Public officials' dismissal and prescription exceptions remanded for rehearing in salary recovery claim

Şedinţa publică din data de 12 mai 2022

Deliberând, asupra cauzei de faţă constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 10 mai 2017 pe rolul Tribunalului Olt reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Deveselu, în contradictoriu cu pârâţii A., B., C., D., E. şi F., a solicitat obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 544.238 reprezentând sume achitate nelegal, în plus faţă de cele prevăzute în statele de salarii pentru aparatul propriu al Primarului comunei Deveselu, în perioada ianuarie 2005- iunie 2012 şi la plata dobânzii aferente, potrivit art. 731 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 1 din 12 ianuarie 2021 pronunţată de Tribunalul Olt, secţia I civilă s-a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată în ceea ce priveşte pe pârâţii C., D., E. şi F..

S-a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Deveselu în contradictoriu cu pârâţii C., D., E. şi F..

S-a admis excepţia inadmisibilităţii cererii în ceea ce priveşte pe pârâtul A.. S-a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Deveselu în contradictoriu cu pârâtul A..

S-a respins excepţia autorităţii de lucru judecat ca neîntemeiată.

S-a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune în ceea ce priveşte pe pârâtul B. pentru perioada ianuarie 2005 - 12 iulie 2010. S-a respins acţiunea ca fiind prescrisă pentru perioada ianuarie 2005 - 12 iulie 2010 în ceea ce priveşte pe pârâtul B..

S-a respins, ca neîntemeiată, acţiunea pentru perioada 12 iulie 2010 - iunie 2012 în ceea ce priveşte pe pârâtul B..

S-a dispus obligarea UAT Deveselu la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.500 RON către C., în cuantum de 1.000 RON către D. şi în cuantum de 1.000 RON către E..

S-a stabilit onorariul definitiv pentru expert G. în cuantum de 4.300 RON şi a fost obligată UAT Deveselu la plata sumei de 2.800 RON către expert G..

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 232 din 24 septembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă s-a admis apelul declarat de apelanta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Deveselu împotriva sentinţei civile nr. 1 din 12 ianuarie 2021 pronunţată de Tribunalul Olt, în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi A., B., C., D., F., H.- moştenitoare a lui E., I. - moştenitoare a lui E., J. - moştenitor a lui E..

S-a anulat în parte sentinţa apelată şi a fost trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Au fost menţinute dispoziţiile sentinţei privind respingerea excepţiei autorităţii de lucru judecat şi cele privind stabilirea şi plata onorariul definitiv pentru expertul G. în sarcina reclamantului.

4. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei nr. 232 din 24 septembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă au declarat recurs pârâţii I., J., H., B., F., D., C. şi A..

Au fost formulate următoarele critici:

În mod greşit curtea de apel a constatat că instanţa de fond a respins, ca inadmisibilă, acţiunea faţă de pârâţii C., D., E. şi F., reţinând că nu ar fi incidente dispoziţiile art. 84 şi 85 din Legea nr. 188/1999, în vigoare la data promovării acţiunii, deoarece reclamanta nu mai putea emite o dispoziţie sau un ordin de impunere în termenul legal de 30 de zile de la data constatării prejudiciului, având în vedere că aceştia nu mai deţineau calitatea de funcţionari publici. Astfel, instanţa de fond nu a făcut distincţie între data constatării prejudiciului şi data promovării acţiunii de către reclamantă.

A arătat că se impunea a fi făcute mai multe distincţii în ceea ce priveşte data constatării prejudiciului:

- constatarea prejudiciului de către ordonatorul de credite (sau de un alt organism cu atribuţii de control) trebuia făcută în termen de 30 de zile de la încasarea salariului lunar de către funcţionarul public;

- la momentul sistării plăţilor constând în drepturi de natură salarială (iulie 2012), salariaţii deţineau calitatea de funcţionari publici, fiind îndeplinit termenul de 30 de zile de la data constatării prejudiciului, când trebuia emisă dispoziţia sau ordinul de impunere;

- în ipoteza în care se reţine că termenul de prescripţie a început să curgă la 12 iulie 2013, dată la care reclamanta s-a constituit ca parte civilă în procesul penal, se observă că pârâţii C. (căreia i-a încetat calitatea de funcţionar public la 1 august 2013) şi F. (căreia i-a încetat calitatea de funcţionar public la 1 iulie 2015) deţineau încă calitatea de funcţionar public, astfel că putea fi emisă decizia de impunere.

Prin urmare, a susţinut că deţinerea calităţii de funcţionar public de către unul dintre pârâţi trebuie să profite şi celorlalţi, deoarece este vorba despre răspundere solidară.

Faţă de criticile mai-sus expuse a considerat că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de apel a analizat, în acord cu instanţa de fond, prevederile art. 8 din Decretul nr. 167/1958 prin raportare la obiectul acţiunii - răspundere civilă delictuală prevăzută de art. 998 - 999 C. civ. din 1864 şi a reţinut, în mod eronat, că termenul de prescripţie începe să curgă, pentru pretenţiile aferente perioadei ianuarie 2005 - 12 iulie 2010, de la data de 12 iulie 2013 când reclamanta a alăturat acţiunea civilă în cadrul dosarului penal nr. x/2013 Or, reclamanta nu a alăturat acţiunea civilă celei penale la data de 12 iulie 2013, aşa cum în mod greşit a reţinut instanţa de apel, ci pe parcursul urmării penale, fără a rezulta la ce dată s-a realizat constituirea ca parte civilă în cauză.

Tot cu privire la analiza termenului de început al prescripţiei, instanţa de apel nu a ţinut cont de faptul că pretinsa pagubă produsă UAT Comuna Deveselu constă în încasarea unor sume de bani sub forma unor prestaţii periodice, iar nu ca un tot unitar, astfel că ar fi trebuit analizată şi varianta în care dreptul la acţiune se naşte de la data încasării fiecărei prestaţii în parte, devenind astfel incidente dispoziţiile art. 12 din Decretul nr. 167/1958.

În mod eronat instanţa de apel a considerat că dreptul la acţiune nu s-a născut până la data de 12 iulie 2013, fără a menţiona ce anume a împiedicat-o pe reclamantă să acţioneze pentru recuperarea pretinsului prejudiciu, în condiţiile în care aceasta cunoştea situaţia încă de la preluarea mandatului de către reprezentantul său legal, respectiv de la 12 iulie 2012.

Este evident că pentru a formula plângere împotriva pârâţilor pentru posibila comitere a unor infracţiuni de serviciu în legătură cu acordarea unor sporuri ilegale reclamanta avea cunoştinţă de existenţa acestui prejudiciu şi de persoanele care l-au cauzat.

Instanţa de apel a analizat termenul de început al prescripţiei numai cu privire la pârâtul B., nu şi cu privire la ceilalţi pârâţii, faţă de care hotărârea apare ca fiind nemotivată, devenind incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte cele reţinute de instanţa de apel cu privire la întreruperea cursului prescripţiei, se poate observa că nu există temei de drept care să menţioneze, în mod expres, că valorează cerere de chemare în judecată constituirea ca parte civilă în procesul penal. Legiuitorul nu a prevăzut printre cauzele de întrerupere a termenului de prescripţie şi constituirea ca parte civilă în procesul penal, astfel că nu se poate adăuga la lege.

Astfel, în mod eronat instanţa de apel a asimilat constituirea ca parte civilă în procesul penal drept o cauză de întrerupere a prescripţiei şi nu a analizat dacă cererea îndeplineşte condiţiile art. 16 din Decretul nr. 167/1958.

În dosarul penal nr. x/P/201, în care apelanta s-a constituit parte civilă, s-a dispus clasarea cauzei prin rechizitoriul emis la 28 aprilie 2016, soluţie confirmată atât prin ordonanţa emisă de prim-procurorul Parchetului de pe lângă Tribunalul Olt, cât şi prin sentinţa penală definitivă nr. 230 din 14 martie 2017 pronunţată de Judecătoria Caracal în dosarul nr. x/2016, astfel că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 16-17 din Decretul nr. 167/1958. Efectul întreruptiv al prescripţiei extinctive nu s-a produs, fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În drept, au fost indicate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condiţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

La 29 decembrie 2021, în termen legal, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Deveselu a depus întâmpinare, comunicată, solicitând anularea recursului, întrucât motivele de nelegalitate nu critică soluţia in integrum, sub toate aspectele, limitându-se la chestiuni ce nu au valenţa de a determina casarea, parte din soluţia pronunţată intrând sub autoritatea de lucru judecat, iar dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ. sunt formal invocate.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, formulând, în esenţă, următoarele apărări:

Răspunderea funcţionarilor publici nu putea să fie antrenată în termenele stabilite de Legea nr. 188/1999, întrucât aceştia au acţionat din dispoziţia primarului, care deţinea prerogativa iniţierii şi emiterii actelor administrative indicate în Statutul funcţionarului public. Or, în condiţiile în care primarul A. era beneficiar al sumelor depuse la plată chiar de el, era imposibil să uzeze de dispoziţiile reţinute de prima instanţă, imposibilitatea fiind de ordin moral.

În mod corect instanţa de apel a constatat că termenul de prescripţie de 3 ani pentru promovarea acţiunii civile a început să curgă de la 12 iulie 2013, dată la care intimata-reclamantă s-a constituit parte civilă în dosarul nr. x/2013, fără a cunoaşte întinderea prejudiciului, aspect la care a achiesat recurentul B. prin întâmpinarea depusă la apel.

Clasarea confirmată prin sentinţa penală nr. 230 din 14 martie 2017 pronunţată de Judecătoria Caracal în dosarul nr. x/2016 este de natură a întrerupe termenul de prescripţie potrivit art. 16 alin. (1) lit. b) din Decretul nr. 167/2958. Astfel, potrivit art. 17 din acelaşi act normativ, de la 14 martie 2017 a început să curgă un nou termen de 3 ani, iar acţiunea a fost depusă la 10 mai 2017, în interiorul termenului de prescripţie.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 14 aprilie 2022, completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de pârâţii I., J., H., B., F., D., C. şi A. împotriva deciziei nr. 232 din 24 septembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă şi a fixat termen la 12 mai 2022, complet C5 noul C. proc. civ., cu citarea părţilor, în şedinţă publică, în vederea soluţionării recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

O primă critică a recurenţilor vizează modul în care instanţa de apel a soluţionat excepţia inadmisibilităţii acţiunii în răspundere civilă delictuală, susţinându-se că, în mod greşit s-a constatat admisibilitatea acesteia în considerarea faptului că, la data sesizării instanţei civile, pârâţii E., F., D. şi C. nu mai deţineau calitatea de funcţionari publici, astfel că reclamanta nu mai putea antrena răspunderea patrimonială a pârâţilor potrivit dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, unicul instrument procedural de recuperare a prejudiciului fiind acţiunea în răspundere civilă delictuală pe dreptul comun.

Înalta Curte reţine că obiectul litigiului este reprezentat de recuperarea unui prejudiciu produs de către funcţionari publici în perioada ianuarie 2005 - iunie 2012, în patrimoniul autorităţii publice în care au funcţionat, iar potrivit dispoziţiilor art. 84 lit. a) din Legea nr. 188/1999, răspunderea civilă a funcţionarului public se poate angaja pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii saqu instituţiei în care funcţionează.

Potrivit art. 85 alin. (1) şi (3) din acelaşi act normativ repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţia reglementată de art. 84 lit. a) se dispune potrivit unei proceduri speciale, prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei iar dreptul conducătorului autorităţii de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

Aşadar modalitatea de recuperare a prejudiciului produs patrimoniului unei autorităţi publice de către funcţionarul său este o procedură mult mai rapidă şi simplificată de acoperire a pagubei, întemeiată tocmai pe specificitatea relaţiei de autoritate existentă între părţile raportului de serviciu.

Totodată, este relevantă distincţia dintre cele două termene reglementate de art. 85 din Legea nr. 188/1999 sub aspectul naturii juridice şi a momentului de debut al acestora. Astfel, spre deosebire de art. 85 alin. (3), care stabileşte ca punct de plecare al termenului de prescripţie de 3 ani, momentul producerii pagubei, în art. 85 alin. (1) se dispune că termenul de decădere de 30 de zile curge de la data constatării prejudiciului. Aşadar, dacă data producerii pagubei este un moment obiectiv, data constatării reprezintă un moment subiectiv, stabilit în funcţie de circumstanţele cauzei, la care emitentul actului a constatat sau avea toate elementele necesare constatării pagubei produse.

Constatarea pagubei şi emiterea deciziei de imputare trebuie să fie făcute în termenul de 3 ani de prescripţie, însă intervalul dintre cele două momente trebuie să fie de maxim 30 de zile, pentru a se asigura legalitatea procedurii de angajare a răspunderii civile a funcţionarului public.

În acest context, Înalta Curte reţine că în mod corect instanţa de apel a decelat cu privire la raportul dintre norma specială ce reglementează răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici şi norma generală, referitoare la răspunderea civilă delictuală în situaţia în care se pune problema recuperării unui prejudiciu produs în patrimoniul unei autorităţi publice prin fapta funcţionarilor publici, reţinând că odată îndeplinită condiţia calităţii de funcţionar public a celui care a provocat prejudiciul, autoritatea publică nu are un drept de opţiune între cele două proceduri fiind incidentă răspunderea patrimonială.

În mod necesar însă, pentru antrenarea răspunderii patrimoniale potrivit legii speciale este necesar ca la momentul emiterii dispoziţiei de imputare, persoanele responsabile să deţină calitatea de funcţionari publici, actul administrativ de recuperare a prejudiciului urmând a fi emis în termenul de decădere de 30 de zile de la data constatării pagubei, însă în maxim 3 ani de la data producerii pagubei.

Aşadar, instanţa de control judiciar apreciază că ceea ce prezintă relevanţă sub aspectul deţinerii calităţii de funcţionar public a persoanei responsabile este data emiterii dispoziţiei sau ordinului de imputare, dată stabilită în raport de momentul constatării prejudiciului.

Or, din considerentele deciziei recurate rezultă că instanţa de apel a validat raţionamentul judecătorului fondului reţinând că momentul când reclamanta a constatat paguba, având reprezentarea caracterului ilicit al faptelor ce au dus la producerea prejudiciului dar şi a persoanelor răspunzătoare de săvârşirea acestor fapte, la data de 12.07.2013 când aceasta a alăturat acţiunea civilă în dosarul penal x/2013

Cum însă, din actele dosarului rezultă că pentru doi dintre pârâţi a încetat calitatea de funcţionari publici ulterior acestui moment, respectiv la 1.08.2013 pentru C. şi la 1.07.2015 pentru F., rezultă că, cel puţin în privinţa acestora, autoritatea publică avea posibilitatea şi obligaţia recuperării prejudiciului potrivit Legii nr. 188/1999 întrucât la momentul constatării pagubei aceştia deţineau calitatea de funcţionari publici.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiat motivul de recurs vizând soluţia dată de instanţa de apel excepţiei inadmisibilităţii, dat fiind faptul că pentru justa soluţionare a acesteia era necesar a se stabili dacă, în raport de data constatării pagubei autoritatea reclamantă avea posibilitatea recuperării prejudiciului potrivit legii speciale, anume dacă la momentul la care ar fi trebuit să emită dispoziţia/ordinul de imputare persoanele care au cauzat prejudiciul deţineau calitatea de funcţionari publici.

Pe de altă parte, prin motivele de recurs pârâţii invocă şi faptul că în mod greşit instanţa de apel a soluţionat excepţia prescripţiei acţiunii în răspundere civilă delictuală, reţinând că momentul cunoaşterii prejudiciului şi implicit al celui de la care începe să curgă termenul de prescripţie conform Decretului nr. 167/1958, este data 12.07.2013, când reclamanta a alăturat acţiunea civilă celei penale. Recurenţii au argumentat în sensul că aceasta reprezintă doar data la care a fost formulată plângerea penală, întrucât constituirea reclamantei ca parte civilă în dosarul penal s-a realizat ulterior, la un moment neidentificat.

Critica este fondată, Înalta Curte reţinând că în dosarul penal nr. x/2013 prin Rechizitoriul întocmit de Parchetul de pe lângă Tribunalul Olt la data de 28.04.2016, la punctul II Modalitatea de sesizare şi istoricul cauzei, se consemnează la data de 12.07.2013 a fost înregistrată la Parchetul de pe lângă Judecătoria Caracal plângerea formulată de UAT Deveselu împotriva fostului primar A. şi a altor funcţionari din perioada anterioară pentru posibila comitere a unor infracţiuni de serviciu în legătură cu acordarea unor sporuri ilegale iar în capitolul Latura civilă, se menţionează că "pe parcursul urmăririi penale persoana vătămată UATC Deveselu, jud. Olt, a precizat că se constituie parte civilă în cauză cu suma de 700.112 RON ce reprezintă prejudiciul produs prin infracţiunile reţinute iniţial în sarcina inculpaţilor".

Aşadar, nu există identitate între momentul formulării plângerii penale şi cel al constituirii reclamantei ca parte civilă, acesta din urmă survenind ulterior, pe parcursul urmăririi penale.

Ca atare, tranşând problema prescripţiei acţiunii, instanţa de apel trebuia să identifice cu exactitate care a fost data constatării de către autoritatea reclamantă a prejudiciului produs în patrimoniul său, acesta fiind data de la care începea să curgă termenul de prescripţie pentru pretenţiile formulate. Excepţie face însă situaţia, recurentului pârât B. care prin întâmpinarea formulată în apel achiesează asupra începutului curgerii termenului de prescripţie la data de 12.07.2013, pentru pretentiile aferente perioadei ianuarie 2005-12.07.2010.

Cel de-al treilea motiv de recurs se referă la faptul că în mod greşit instanţa de apel a reţinut că prin constituirea ca parte civilă în procesul penal a intervenit întreruperea cursului prescripţiei extinctive întrucât legiuitorul nu enumeră în mod expres printre cauzele de întrerupere de prescripţie o asemenea ipoteză şi, mai mult, nu a analizat dacă acţiunea civilă îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 16 din Decretul nr. 167/1958, respectiv dacă a fost admisă printr-o hotărâre irevocabilă.

Înalta Curte apreciază că instanţa de apel a dat o corectă interpretare şi aplicare dispoziţiilor art. 16 din Decretul nr. 167/1958, recunoscând că odată promovată acţiunea civilă în procesul penal, se activează efectul întreruptiv al prescripţiei, conform art. 16 alin. (1) lit. b) din Decretul nr. 167/1958, pentru perioada desfăşurării procesului penal, căci altfel ar fi negată protecţia efectivă, pe latură civilă, a celui păgubit prin săvârşirea infracţiunii

Incidenţa acestui text nu poate fi suprimată doar pentru că acţiunea civilă n-a fost exercitată pe cale separată câtă vreme, aşa cum s-a arătat, acţiunea civilă fusese promovată prin alăturarea ei celei penale iar ceea ce interesează pentru a da eficienţă unei astfel de reglementări este lipsa pasivităţii părţii, manifestată procesual în formele prevăzute de lege, inclusiv prin alăturarea acţiunii civile procesului penal.

Soluţia este în consecinţă justificată întrucât prescripţia este o sancţiune civilă aplicabilă atitudinii culpabile, inactive a celui care îşi lasă dreptul nevalorificat înăuntrul termenului prevăzut de lege, atitudine căreia nu-i poate fi asimilată poziţia reclamantei care, în procesul penal, s-a constituit parte civilă, cu respectarea normelor de drept procesual penal.

În mod similar, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că, în situaţia în care legislaţia internă pune la dispoziţia părţilor în litigiu o cale procedurală, precum acţiunea civilă în cadrul procesului penal, statul în cauză trebuie să se asigure că acestea beneficiază de garanţiile fundamentale reglementate de articolul 6 § 1 (cauza Anagnostopoulos, cauza Dragomir). Odată ce a optat pentru această cale procedurală, partea este îndreptăţită să obţină o examinare a pretenţiilor sale, fără a fi obligată să formuleze o altă acţiune în reparaţie disponibilă în dreptul naţional (cauza Dinchev).

Ca atare, decizia din apel care ataşează un astfel de efect întreruptiv constituirii de parte civilă în procesul penal este corectă.

Având în vedere însă considerentele expuse anterior, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. va admite recursul, va casa decizia şi va trimite cauza spre rejudecare, impunându-se reanalizarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii precum şi a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune prin prisma momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâţii I., J., H., B., F., D., C. şi A. împotriva deciziei nr. 232 din 24 septembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 mai 2022.