Conflict of jurisdiction resolved in favor of administrative court for challenge to ministerial salary order excluding doctoral allowance

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Prin cererea înregistrată la data de 23 noiembrie 2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei:

- admiterea contestaţiei;

- anularea deciziei nr. x/16.10.2020, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei formulate împotriva Ordinului nr. 3336/C/24.08.2020;

- anularea în parte a Ordinului nr. 3336/C/24.08.2020, în sensul anulării poziţiilor 134-138 din Anexa 1 la acest ordin, cu consecinţa emiterii unui nou ordin de salarizare în termen de cel mult 15 zile calendaristice de la data soluţionării cauzei, ordin în care să se prevadă includerea şi a indemnizaţiei lunare aferente titlului ştiinţific de doctor în drept, astfel cum s-a statuat, în mod definitiv, prin sentinţa civilă nr. 2533 din 12 septembrie 2016 a Tribunalului Prahova, pronunţată în dosarul civil nr. x/2015, sentinţă rămasă definitivă, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004 actualizată.

Prin sentinţa civilă nr. 387 din 23 martie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia de necompetenţă materială şi teritorială a instanţei şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, având ca obiect "anulare act administrativ - Ordinul nr. 3336/24.08.2020", în favoarea Tribunalului Brăila, secţia de litigii de muncă şi asigurări sociale.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a reţinut următoarele:

Acţiunea are ca obiect analiza legalităţii şi temeiniciei refuzului administrativ al pârâtului Ministrului Justiţiei de a acorda reclamantului drepturile salariale recunoscute acestuia printr-o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată într-un litigiu de dreptul muncii, respectiv prin sentinţa civilă nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova, definitivă prin decizia civilă nr. 1777/28.09.2017 a Curţii de Apel Ploieşti.

Aşadar, litigiul dedus judecăţii se subsumează unui conflict de muncă în accepţiunea prevederilor art. 266 din Codul muncii, potrivit cărora "jurisdicţia muncii are ca obiect soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod".

Competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei revine tribunalului ca instanţă de drept comun, în temeiul art. 269 din Codul muncii.

Prin raportare la dispoziţiile art. 208 şi art. 201 din Legea dialogului social nr. 62/2011 instanţa competentă să soluţioneze în fond cererea de chemare în judecată este tribunalul în a cărui circumscripţie îşi are domiciliul sau locul de muncă reclamantul.

Curtea de Apel Bucureşti a mai reţinut că în sfera noţiunii de obiect se include nu numai obiectul material, ci şi dreptul subiectiv care poartă asupra acestuia, existând identitate de obiect chiar dacă acesta este diferit formulat între cele două cereri, când rezultă că scopul final urmărit de reclamant este acelaşi.

În aceste condiţii, competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei se determină în funcţie de conţinutul adresei Ministerului Justiţiei nr. x/2020, prin care pârâtul Ministerul Justiţiei a respins cererea reclamantului de emitere a ordinului având ca obiect recunoaşterea şi plata drepturilor recunoscute acestuia prin sentinţa civilă nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova, definitivă prin decizia civilă nr. 1777/28.09.2017 a Curţii de Apel Ploieşti, care reprezintă un act juridic ce produce efecte juridice în sfera raporturilor de dreptul muncii.

Cererea de chemare în judecată introdusă de către reclamant are ca finalitate juridică obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la emiterea ordinului privind recunoaşterea şi plata drepturilor recunoscute acestuia, respectiv emiterea unui act juridic de dreptul muncii, prin care să se pună în executare o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată într-un litigiu de dreptul muncii.

Reclamantul nu a învestit instanţa cu o cerere care să aibă ca obiect analiza legalităţii şi temeiniciei unui act administrativ tipic, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care să emane de la o autoritate a administraţiei publice centrale şi care să atragă competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea curţii de apel, potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 96 pct. 1 din C. proc. civ.

Totodată, Curtea a reţinut că litigiul dedus judecăţii nu se grefează pe un raport juridic de drept administrativ care să atragă competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Împrejurarea că reclamantul a chemat în judecată o autoritate publică centrală, respectiv Ministerul Justiţiei, nu este de natură să atragă, de plano, competenţa materială de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, întrucât adresa Ministerului Justiţiei nr. x/2020 nu îndeplineşte cerinţa de a fi emisă în regim de putere publică.

Noţiunea de autoritate publică, aşa cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 include orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Adresa Ministerului Justiţiei nr. x/2020, prin care pârâtul Ministerul Justiţiei a respins cererea reclamantului de emitere a ordinului având ca obiect recunoaşterea şi plata drepturilor obţinute de acesta prin hotărâre judecătorească nu reprezintă un act admnistrativ pe care autoritatea publică pârâtă îl poate dispune în virtutea capacităţii de drept administrativ a acesteia, care presupune aptitudinea acesteia de a emite acte administrative în regim de putere publică.

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că adresa Ministerului Justiţiei nr. x/2020 este, fără discuţie, un act juridic emis de o autoritate publică centrală în executarea legii, însă actul juridic menţionat anterior nu creează un raport juridic de drept administrativ, ci unul de dreptul muncii.

Pe de altă parte, este de observat că la emiterea adresei nr. x/2020, pârâtul Ministerul Justiţiei a acţionat în temeiul unei competenţe speciale stabilite de acte normative care guvernează raporturi de drept material cu caracter eminamente civil privind raporturile juridice de muncă.

Aşadar, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, pârâtul Ministerul Justiţiei emite acte juridice care produc efecte juridice în diferite ramuri de drept, cum ar fi dreptul civil, dreptul muncii, dreptul asigurărilor sociale de sănătate etc.

Or, adresa Ministerului Justiţiei nr. x/2020 este subsecventă pronunţării sentinţei civile nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova, definitivă prin decizia civilă nr. 1777/28.09.2017 a Curţii de Apel Ploieşti, are acelaşi regim juridic ca şi hotărârea judecătorească în legătură cu care a fost emisă, astfel încât instanţa a reţinut că actele juridice contestate în cauză produc efecte juridice în sfera raporturilor de dreptul muncii, cu consecinţele juridice referitoare la stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei în funcţie de natura juridică a litigiului dedus judecăţii.

Competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei nu se determină în funcţie de prevederile legale cu caracter special prevăzute de art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 153/2017, Capitolul al VIII-lea din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, întrucât Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 3336/C/24.08.2020 a fost emis independent de existenţa sentinţei civile nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova, definitivă prin decizia civilă nr. 1777/28.09.2017 a Curţii de Apel Ploieşti, nu are ca obiect punerea în executare a hotărârii judecătoreşti menţionate anterior, motiv pentru care, orice critică a reclamantului referitoare la acordarea indemnizaţiei lunare pentru titlul ştiinţific de doctor excedează limitelor stabilite de acest ordin.

Tribunalul Brăila, secţia I civilă, prin sentinţa civilă nr. 520/2021 din 24 iunie 2021, a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâtul Ministerul Justiţiei, în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Analizând excepţia necompetenţei sale teritoriale raportat la dispoziţiile art. 129, art. 130 şi art. 127 alin. (1) din C. proc. civ., Tribunalul Brăila a reţinut că reclamantul are calitatea de judecător în cadrul Curţii de Apel Galaţi.

Astfel, s-a arătat că dispoziţiile art. 127 alin. (1) din C. proc. civ. instituie un caz de necompetenţă teritorială absolută a instanţei la care îşi desfăşoară activitatea judecătorul şi a instanţei inferioare aceleia la care îşi desfăşoară activitatea judecătorul. De asemenea, acest text de lege prevede o prorogare legală de competenţă teritorială în favoarea uneia dintre instanţele judecătoreşti de acelaşi grad aflate în circumscripţia oricăreia dintre curţile de apel învecinate cu curtea de apel în a cărei circumscripţie se află instanţa la care îşi desfăşoară activitatea judecătorul.

Această normă instituie o competenţă teritorială alternativă, iar reclamantul are alegerea între instanţele indicate de art. 127 alin. (1) din C. proc. civ., deopotrivă competente.

Raţiunea instituirii acestei norme de competenţă absolută este exigenţa unei proceduri echitabile pentru a nu exista niciun element de natură a putea altera garanţiile de imparţialitate ce trebuie să însoţească orice procedură judiciară.

În speţă, reclamantul având alegerea între mai multe instanţe, deopotrivă competente, şi-a exercitat acest drept la data sesizării instanţei, în sensul că dintre instanţele competente prevăzute de art. 127 alin. (1) din C. proc. civ., a sesizat instanţa din circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti.

În consecinţă, faţă de dispoziţiile art. 127 alin. (1) din C. proc. civ. şi, având în vedere alegerea reclamantului exercitată la data sesizării instanţei, Tribunalul Brăila a concluzionat în sensul că aparţine instanţei de acelaşi grad din circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti, respectiv Tribunalul Bucureşti, competenţa teritorială pentru soluţionarea cererii formulate de reclamant.

Prin încheierea din 31 ianuarie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei funcţionale şi s-a dispus trimiterea dosarului privind pe reclamantul A. şi pe pârâtul Ministerul Justiţiei secţiei a VIII-a civile din cadrul Tribunalului Bucureşti, ce judecă în materia asigurărilor sociale, potrivit deciziei Curţii de Apel Bucureşti.

Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a analizat, cu prioritate, excepţia de necompetenţă funcţională (material-procesuală) a instanţei, reţinând că aceasta este întemeiată, pentru următoarele considerente:

Reclamantul are calitatea de judecător în cadrul Curţii de Apel Galaţi, iar cererea de chemare în judecată are ca finalitate juridică obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la emiterea ordinului privind recunoaşterea şi plata drepturilor recunoscute acestuia prin sentinţa civilă nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova, definitivă prin decizia civilă nr. 1777/28.09.2017 a Curţii de Apel Ploieşti.

Prin sentinţa civilă nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova, definitivă, s-a dispus obligarea pârâţilor Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Galaţi să calculeze şi să plătească reclamantului despăgubiri, reprezentând contravaloarea sumei compensatorii constând în sporul pentru titlul ştiinţific de doctor în drept, începând cu luna următoare emiterii Ordinului Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 377/15.07.2014 şi, în continuare, prin includerea acestuia în indemnizaţia lunară de încadrare, sume ce vor fi actualizate în raport de indicele de inflaţie la data plăţii efective, conform art. (1) alin. (51) din Legea nr. 71/2015.

Prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 3336/C/24.08.2020 au fost stabilite drepturile salariale ale judecătorilor din cadrul Curţii de Apel Galaţi, pentru perioada 01.12.2016 - 31.12.2017, 01.01.2018 - 31.12.2018 şi pentru perioada 01.01.2019 - 30.11.2019.

Reclamantul A. figurează la poziţiile 134-138 din Anexa la Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 3336/C/24.08.2020, iar la rubrica "indemnizaţia lunară pentru titlul ştiinţific de doctor" figurează menţinea "0", în sensul că reclamantul nu beneficiază de indemnizaţia lunară pentru titlul ştiinţific de doctor în drept.

Cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea ordinului nr. 3336/C/24.08.2020 şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. x/2020 ce vizează, în esenţă, refuzul administrativ al pârâtului Ministrului Justiţiei de a acorda reclamantului drepturile salariale recunoscute acestuia printr-o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată într-un litigiu de dreptul muncii, respectiv prin sentinţa civilă nr. 2533/12.09.2016 a Tribunalului Prahova.

Întrucât instanţa învestită iniţial a apreciat că, prin raportare la obiectul acţiunii, litigiul dedus judecăţii este un conflict de muncă, în accepţiunea prevederilor art. 266 şi art. 269 din Codul muncii, art. 208 şi art. 210 din Legea dialogului social nr. 62/2011, fiind incidente şi prevederile art. 95 pct. 1 din C. proc. civ., Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal nu este competent să soluţioneze cauza în primă instanţă cauza.

Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a avut în vedere şi faptul că s-a apreciat, în primă instanţă, că chemarea în judecată a Ministerului Justiţiei, în calitate de pârât, nu este de natură să atragă competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti şi că litigiul dedus judecăţii nu se grefează pe un raport juridic de drept administrativ.

Instanţa a ţinut cont de aceste dezlegări şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia de litigii de muncă şi asigurări sociale, instanţă care a fost stabilită iniţial ca fiind competentă, de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, sub nr. x/2020*, la data de 3 martie 2022.

Prin încheierea din 5 aprilie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâtul Ministerul Justiţiei, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal; totodată, s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

În argumentarea acestei soluţii, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a reţinut că reclamantul a contestat Ordinului nr. 3336/C/24.08.2020 şi a deciziei nr. x/16.10.2020, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei formulate împotriva Ordinului nr. 3336/C/24.08.2020, fiind nemulţumit de neincluderea sporului de doctorat în ordinul său de salarizare.

S-a arătat că ordinul de stabilire a drepturilor salariale ale reclamantului şi răspunsul dat de minister în această procedură de contestare a ordinului sunt acte administrative ce pot fi contestate la instanţa de contencios administrativ.

Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a mai reţinut că reclamantul nu solicită plata diferenţelor de drepturi salariale pentru a fi în ipoteza prevăzută de Codul muncii (art. 166 şi următoarele), ci este vorba despre situaţia în care se contestă un act administrativ cu privire la salarizare pentru care Legea nr. 153/2017 prevede o procedură de contestare şi o instanţă competentă, alta decât cea de dreptul muncii, instanţă care în speţa de faţă este Curtea de Apel Bucureşti, avându-se în vedere dispoziţiile din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 127 din C. proc. civ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 20 mai 2022.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Prin cererea dedusă judecăţii, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei:

- admiterea contestaţiei;

- anularea deciziei nr. x/16.10.2020, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei formulate împotriva Ordinului nr. 3336/C/24.08.2020;

- anularea în parte a Ordinului nr. 3336/C/24.08.2020, în sensul anulării poziţiilor 134-138 din Anexa 1 la acest ordin, cu consecinţa emiterii unui nou ordin de salarizare în termen de cel mult 15 zile calendaristice de la data soluţionării cauzei, ordin în care să se prevadă includerea şi a indemnizaţiei lunare aferente titlului ştiinţific de doctor în drept, astfel cum s-a statuat, în mod definitiv, prin sentinţa civilă nr. 2533 din 12 septembrie 2016 a Tribunalului Prahova, pronunţată în dosarul civil nr. x/2015, sentinţă rămasă definitivă, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004 actualizată.

Problema de drept care a determinat ivirea conflictului negativ de competenţă a fost generată de interpretarea diferită a instanţelor aflate în conflict asupra obiectului acţiunii, respectiv dacă se subsumează actelor administrative ce pot fi atacate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 sau este de competenţa jurisdicţiei conflictelor de muncă şi de asigurări sociale.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 stabilesc că litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

În speţă, reclamantul a contestat Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 3336/C/24.08.2020 şi decizia nr. x/16.10.2020, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei formulate împotriva ordinului anterior menţionat, fiind nemulţumit de neincluderea sporului de doctorat în ordinul său de salarizare.

Aşadar, în considerarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, reclamantul s-a adresat instanţei de contencios administrativ în calitate de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Totodată, Înalta Curte reţine că, prin natura sa, cererea în anularea ordinului de ministru atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, deoarece conflictul a fost generat de emiterea unui act unilateral cu caracter individual de către o autoritate publică, respectiv de către un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în termenii prevăzuţi de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, efect care se produce indiferent de natura raporturilor de muncă vizate de act.

Pentru stabilirea competenţei materiale, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie două criterii: cel al rangului autorităţii care emite sau, după caz, încheie actul administrativ dedus judecăţii, în sistemul organelor administraţiei publice şi, respectiv criteriul valoric, în cazul de faţă, fiind aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente a actului administrativ contestat.

Prin urmare, fiind vorba despre un act administrativ emis de conducătorul unei autorităţi publice centrale, în aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare a cererii prin care se solicită anularea acestui act revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.

Faţă de cele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 iunie 2022.