Public sector salary equality for identical functions and survival of doctoral surcharge under OUG 83/2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/04.12.2015, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L. au solicitat obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la emiterea ordinelor de stabilire a unui cuantum al salariului de bază şi al sporurilor la nivelul maxim acordat personalului cu funcţii similare, precum şi obligarea acestuia la plata diferenţelor salariale rezultate dintre drepturile salariale stabilite la nivel maxim şi cele încasate, începând cu data de 09.04.2015, conform art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1457 din data de 27 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei.

A fost obligat pârâtul să emită pentru fiecare în parte dintre reclamanţi un nou ordin de încadrare salarială, conform art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015 şi să achite diferenţele salariale rezultate, precum şi să efectueze demersurile necesare în vederea plăţii către fiecare reclamant a eventualelor diferenţe salariale rezultate începând cu data de 09.04.2015 la zi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâtul Ministerul Justiţiei a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătându-se că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, s-a susţinut că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 71/2015, sunt aplicabile categoriei profesionale a magistraţilor.

S-a considerat că a accepta modul de interpretare dat de prima instanţă, ar echivala cu ignorarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014 şi cu extinderea efectelor acestora unor categorii pe care legea nu o prevede în mod expres.

S-a invocat, cu titlu de practică judiciară, sentinţa nr. 34900/23.12.21015 a Curţii de Apel Bucureşti pronunţată în dosarul nr. x/2015.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că se impune casarea parţială a acesteia, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu titlu prealabil, se constată că recurentul-pârât Ministerul Justiţiei a expus critici care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., context în care, sentinţa atacată va fi analizată din perspectiva acestui motiv de casare, astfel cum s-a reţinut şi prin concluziile raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Reclamanţii au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la emiterea ordinelor de stabilire a unui cuantum al salariului de bază şi al sporurilor la nivelul maxim acordat personalului cu funcţii similare, precum şi obligarea acestuia la plata diferenţelor salariale rezultate dintre drepturile salariale stabilite la nivel maxim şi cele încasate, începând cu data de 09.04.2015, conform art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015.

Prin Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, s-a introdus art. 1 alin. (5)1 în O.U.G. nr. 83/2014, potrivit căruia:

"(5)1 Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii."

De asemenea, conform art. 5 alin. (1)1 şi (1)2 din acelaşi act normativ:

"(1)1 Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.

(1)2 Prevederile alin. (1)1 se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei."

Principala problemă a cauzei deduse judecăţii, ce face obiectul criticilor din recurs, constă în lămurirea înţelesului dispoziţiilor alin. (5)1 al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, anterior redate, text introdus în corpul ordonanţei de urgenţă prin legea de aprobare a acesteia, Legea nr. 71/2015.

Prima instanţă a reţinut că sintagma "salarizat la acelaşi nivel" nu trebuie înţeleasă ca o normă de trimitere la categoriile de funcţionari şi personal contractual salarizat la acelaşi nivel cu aparatul Parlamentului, ci corespunde noţiunii de "acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014", utilizată în alin. (1) şi (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin care executivul a intenţionat păstrarea în plată a salariilor în cursul anului 2015 la acelaşi nivel cu cel din luna decembrie a anului 2014.

Concluzia instanţei de fond este corectă, fiind susţinută nu numai de raportul comun din 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi, respectiv, al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului României asupra proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, de unde rezultă că amendamentul devenit alin. (5)1 al art. 1 a fost propus pentru clarificarea textului şi eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, dar şi de interpretarea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a realizat-o prin Decizia nr. 23/26.09.2016, pronunţată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Prin această din urmă decizie, instanţa supremă a statuat că:

"în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma "salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice".

Argumentul recurentului-pârât referitor la extinderea, de către instanţa de fond, a normei legale, în sensul completării nepermise acesteia, nu poate fi reţinut, instanţa de judecată având dreptul, dar şi obligaţia, de a interpreta textul normativ atât în litera sa, cât şi în spiritul său, urmărind ca aplicarea efectivă a legii să fie în concordanţă cu intenţia legiuitorului, astfel cum rezultă aceasta atât din textul supus analizei, cât şi din celelalte prevederi ale actului normativ, dar şi din expunerea de motive ori din celelalte acte normative incidente în domeniul vizat.

Instanţa de judecată este datoare să asigure o aplicare unitară, congruentă, a tuturor actelor normative ce reglementează o situaţie juridică, aspect confirmat de motivarea Deciziei nr. 23/2016 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cuprinsul căreia se arată că:

"Deşi expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenţiei legiuitorului în operaţiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică.

(...) dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiaşi nivel de salarizare între personalul din celelalte autorităţi şi instituţii publice şi personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiaşi nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme şi să fie exceptate de la această finalitate - eliminarea discriminării - celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorităţi sau instituţii publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime cu alte persoane din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice care au un nivel de remunerare superior. (...)

În plus, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului şi substanţei normei, s-ar menţine inechităţile ori diferenţele salariale în cadrul aceleiaşi categorii de personal şi, în consecinţă, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenţionat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislaţia internă cu prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, dar şi cu cele ale dreptului Uniunii Europene."

Prin urmare, refuzul recurentului Ministerul Justiţiei de a recunoaşte că dispoziţiile cuprinse în art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică şi magistraţilor este nejustificat, în sensul pe care art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 îl conferă acestei sintagme, Înalta Curte apreciind că hotărârea primei instanţe este temeinică şi legală, sub acest aspect.

De asemenea, Înalta Curte constată caracterul nefondat al susţinerilor recurentului-pârât cu referire la faptul că dispoziţiile art. 5 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 83/2014 nu ar fi aplicabile şi reclamantului, întrucât sporul pentru titlul ştiinţific de doctor poate fi acordat numai personalului nou-încadrat, numit sau promovat, iar nu întregului personal aflat în funcţie la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015.

În ceea ce priveşte sporul de doctorat, Înalta Curte reţine că regimul juridic al acestui spor a fost clarificat în considerentele Deciziei nr. 21 din 21 noiembrie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în recurs în interesul legii, urmând a face aplicarea acestora în speţa dedusă judecăţii.

S-a reţinut prin decizia în interesul legii mai sus menţionată că anterior modificării radicale a sistemului de salarizare a personalului plătit din fonduri publice prin Legea-cadru nr. 330/2009, sporul de 15% pentru titlul ştiinţific de doctor era acordat magistraţilor în baza art. 15 din O.U.G. nr. 27/2006.

De asemenea, s-a reţinut că, deşi această dispoziţie a fost formal abrogată prin Legea nr. 330/2009, înlăturare păstrată şi prin Legea-cadru nr. 284/2010, pentru beneficiarii titlului de doctor obţinut anterior abrogării, suma corespunzătoare acestui spor a fost avută în vedere în legile anuale de salarizare, fiind menţinută în plată în continuare.

S-a considerat astfel că "sporul de doctorat a supravieţuit prin introducerea lui în salariul de bază, conform art. 6 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, acest tratament juridic fiind continuat de legile anuale de salarizare. Aşadar, legiuitorul nu a operat o abrogare veritabilă şi efectivă, ci a instituit o natură juridică nouă pentru suma ce recompensează angajatul care îşi perfecţionează pregătirea profesională prin obţinerea titlului ştiinţific de doctor. Prin includerea acestei sume în salariul de bază, rezultă că un drept salarial secundar devine parte a salariului, ca drept fundamental, recunoscut şi apărat de lege. Altfel spus, dreptul a supravieţuit, chiar dacă a cunoscut o evoluţie în planul reglementării şi a dobândit o nouă denumire: "sumă compensatorie", fiind inclus în salariul de bază.

În argumentarea interpretării sale, instanţa supremă a arătat că, "dispoziţiile art. 5 alin. (11) şi alin. (12) din Legea nr. 71/2015" "şi ale art. 191 din Legea nr. 193/2016 au confirmat, ulterior, această interpretare, statuând explicit asupra acordării sporului de doctorat".

Prin urmare, având în vedere că sporul de doctorat a supravieţuit adoptării legilor cadru de salarizare, iar reclamantul a dovedit că îndeplineşte condiţiile pentru acordarea lui, obţinând, la data de 14.08.2009, titlul ştiinţific de doctor, Înalta Curte constată că acesta este îndreptăţit la acordarea sporului (sumă compensatorie) similar cu persoanele care au obţinut anterior adoptării Legii nr. 330/2009 acest spor şi pentru care acesta a rămas în plată, în aplicarea principiilor conţinute în legile cadru de salarizare, potrivit cărora, sistemul de salarizare este construit pe "echitate şi coerenţă, prin crearea de oportunităţi egale şi remuneraţie egală pentru muncă de valoare egală".

O interpretare contrară creează discriminare în cadrul aceleiaşi categorii de angajaţi, în condiţiile în care, aşa cum s-a arătat în Decizia nr. 21/2016, mai sus menţionată, "pentru toate categoriile de personal aflate în situaţii identice, salarizarea trebuie să se facă la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică unde sunt încadraţi. Atunci când este analizată identitatea de situaţii între doi angajaţi, nu trebuie verificată identitatea de reglementare, ci trebuie avută în vedere identitatea de activitate desfăşurată şi de pregătire profesională. Criteriul temporal sau acela al unor reglementări diferite nu poate justifica diferenţe de salarizare între persoane care exercită aceeaşi funcţie şi care au aceeaşi pregătire profesională. Principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite, iar un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice în mod raţional şi obiectiv."

În schimb, Înalta Curte găseşte întemeiată critica din recurs referitoare la obligarea recurentului-pârât la plata diferenţelor dintre drepturile salariale recalculate, începând cu data de 09.04.2015.

Prima instanţă, consecutiv obligaţiei instituite în sarcina Ministerului Justiţiei de a emite un nou ordin de încadrare salarială pentru reclamanţi, l-a obligat pe pârât să achite diferenţele salariale rezultate.

Această din urmă dispoziţie va fi înlăturată, pentru că se justifică numai prin prisma calităţii recurentului de ordonator principal de credite. Or, potrivit celor statuate în Decizia nr. 13/2016, pronunţată într-un recurs în interesul legii (aplicabilă mutatis mutandis în cauza de faţă) şi a dispoziţiilor art. 44 din Legea nr. 304/2004 se poate concluziona că, în privinţa acestei cereri, Ministerul Justiţiei nu are calitate procesuală pasivă, nefiind titular al obligaţiei ce formează conţinutul raportului juridic de drept material dedus judecăţii.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei şi va casa în parte sentinţa atacată, în sensul că va înlătura obligarea pârâtului la plata diferenţelor salariale rezultate, pentru lipsa calităţii procesuale pasive pentru acest capăt de cerere, urmând a fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 1457 din 27 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată, în sensul că înlătură obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata diferenţelor salariale rezultate, pentru lipsa calităţii procesuale pasive pentru acest capăt de cerere.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 decembrie 2018.

GGC - MP