoziţiilor legale în materie, o putea face personal sau prin delegarea unei alte persoane, care să efectueze aceste operaţiuni, conform pct. 2 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr. 1792/2002 intitulat "Lichidarea cheltuielilor". S-a constatat că, potrivit normelor invocate, prin acordarea semnăturii şi menţiunii "bun de plată" pe factură, se confirmă şi că documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la baza înregistrării în contabilitatea patrimonială a instituţiei publice, pentru reflectarea serviciului efectuat şi a obligaţiei de plată faţă de terţii creditori.

Pârâtul contestă acest raţionament judiciar, considerând că nicio probă administrată în cauză nu a condus la concluzia că eventuala lipsă a menţiunii "bun de plată" are legătură de cauzalitate cu prejudiciul. Arată că lipsa acestei menţiuni pe facturile executantului, anterior plăţii, nu a validat executarea unor lucrări necorespunzătoare şi nu constituie motivul neplăţii la termen a preţului lucrărilor.

Susţinerea nu poate fi reţinută întrucât încălcarea dispoziţiei de a da "bun de plată" pe facturile emise în executarea contractului, constituie etapa de execuţie bugetară a lichidării cheltuielilor, prealabilă ordonanţării de plată, reglementată, nu doar în scopul necesităţii de a atesta că serviciul a fost efectuat corespunzător de către furnizor şi că toate poziţiile din factură au fost verificate, ci şi, astfel cum a statuat şi instanţa de apel, potrivit pct. 2 din Anexa 1 a Ordinului nr. 1792/2002 al Ministrului Finanţelor, pentru a confirma condiţiile de exigibilitate a obligaţiei, pe baza datelor cuprinse în angajamentele legale, care trebuie să cuprindă şi date cu privire la termenele de plată a obligaţiei, în condiţiile în care, documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor, stau la baza înregistrării în contabilitatea patrimonială a instituţiei publice, pentru reflectarea serviciului efectuat şi a obligaţiei de plată faţă de terţii creditori. Nerespectarea acestei proceduri, ce a deteminat şi încălcarea normelor reglementate pentru faza următoare de execuţie bugetară, de ordonanţare a cheltuielilor, a dus, de asemenea, la amânarea plăţilor.

Or, toate aceste aspecte, astfel cum s-a reţinut în decizia atacată, au fost constatate prin procesul-verbal şi raportul de audit financiar, întocmite de Curtea de Conturi a României la data de 27 iunie 2014, care a concluzionat că prejudiciul în sumă de 558.899 RON s-a datorat derulării defectuoase în perioada 2008-2011 a contractelor încheiate cu B..

Prin urmare, nu se poate reţine lipsa legăturii de cauzalitate între faptele imputate pârâtului şi prejudiciul patrimonial al reclamantei.

Mai invocă recurentul lipsa caracterului ilicit al faptei sale, considerând că fapta ilicită şi vinovăţia ar fi trebuit analizate în raport de motivul lipsei fondurilor financiare pentru plata la scadenţă a preţului lucrărilor executate, împrejurare ce nu îi este imputabilă, şi susţine că nu îi poate fi angajată răspunderea nici sub forma celei mai uşoare culpe, în condiţiile în care, prin modul în care şi-a desfăşurat activitatea, nu a produs vreun prejudiciu reclamantei. Consideră că existenţa vizei privind controlul financiar preventiv pe Raportul compartimentului de specialitate din cadrul Consiliului Local al Oraşului Călimăneşti ce a stat la baza adoptării hotărârii de aprobare a bugetului UAT Oraşul Călimăneşti certifică atât realitatea sumelor prognozate ca venituri şi cheltuieli, cât şi legalitatea existenţei resurselor bugetare în faza de angajare a acestora.

Aserţiunea, parţial adevărată în privinţa existenţei unei vize de control financiar preventiv la momentul aprobării bugetului, nu poate constitui un argument pentru înlăturarea caracterului ilicit al faptei, întrucât viza CFI la care se referă pârâtul este prealabilă adoptării hotărârii Consiliului local care a stabilit bugetul existent şi previzionat, ce a permis elaborarea unei proiecţii privind fluxul de numerar, însă, astfel cum s-a arătat anterior, la momentul la care au fost încheiate contractele, pârâtul trebuia să se asigure, prin solicitarea vizei de control financiar preventiv pentru aceste contracte, că mai dispune de sume de bani necesare executării acestora, în condiţiile în care, deşi fuseseră aprobate cheltuielile curente şi de investiţii în valoare mai mare, nu rezulta în mod cert şi neechivoc, alocarea lor exclusivă pentru aceste contracte şi nu şi pentru alte investiţii.

Controlul financiar preventiv este menit a verifica, anterior iniţierii raportului contractual care presupune un angajament patrimonial al instituţiei publice, îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi regularitate şi, după caz, de încadrare în limitele şi destinaţia creditelor bugetare pentru cheltuieli prin a căror efectuare s-ar prejudicia patrimoniul public sau fondurile publice ale respectivei instituţii.

Susţinerile recurentului în sensul că toate plăţile au avut, ipotetic, acoperire bugetară, nu prezintă relevanţă deoarece nu se impută acestuia lipsa fondurilor previzionate, ci împrejurarea că a contractat lucrări pentru care nu s-a asigurat că deţinea sumele destinate plăţii lor.

În consecinţă, contrar afirmaţiilor recurentului, întârzierea la plată nu este datorată unor cauze imprevizibile, exoneratoare de răspundere, ci atitudinii ordonatorului de credit care nu s-a asigurat, la începutul derulării contractului, că are acces la veniturile necesare derulării contractului, pe de o parte, iar pe de altă parte că, la momentul introducerii în circuitul financiar intern prin aplicarea menţiunii "bun de plată" a facturilor care urmau a fi achitate, sunt îndeplinite toate condiţiile de exigibilitate a obligaţiei de plată pe baza datelor cuprinse în angajamentele legale.

Cum angajarea cheltuielilor se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziţiilor legale, iar ordonanţarea de plată se poate dispune numai după ce au fost urmate celelalte etape ale execuţiei bugetare, încălcarea acestor dispoziţii legale reprezintă o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, întrucât nimeni se poate prevala de necunoaşterea legii pentru a fi exonerat de răspundere.

În ceea ce priveşte motivul de recurs reglementat de dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurentul invocă o motivare contradictorie a instanţei de apel în privinţa nerespectării procedurii financiare, întrucât, pe de o parte, s-ar fi reţinut că nu a administrat nicio probă din care să rezulte că aprobarea bugetului conţinea contractele cu societatea B. iar, pe de altă parte, că lucrările respective au fost previzionate valoric încă de la adoptarea bugetului pe anul 2008 şi nu depăşeau sumele aprobate prin bugetul cu această destinaţie pentru anul 2008, chiar dacă aceste contracte au fost încheiate ulterior, în urma unor proceduri de achiziţie publică.

În temeiul aceluiaşi motiv de recurs, invocă existenţa unui motiv străin de natura pricinii şi anume acela că recurentul nu a verificat dacă lucrările au fost executate corespunzător şi la termen, motiv ce nu are legătură cu faptele imputate de reclamantă, întrucât nu se regăseşte în situaţia unor lucrări executate necorespunzător sau care nu au la bază documente justificative şi nu are legătură nici cu prejudiciul creat, având în vedere că penalităţile au fost stabilite pentru neplata la termen a lucrărilor executate.

Critica este nefondată. Dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. constituie temei pentru casarea unei hotărâri judecătoreşti atunci când lipseşte motivarea soluţiei, când se utilizează argumente fără legătură cu situaţia dedusă judecăţii, precum şi atunci când există contradicţie între considerente şi dispozitiv sau există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

În speţă, nu poate fi reţinută niciuna dintre tezele invocate de recurent. Astfel, în ceea ce priveşte motivarea soluţiei, instanţa de apel a analizat cererea dedusă judecăţii prin raportare la probele administrate, a indicat considerentele de fapt şi de drept în temeiul cărora şi-a format convingerea, dezvoltând un raţionament judiciar în concordanţă cu soluţia pronunţată.

În cauza dedusă judecăţii, nu se constată o motivare contradictorie a instanţei sub aspectul preexistenţei în bugetul alocat a sumelor destinate finanţării contractelor cu S.C. B., întrucât, în considerente, s-a făcut distincţie între sumele alocate global pentru cheltuieli curente şi investiţii şi cele destinate nominal contractelor respective. Astfel cum s-a arătat, chiar dacă lucrările respective au fost previzionate valoric încă de la adoptarea bugetului pe anul 2008, nu s-a administrat vreo dovadă în sensul că aprobarea bugetului conţinea contractele cu societatea B.. Din această perspectivă, a fost analizată consecinţa pe care lipsa vizei de control financiar preventiv pe contract a avut-o asupra executării acestuia, neexistând garanţia posibilităţii achitării, la termen, a obligaţiilor contractuale.

Nu se poate reţine nici faptul că hotărârea este întemeiată pe un motiv străin de pricină, acela că s-a imputat pârâtului că nu a verificat dacă lucrările au fost executate corespunzător şi la termen deşi nu s-a pus problema unei executări necorespunzătoare a contractului, ci doar neplata la termen a lucrărilor executate.

Astfel cum s-a afirmat anterior, finalitatea celor imputate pârâtului, referitor la lipsa menţiunii "bun de plată", nu se referă la o posibilă diminuare a valorii contractului prin neexecutarea corespunzătoare a lucrării de către partea cocontractantă, ci la nerespectarea normelor de disciplină financiară din etapa lichidării cheltuielilor referitoare la condiţiile de exigibilitate a plăţii, care, coroborat cu încălcări ale dispoziţiilor Ordinului Ministrului Finanţelor nr. 1792/2002, referitoare la celelalte etape ale execuţiei financiare, au dus la achitarea cu întârziere a obligaţiilor contractuale, consecinţa fiind prejudicierea patrimoniului reclamantei cu contravaloarea penalităţilor contractuale.

Pentru aceste considerente, reţinând legalitatea deciziei atacate, în baza art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul A. împotriva deciziei civile nr. 2195 din 13 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 mai 2022, în şedinţă publică.