Liability of Ministry of Education for school construction costs: absence of contractual and budgetary obligation beyond allocated program funds

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vrancea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Şcoala cu clasele I-VIII Jitia, jud. Vrancea a solicitat, pe calea unei acţiuni în regres, obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale să plătească sumele de 256.236,62 RON cu titlu de preţ servicii, 3.593,30 RON cheltuieli de judecată şi 9.818,22 RON onorariu de executare pentru executorul judecătoresc, sume la care reclamanta a fost obligată prin sentinţa civilă nr. 48/23.05.2013, pronunţată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr. x/2013 şi prin somaţia nr. x/26.05.2014 emisă de BEJ A., către CII B., lichidator judiciar al S.C. C. S.R.L. Adjud.

1.2. Declinarea de competenţă

Prin sentinţa civilă nr. 1205 din 24 septembrie 2014, Tribunalul Vrancea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

1.3. Soluţia instanţei de fond

Pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal dosarul a fost înregistrat în data 2 octombrie 2014.

Pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat cerere de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, având în vedere prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002, H.G. nr. 34/2009 şi art. 1 din O.G. nr. 22/2002 aprobată prin Legea nr. 288/2002.

Prin sentinţa nr. 35/2015 din 5 februarie 2015, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea şi cererea de chemare în garanţie şi a obligat pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale la plata către reclamantă a sumelor de 256.236.62 RON cu titlu de preţ servicii, 3593,30 RON cheltuieli de judecată şi 9818,22 RON onorariu de executare.

A obligat chematul în garanţie Ministerul Finanţelor Publice să pună la dispoziţia pârâtului aceste sume şi a respins excepţiile invocate ca nefondate.

1.4. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 35/2015 din 5 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au formulat recurs, atât pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, cât şi chematul în garanţie Ministerul Finanţelor Publice.

1.4.1. Pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice a solicitat admiterea recursului şi casarea în tot a sentinţei recurate, iar pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Prima critică a recurentului s-a referit la faptul că instanţa de fond a omis să analizeze împrejurarea că Ministerul Educaţiei Naţionale nu a fost parte semnatară a contractelor de lucrări nr. x/2008, y/2008, z/2008 şi w/2008, astfel încât între acesta şi S.C. D. S.R.L. sau S.C. C. S.R.L. nu a existat nici un raport juridic şi nu poate fi obligat la plata unei sume de bani, atâta timp cât altă parte concepe şi agreează anumiţi termeni contractuali, fiind semnatara convenţiei.

Recurentul a reiterat apărările de care prima instanţă nu ar fi ţinut cont, privind faptul că MECS nu este ordonator principal de credite pentru Şcoala cu clasele I-VIII Jitia, ci contribuie cu fonduri în vederea sprijinirii acţiunilor întreprinse de autorităţile locale în ceea ce priveşte educaţia, dar nu are obligaţia de a finaliza execuţia lucrărilor începute la şcoli, fără a avea însă rol de autoritate contractantă pentru lucrările angajate şi fără a fi răspunzător pentru lucrările ce sunt executate peste valoarea sumelor aprobate prin hotărâre de Guvern.

În ceea ce priveşte aprobarea obiectivelor de investiţii prin avizul nr. x/21.05.2008 şi avizul nr. y/21.05.2008, MECS a acordat avize favorabile din punct de vedere tehnic al proiectelor, însă beneficiarii direcţi sunt Consiliile Locale.

Ministerul Educaţiei nu poate fi obligat la plata altor sume de bani în afara celor alocate deja pentru lucrările precizat în prezenta acţiune - sume de bani care ar fi trebuit să fie alocate de chematul în garanţie Ministerul Finanţelor Publice.

1.4.2. La rândul său, Ministerul Finanţelor Publice a solicitat admiterea recursului şi casarea în tot a sentinţei recurate, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, iar, în subsidiar, respingerea cererii de chemare în garanţie, ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., acest recurent a susţinut că hotărârea instanţei de fond este sumar motivată, aceasta rezumându-se la a reda in extenso prevederile art. 34 şi art. 38 din Legea nr. 500/2002 şi la a arăta că apărările din întâmpinări nu sunt fondate, urmând a fi respinse.

A mai argumentat că dispozitivul hotărârii nu răspunde considerentelor reţinute de instanţă, ci, dimpotrivă, statuează contrariul.

În continuare, recurentul a mai arătat că nu are calitate procesuală pasivă, motivat de calitatea reclamantei, cât şi a pârâtului, care fiinţează în cadrul unor structuri deosebite. Răspunzător de realizarea prevederilor bugetare şi repartizarea sumelor către ordonatorii principali de credite este guvernul, care nu este reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice.

Potrivit art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţelor publice nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute în legea finanţelor publice şi nici angajarea şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.

Ordonatorii principali de credite sunt cei care repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare în raport cu sarcinile acestora.

Plata acestor sume din bugetul propriu al Ministerului Finanţelor Publice, aşa cum se solicită, nu este legală deoarece "creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite" (art. 47 alin. (4) din Legea Finanţelor Publice nr. 500/2002).

Recurentul-chemat în garanţie nu este obligat în raportul juridic dedus judecăţii, care izvorăşte dintr-un contract comercial, faţă de care Ministerul Finanţelor Publice este un terţ desăvârşit.

1.5. Apărările intimatei

1.5.1. Legal citată, intimata Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

A argumentat că în mod corect a respins instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, raportat la dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 2, pct. 9 şi pct. 22-24 din H.G. nr. 208/2005 şi art. 19 din Legea nr. 500/2002. În situaţia în care nu ar fi obligat Ministerul Finanţelor Publice să pună la dispoziţia Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice fondurile necesare reparării prejudiciului suferit de către reclamantă, hotărârea judecătorească ar fi lipsită de una dintre cele mai importante funcţii ale sale, respectiv puterea executorie.

A mai susţinut că, raportat la dispoziţiile art. 41-44 din Legea nr. 500/2000, cererea de chemare în garanţie a MFP este întemeiată, deoarece plata către reclamanta Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia a sumelor solicitate se poate realiza numai după alimentarea cu fonduri a conturilor MEN de către MFP.

În ceea ce priveşte recursul formulat de către Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, a susţinut, în esenţă, că în mod corect a reţinut instanţa de fond că MECS nu a respectat prevederile legale care stabileau ce sume ar fi trebuit alocate pentru investiţii la Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia. Este adevărat că între MECS şi S.C. D. S.R.L. sau S.C. C. S.R.L. nu există vreun raport juridic, dar în cazul de faţă este vorba despre un program guvernamental de investiţii în unităţile şcolare, program care prevede ca finanţarea lucrărilor de reabilitare se face de către MECS, iar contractele de lucrări de investiţii s-au încheiat în cadrul acestui program.

Fondurile pentru investiţii, provenind de la MECS (ordonator principal de credite) nu intrau direct în contul şcolii, ci în contul ISJ Vrancea (ordonator secundar de credite), care vira, prin Trezoreria Focşani, sumele pentru investiţii în contul intimatei, iar aceasta, la rândul său, achita facturile emise de către contractanţi. Recurentul-pârât a plătit doar sumele aferente contractului nr. x/10.08.2008, iar pentru celelalte două contracte nu a mai achitat contravaloarea lucrărilor, deşi în contractele menţionate se stabileşte care este obligaţia MECS.

La momentul de faţă, intimata este executată silit pentru o plată pe care nu o datorează, care ar fi trebuit făcută de ordonatorul superior de credite şi pe care nu au cum să o achite, pentru că în contracte s-au prevăzut fonduri în bugetul MEN.

1.5.2. Prin notele scrise depuse ulterior, intimata Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia a arătat că, în perioada 14.09 - 28.09.2015, Camera de Conturi Vrancea a efectuat un control, în urma căruia a constatat că există diferenţe între soldul scriptic şi situaţia de fapt, astfel încât cesiunea de creanţă pentru suma de 256.236,62 încheiată în anul 2012 între S.C. D. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L. nu este reală, iar suma respectivă este o obligaţie nedatorată pentru intimată.

În consecinţă, intimata a deschis dosarul civil nr. x/2016, aflat pe rolul Tribunalului Vrancea, având ca obiect anularea cesiunii de creanţă încheiată în anul 2012 între S.C. D. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., precum şi obligarea celui din urmă la emiterea facturilor rectificative cu privire la suma de 256.236,62 RON, cerere admisă definitiv prin decizia civilă nr. 494/16.03.2017 a Curţii de Apel Galaţi. Astfel, nu mai poate fi vorba de obligaţia de plată a sumei de 256.236,62 RON, astfel încât prezenta cauză a rămas fără obiect.

2. Cu privire la cererea de recurs. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată următoarele:

2.1. Verificând, mai întâi, sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de ambii recurenţi, Curtea constată că nu se poate susţine incidenţa niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, întrucât hotărârea recurată respectă exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) din C. proc. civ.

Raportat la obiectul cauzei, instanţa de fond a expus în mod corespunzător, chiar dacă sumar, argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se, atât la susţinerile părţilor, cât şi la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii, fără ca hotărârea atacată să cuprindă motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi fără a se putea reţine vreo contradicţie între considerente şi dispozitiv.

2.2. Motivul de recurs ce vizează aplicarea greşită, în cauză, a normelor de drept material, prevăzut de 488 pct. 8 C. proc. civ., este însă întemeiat.

Mai întâi, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului Ministerul Finanţelor Publice privind admisibilitatea în principiu a cererii de chemare în garanţie, raportat la dispoziţiile Legii nr. 500/2002, care condiţionează posibilitatea efectuării oricărei plăţi, de către un organ central al administraţiei publice, de alocarea sumelor respective de la bugetul de stat.

Intimata-reclamantă Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia s-a adresat instanţei de contencios administrativ cu solicitarea de obligare a pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale să plătească sumele de 256.236,62 RON cu titlu de preţ servicii, 3.593,30 RON cheltuieli de judecată şi 9.818,22 RON onorariu de executare pentru executorul judecătoresc, sume la care reclamanta a fost obligată prin sentinţa civilă nr. 48/23.05.2013, pronunţată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr. x/2013 şi prin somaţia nr. x/26.05.2014 emisă de BEJ A., către CII B., lichidator judiciar al S.C. C. S.R.L. Adjud.

Acţiunea intimatei-reclamante s-a întemeiat, în esenţă, pe argumentele acesteia conform cărora, în anul 2008, Ministerul Educaţiei Naţionale a demarat o serie de programe de reabilitare şcoli şi grădiniţe din învăţământul rural, programe prevăzute în H.G. nr. 370/2008, H.G. nr. 1432/2008 şi H.G. nr. 1270/2010. Reclamanta a semnat contractele de achiziţie publică de lucrări nr. x, 231/2008 şi w/2008, iar pârâtul-recurent Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului a emis avize tehnice, respectiv avizul nr. x/2008 şi y/2008 şi a virat prin intermediul I.S.J. Vrancea bani în contul intimatei - reclamante pentru a achita o parte din preţ, dar, ulterior, nu a mai virat sume de bani pentru plata contractelor de lucrări,deşi ar fi avut această obligaţie.

Înalta Curte reţine că, prin art. 5 din H.G. nr. 370/2008, Guvernul României a aprobat finanţarea în anul 2008, din bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, a unor cheltuieli de capital la unităţi de învăţământ preuniversitar de stat, în sumă de 347.179 mii RON, potrivit anexei nr. 4, în care intimata-reclamantă Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia este menţionată la poziţia 1702, cu suma de 150.000 RON pentru finanţarea unor obiective de investiţii. Sumele prevăzute la art. 5 urmau să fie repartizate inspectoratelor şcolare/unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat cu personalitate juridică beneficiare.

Sumele respective erau destinate sprijinirii autorităţilor locale în vederea realizării unor obiective de investiţii

Ulterior, intimata-reclamantă a încheiat cu S.C. D. S.R.L. contractele de achiziţie publică de lucrări nr. x şi y/10.08.2008, care prevedeau, la pct. 5.2., că plăţile se vor face în funcţie de alocările bugetare efectuate de către ordonatorul principal, în speţă Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, prevedere reluată şi prin procesul-verbal de conciliere încheiat la 22.08.2012 între S.C. C. S.R.L. Adjud şi intimată.

Contrar susţinerilor intimatei, Înalta Curte constată că aceste prevederi contractuale nu pot avea efectul de a institui în sarcina recurentului obligaţia de a achita în întregime sumele prevăzute în contract.

Raportul juridic s-a stabilit între părţile contractante, anume Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia şi S.C. D. S.R.L., şi nu îl include pe recurentul MEN, astfel încât nu se poate reţine în sarcina acestuia vreo obligaţie, derivată din contractele sus menţionate, de a achita contravaloarea lucrărilor sau penalităţilor aferente.

De asemenea, recurentul nu este nici ordonator de credite pentru intimată, acest rol revenind, potrivit art. 13 alin. (1) din O.U.G. nr. 32/2001, autorităţilor locale ale unităţii administrativ-teritoriale pe a cărei rază aceasta îşi are sediul, autorităţi care, potrivit art. 112 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, au sarcina întreţinerii şi modernizării clădirilor în care funcţionează unităţile de învăţământ şi de asigura finanţarea complementară a acestora.

H.G. nr. 370/2008, H.G. nr. 1432/2008 şi H.G. nr. 1270/2010 prevăd alocarea unor fonduri, în cuantum limitat, pentru a sprijini realizarea unor obiective de investiţii, fără a stipula obligaţia recurentului-pârât de a acoperi în totalitate costurile lucrărilor efectuate de unităţile de învăţământ care ar urma să beneficieze de finanţare în cadrul acestui program.

În aceste condiţii, întrucât în sarcina recurentului-pârât nu poate fi reţinută, în speţă, obligaţia legală sau contractuală de a achita sumele pretinse de către intimata-reclamantă, soluţia instanţei de fond de obligare a Ministerului Educaţiei Naţionale la plata către reclamantă a sumelor de 256.236.62 RON cu titlu de preţ servicii, 3593,30 RON cheltuieli de judecată şi 9818,22 RON onorariu de executare este lipsită de suport legal.

Pentru aceste considerente, constatând întemeiat motivul de recurs prevăzut de 488 pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile formulate de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi de chematul în garanţie Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 35/2015 din 5 februarie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Va casa hotărârea recurată şi, rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată de reclamanta Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia, ca neîntemeiată, precum şi cererea de chemare în garanţie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi de chematul în garanţie Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 35/2015 din 5 februarie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Şcoala cu Clasele I-VIII Jitia, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de chemare în garanţie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 decembrie 2018.

GGC - MP