Civil delictual liability for veterinary export certification failures: no preclusion by administrative act presumption absent issued administrative decision

Şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2022

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Tribunalul Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, la data 25.07.2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor -A.N.S.V.S.A., Postul de Inspecţie a Frontiera Port Midia-Năvodari din cadrul Direcţiei Sanitare Veterinare şi Pentru Siguranţa Alimentelor-D.S.V.S.A. Constanţa şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bihor, a solicitat obligarea pârâtelor în solidar, la plata sumei de 452.289,76 RON, reprezentând valoarea pagubelor pe care i le-au pricinuit prin faptele lor, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 1357, art. 1382 şi art. 219 alin. (2) C. civ., Ordonanţa Guvernului nr. 42 din 29 ianuarie 2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A nr. 48/2018 şi Regulamentul de organizare şi funcţionare al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Prin întâmpinarea depusă, pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor-A.N.S.V.S.A. a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată.

Prin întâmpinarea depusă, pârâta Direcţia Sanitara Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bihor a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Totodată, a invocat excepţia netimbrării şi excepţia lipsei procedurii prealabile raportat la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin sentinţa civilă nr. 801/CA/2019 din 14 octombrie 2019 Tribunalul Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei funcţionale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei a II-a din cadrul Tribunalului Bihor.

În motivarea acestei soluţii s-a avut în vedere obiectul cauzei şi temeiurile de drept pe care a fost întemeiată acţiunea, respectiv obligarea pârâtelor la plata unor sume de bani cu titlu de daune materiale, în cadrul răspunderii civile delictuale prevăzute de C. civ., fapt care atrage competenţa instanţei civile.

Prin sentinţa civilă nr. 42/LP/2020 din 12 martie 2020, Tribunalul Bihor, secţia a II-a civilă, a respins acţiunea formulată de reclamantul A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bihor.

Prima instanţă a reţinut că, întrucât reclamanta a precizat expres că acţiunea este întemeiată pe C. civ., respectiv art. 1349 alin. (1) şi (2), art. 1357 şi art. 1358, răspunderea civilă delictuală nu poate fi antrenată în lipsa anulării actelor administrative prin care s-a dispus respingerea exportului, motiv pentru care a reţinut că cererea este netemeinică raportat la temeiul de drept invocat şi la limitele stabilite de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Împotriva acestei hotărâri a formulat apel, la data de 22 iunie 2020, reclamanta A. S.R.L., solicitând instanţei admiterea apelului, schimbarea în tot a sentinţei apelate în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată în fond şi apel.

Prin decizia nr. 262/C/2020-A din 21 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respins ca nefondat apelul declarat de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu intimatele-pârâte Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bihor, împotriva sentinţei civile nr. 42/LP/12.03.2020 pronunţate de Tribunalul Bihor, secţia a II-a civilă, care a fost menţinută în totalitate.

Împotriva acestei decizii, la data de 21.12.20202 reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei la o altă instanţă egală în grad pentru o nouă judecată a apelului.

Recurenta a invocat prevederile art. 488 alin. (1), pct. 6 si 8 şi art. 497 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că instanţa de apel a reţinut că, deşi certificatele veterinare nu ar constitui acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) sau alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, acestea au natura juridică a unor acte sau operaţiuni administrative în sensul art. 18 alin. (2) din acelaşi act normativ, deoarece stau la baza emiterii actelor administrative, decizia cuprinzând refuzul operaţiunii de export având la bază aceste certificate medicale veterinare.

Reţinând caracterul administrativ al acestor acte, instanţa de apel a considerat că acestea pot fi contestate numai împreună cu actul administrativ emis în temeiul lor, respectiv refuzul sau decizia de respingere a exportului de animale.

Recurenta susţine că această statuare a instanţei de apel este nelegală întrucât reprezintă o aplicare greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) sau alin. (2), precum şi a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa de apel a reţinut că certificatele veterinare care însoţeau animalele au natura juridică a unor acte sau operaţiuni administrative în sensul art. 18 alin 2 din acelaşi act nornativ, deoarece stau la baza emiterii actelor administrative, deşi intimatele nu au emis nici o decizie în sensul prevederilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea reţine că certificatele veterinare care însoţeau animalele ar putea reprezenta operaţiuni administrative prealabile emiterii deciziei.

Chiar intimatele au recunoscut că singurele acte administrative emise de D.S.V.S.A sunt Ordonanţa de suspendare a activităţii nr. 6603/11.04.2017 şi nota de control nr. x/10.04.2017, acte care au fost contestate în instanţă.

Aceste acte sunt însă emise ulterior datei la care recurenta a solicitat să se constate că s-au săvârşit faptele prejudiciabile, deci nu au legătură cu prezenta cauză.

Recurenta învederează că forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a acestuia şi nu mijloc de probă, aceasta fiind impusă ad validitatem iar nu ad probationem, or, recurentei nu i s-a comunicat vreo decizie în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, neexistând un astfel de act, nu se poate susţine că certificatele veterinare ar reprezenta acte sau operaţiuni administrative în sensul art. 18 alin. (2) din acelaşi act nomativ.

Apoi, şi în condiţiile în care s-ar aprecia că certificatele veterinare ar reprezenta acte sau operaţiuni administrative, instanţa de apel a reţinut în considerentele deciziei atacate că acestea pot fi contestate numai împreună cu actul administrativ emis în temeiul lor. În aceste condiţii, neexistând o decizie administrativă, nu se putea solicita anularea certificatelor veterinare pe cale separată, un astfel de demers juridic fiind inadmisibil.

În acest sens se arată că cererea de chemare în judecată a fost repartizată secţiei de contencios administrativ şi fiscal, care şi-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea secţiei civile, cu motivarea că despăgubirile solicitate nu sunt consecinţa anulării unui act administrativ.

În aceste condiţii, recurenta consideră că, în mod nelegal, a statuat instanţa de apel că nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale întrucât actul administrativ reprezentat de "decizia" de respingere a exportului, precum actele sau operaţiunile premergătoare acestuia, nu au fost atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, bucurându-se de prezumţia de legalitate.

Aşadar, susţine recurenta, în prezenta cauză a solicitat instanţei să constate că i s-a creat un prejudiciu, nu prin emiterea unui act administrativ nelegal, pentru că nu astfel de act nu a fost emis, ci ca urmare a unor fapte prejudiciabile săvârşite de A.N.S.V.S.A şi D.S.V.SA, constând în neîndeplinirea obligaţiilor stabilite de lege pentru exportul animalelor către destinatar.

Astfel, la data la care recurenta a efectuat transportul de animale, cele două instituţii, D.S.V.S.A. Bihor şi A.N.S.V.S.A. Bucureşti, ca urmare a verificării îndeplinirii condiţiilor de export a animalelor vii, au concluzionat eligibilitatea acestora pentru export, aprobând transportul, efectuând certificarea, ulterior însă, după ce animalele au ajuns la B., aceasta a respins exportul. Din acest motiv recurenta consideră că cele două instituţii sunt răspunzătoare pentru prejudiciul ce i-a fost cauzat, constând în cheltuielile ocazionate cu transportul animalelor la Constanţa şi retur, dar şi a cheltuielilor cu hrana animalelor.

Apoi, există neconcordanţe între intimate cu privire la modelul certificatului privind statusul animalelor, astfel că aceste aspecte se impuneau a fi observate de către A.N.S.V.S.A. Bucureşti, cu ocazia verificării actelor transmise în conformitate cu procedura prevăzută de x şi, dacă s-ar fi considerat că modelul de certificat folosit de medicul veterinar, model care avea din tehnoredactare anulat prin tăiere paragraful de la lit. "B", punctul "3" nu este cel corect, atunci trebuia respinsă certificarea, cu recomandarea de a folosi modelul de certificat corect.

Dar acest lucru nu s-a întâmplat, dimpotrivă, a fost aprobat transportul, iar recurenta, bazându-se pe certificările date de organele abilitate în acest sens, a efectuat transportul de animale la Constanţa.

În aceste condiţii, recurenta susţine că se impune repararea prejudiciului cauzat, fiind îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie prevăzute de art. 1357 C. civ. potrivit căruia, cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvărşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare, autorul prejudiciului răspunzând pentru cea mai uşoară culpă.

Apreciază recurenta că răspunderea trebuie să fie solidară, în temeiul art. 1382 coroborat cu art. 219 C. civ.

În considerarea celor arătate, recurenta susţine că decizia atacată cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii.

Intimata-pârâtă D.S.V.S.A. Constanţa a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia nulităţii recursului, iar pe fond respingerea recursului ca nefondat.

Intimatele-pârâte DSVSA Bihor şi ANSVSA Bucureşti au formulat întâmpinari prin care au invocat excepţia nulităţii recursului, iar pe fond respingerea recursului ca nefondat.

La termenul din 18 ianuarie 2022, analizând recursul în limitele controlului de legalitate, în conformitate cu dispoziţiile art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este fondat pentru considerentele ce succed.

Recurenta-reclamantă şi-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile art. 1349 alin. (1) şi (2), art. 1357 şi art. 1358 C. civ., care reglementează răspunderea civilă delictuală.

În motivarea acţiunii s-a arătat faptul că despăgubirile solicitate au ca temei legal faptele ilicite săvârşite de pârâte constând în neîndeplinirea obligaţiilor stabilite de lege în sarcina acestora privind exportul animalelor.

Aşadar, recurenta-reclamantă a solicitat instanţei repararea unui prejudiciu creat, nu prin emiterea unui act administrativ nelegal ci, ca urmare a unor faptele prejudiciabile săvârşite de pârâte care se înscriu în sfera ilicitului civil.

Caracterul civil al pretenţiilor deduse judecăţii rezultă şi din motivarea sentinţei nr. 801/CA/2019 din 14 octombrie 2019 pronunţate de către Tribunalul Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, prin care s-a dispus declinarea cauzei în favoarea secţiei civile, instanţa de contencios reţinând că despăgubirile solicitate de recurenta-reclamantă nu sunt consecinţa anulării unui act administrativ pentru a atrage competenţa specială a instanţei de contencios administrativ în soluţionarea cererii, în raport de prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, acestea având natură civilă.

Din actele dosarului rezultă că această statuare asupra competenţei materiale de judecare a cauzei de către instanţa civilă nu a fost respectată de prima instanţă, aceasta respingând acţiunea pe fond reţinând că răspunderea civilă delictuală nu poate fi antrenată în lipsa anulării actelor administrative prin care s-a dispus respingerea exportului.

Instanţa de apel a menţinut această calificare greşită a naturii litigiului cu motivarea că întrucât actul administrativ reprezentat de decizia de respingere a exportului, precum şi actele sau operaţiunile premergătoare acestuia nu fost atacate în fata instanţei de contencios administrativ, acestea bucurându-se de prezumţia de legalitate, nu poate fi reţinută susţinerea reclamantei în sensul că emiterea acestora reprezintă o faptă ilicită, nefiind astfel îndeplinită una din condiţiile prevăzute de art. 1357 alin. (1) C. civ.

Recurenta susţine că acest considerent al instanţei de apel este nelegal şi reprezintă o aplicare greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) sau alin. (2), precum şi a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, critică ce este fondată raportat la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel cum s-a arătat şi prin sentinţa 801/CA/2019 din 14 octombrie 2019 pronunţată de către Tribunalul Bihor, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care s-a declinat soluţionarea cauzei instanţei civile, recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea unui act administrativ emis de pârâte şi nici nu a invocat nesoluţionarea în termen a unei cereri, a cărei contestare să atragă competenţa instanţelor de contencios administrativ, în înţelesul prevederilor art. art. 8 şi art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, neexistând un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu se poate reţine că certificatele veterinare ar reprezenta acte sau operaţiuni administrative în sensul art. 18 alin. (2) din acelaşi act nomativ, şi nici că acestea ar putea fi contestate pe cale separată, în lipsa emiterii unei decizii administrative.

Recurenta-reclamantă a arătat că prejudiciul i-a fost creat, nu prin emiterea unui act administrativ nelegal, pentru că un astfel de act nu a fost emis, ci ca urmare a neîndeplinirii de către intimatele-pârâte a obligaţiilor stabilite de lege pentru exportul animalelor, dispoziţii legale pe care acestea le-au încălcat şi care astfel se constituie în fapte ilicite cauzatoare de prejudiciu.

Astfel, pârâtele, deşi au reţinut iniţial eligibilitatea documentelor pentru export a animalelor, aprobând transportul şi efectuând certificarea, ulterior, după ce animalele au ajuns la B., exportul a fost respins, fapt ce a creat prejudiciu recurentei-reclamante, constând în cheltuielile ocazionate cu transportul animalelor retur, precum şi a cheltuielilor cu hrana acestora.

Respingerea exportului nu s-a făcut din vina reclamantei ci din cauza neconcordanţelor cu privire la modelul certificatului privind statusul animalelor, obligaţia de a transmite formularele corecte aparţinând intimatelor-pârâte.

În acest context sunt fondate şi criticile recurentei prin care a susţinut că prin decizia atacată s-a reţinut greşit că nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale.

Având în vedere că recurenta a invocat faptele ilicite în baza cărora a solicitat despăgubirile, instanţa de apel trebuia să analizeze îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie prevăzute de art. 1357 C. civ., prin prisma motivelor invocate de reclamantă drept temei al acţiunii.

Faţă de considerentele reţinute, Înalta Curte constatând întemeiate criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi care atrag casarea deciziei atacate, apreciază că nu se mai impune examinarea celorlalte critici dezvoltate de către recurenta-reclamantă în susţinerea motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din acelaşi cod, se reţine că acest motiv nu a fost invocat prin cererea de recurs, recurenta neinvocând critici care să poată fi încadrate în acest motiv de nelegalitate.

Pentru considerentele reţinute, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 262/C/2020-A din 21 octombrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa decizia atacată şi va trimite cauza pentru o nouă judecată instanţei de apel.

Totodată, având în vedere cererea formulată de reclamantă în temeiul art. 497 C. proc. civ., cauza va fi trimisă pentru o nouă judecată Curţii de Apel Alba Iulia, ca instanţă de acelaşi grad cu instanţa care a pronunţat decizia atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 262/C/2020-A din 21 octombrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează decizia atacată şi trimite cauza pentru o nouă judecată Curţii de Apel Alba Iulia.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 ianuarie 2022.