Annulment of healthcare service package amendments due to invalid timing of legislative council consultation

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele Societatea Naţională de Medicina Familiei şi Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. I pct. 2, 3 şi 4 din H.G. nr. 432/2016 privind modificarea şi completarea H.G. nr. 161/2016 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2016 - 2017.

2. Hotărârile primei instanţe

Prin încheiere de şedinţă din 14 februarie 2017, Curtea de apel a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în interesul pârâtului şi a amânat pronunţarea asupra sentinţei recurate.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 779 din 7 martie 2017, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei de interes, ca neîntemeiate.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamante ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientă în sprijinul pârâtului.

3. Recursurile exercitate în cauză

Reclamantele Societatea Naţională de Medicina Familiei şi Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie au formulat recurs împotriva Sentinţei civile nr. 778/07.03.2017 şi încheierii din data de 14.02.2017.

3.1. Recursul declarat împotriva Sentinţei civile nr. 778/2017, pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentele-reclamante susţin că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 4 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată, art. 24 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009 şi considerentele Deciziei nr. 354/2013 a Curţii Constituţionale.

Se invocă faptul că, normele sus-menţionate instituie obligaţia obţinerii avizului Consiliului Legislativ înainte de adoptarea oricărei hotărâri de guvern, în cazul de faţă, H.G. nr. 432/2016 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2016 - 2017.

Deşi prima instanţă a constatat inexistenţa avizului Consiliului Legislativ la data adoptării H.G. nr. 432/2016, 16.06.2017, în mod greşit a apreciat că datorită emiterii ulterioare a acestuia, în data de 17.06.2016, viciul de nelegalitate a fost acoperit, deoarece soluţia de anulare reprezintă un formalism excesiv, avizul fiind favorabil, cuprinzând doar propuneri ce ţin de tehnica de redactare a actului normativ, ce au fost însuşite de emitent.

Procedând astfel, susţin recurentele-reclamante, prima instanţă nu a mai acordat eficienţă rolului constituţional al Consiliului Legislativ, aşa cum este dezvoltat prin art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 şi art. 24 alin. (2) din Regulamentul adoptat prin H.G. nr. 561/2009.

Interpretarea oferită de judecătorul fondului conduce la lipsirea de efecte a normei supusă analizei, în acest sens fiind şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, dar şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Sentinţa recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Prima instanţă a considerat, în mod greşit, că singura obligaţie prevăzută de lege pentru emiterea actului normativ este doar consultarea reclamantei, obligaţie ce a fost respectată, deoarece şi în acest caz, interpretarea normei conduce la lipsirea acesteia de efectele prevăzute de lege.

Mai arată recurentele-reclamante că sentinţa recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 7 alin. (1), (2), (4), (8) şi (10) lit. d) din Legea nr. 52/2003, precum şi art. 31 lit. e) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Deşi instanţa de fond a reţinut nerespectarea de către intervenient a obligaţiei impuse de art. 7 alin. (1), (2), (4), (8) şi (10) lit. d) din Legea nr. 52/2003, în mod nelegal a apreciat că simpla încălcare a termenului de 30 de zile de afişare a anunţului referitor la elaborarea proiectului de hotărâre de guvern nu este de natură să ducă la anularea actului normativ, cât timp nu rezultă producerea unei vătămări ce ar putea consta în imposibilitatea formulării de propuneri.

Recurentele-reclamante consideră că există o vătămare a interesului public, constând în interesul ce vizează ordinea de drept.

În ceea ce priveşte aplicarea greşită a art. 7 alin. (4) şi (8) din Legea nr. 52/2003 şi art. 31 lit. e) din Legea nr. 24/2000, s-a reţinut în considerente că proiectul hotărârii de guvern nu a fost transmis spre analiză şi avizare pe baza tuturor observaţiilor şi propunerilor formulate, iar nota de fundamentare nu conţine niciun element care să definească esenţă observaţiilor, propunerilor şi recomandărilor expuse de recurente.

Cu toate acestea, în mod greşit, în considerentele sentinţei, instanţa de fond a reţinut că respectarea obligaţiilor legale amintite nu se constituie în condiţie pentru emiterea legală a actului normativ.

3.2. Recursul formulat împotriva încheierii din data de 14.02.2017, pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Se reţine de către recurentele-reclamante depăşirea de către prima instanţă a limitelor principiului disponibilităţii, aşa cum este enunţat în art. 22 alin. (4) C. proc. civ. şi circumstanţiat de art. 161 din Legea nr. 554/2004.

Recurentele-reclamante consideră că judecătorul fondului nu era îndrituit să pună în discuţia părţilor calificarea cererii de intervenţie principală în cererea de intervenţie accesorie, faţă de conţinutul explicit al cererii formulate de intervenientă, întemeiată pe disp. art. 61 alin. (2) şi art. 62 din C. proc. civ.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

1. Asupra criticilor de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ce privesc Sentinţa civilă nr. 778/07.03.2017.

Potrivit disp. art. 31 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ coroborate cu prevederile art. 4 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, avizul acestuia are caracter consultativ şi va fi dat în următoarele termene:

a) termenul solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul proiectelor de acte normative cu procedură obişnuită, cazul de faţă.

Avizul ce are un caracter consultativ este obligatoriu să fie cerut în termenul prevăzut de lege, în sens contrar, actul administrativ cu caracter normativ este afectat de nelegalitate, iar sancţiunea este anularea acestuia.

Nu are relevanţă într-adevăr, dacă avizul este pozitiv sau negativ sau dacă Consiliul Legislativ nu răspunde solicitării.

Înalta Curte reţine însă, contrar soluţiei primei instanţe, că nu este relevant nici dacă avizul este dat după adoptarea actului administrativ cu caracter normativ, pentru că legalitatea acestuia nu coincide cu emiterea avizului, ci numai cu solicitarea lui în termenul stabilit de lege.

În speţă, avizul a fost solicitat în ziua adoptării H.G. nr. 432/2016, nu se cunoaşte dacă anterior adoptării sau ulterior adoptării actului, ceea ce echivalează cu inexistenţa solicitării de a se emite un aviz de către Consiliul Legislativ.

Nu se poate afirma că solicitarea formulată în data de 16.06.2016 se încadrează şi acoperă intervalul de timp de 10 zile cerut de reglementarea legală, avându-se în vedere că avizul reprezintă o opinie cerută unei autorităţi specializate cu un anumit rol în adoptarea reglementărilor legale, specificat chiar în Constituţia României.

Prin urmare, Înalta Curte arată că solicitarea emitentului avizului de către Consiliul Legislativ în ziua adoptării actului normativ nu respectă cerinţele referitoare la respectarea procedurilor pentru elaborarea proiectelor de acte normative în vederea adoptării/aprobării acestora şi afectează legalitatea acestor acte, sancţiunea fiind anularea lor, în speţă a art. I pct. 2, 3 şi 4 din H.G. nr. 432/2016.

Potrivit disp. art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, autorităţile administraţiei publice prevăzute la art. 4 sunt obligate să justifice în scris nepreluarea recomandărilor formulate şi înaintate în scris de cetăţeni şi asociaţiile legal constituite ale acestora.

Critica este nefondată, deoarece Legea nr. 52/2003 reprezintă cadrul general ce priveşte transparenţa decizională în administraţia publică, iar în cauză există o legislaţie specifică, derogatorie, ce obligă iniţiatorul hotărârii de guvern să consulte organizaţiile profesionale şi patronale ale medicilor.

În plus, Legea nr. 52/2003 se adresează, potrivit disp. art. 4, autorităţilor administraţiei publice, anume prevăzute în acest text, respectiv ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciilor publice descentralizate ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome, comisiile judeţene, comisiile legale, primarii, instituţiile şi serviciile publice de interes local sau judeţean, şi nu Guvernul României.

Cu privire la critica de nelegalitate ce constă în interpretarea şi aplicarea greşită a art. 7 alin. (1), (2), (4), (8) şi (10) din Legea nr. 52/2003 şi art. 31 lit. e) din Legea nr. 24/2000, în sensul că intervenienta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu a respectat termenele de afişare şi nu a adus la cunoştinţa publicului recomandările scrise colectate, Înalta Curte consideră că este nefondată.

Astfel, prima instanţă deşi a reţinut nerespectarea termenului de 30 de zile de afişare, precum şi a celorlalte obligaţii, a apreciat că reclamantele nu au dovedit nicio vătămare, iar nepreluarea recomandărilor formulate nu instituie o condiţie de legalitate a actului contestat.

Potrivit disp. art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Aşadar, recurentele-reclamante nu au invocat încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, iar vătămarea interesului legitim public se poate invoca numai în subsidiar.

Recurentele-reclamante au expus observaţiile şi recomandările acestora, iar nelegalitatea actului ar putea de curge din lipsa acestora datorită imposibilităţii de a fi formulate, pentru nerespectarea anumitor termene prevăzute de lege.

Această situaţie este în antiteză cu neîndeplinirea condiţiei pentru validitatea avizului consultativ în termenul prevăzut de lege, deoarece normele legale cuprinse de Legea nr. 73/1993 şi în actele subsecvente sunt stabilite ca o condiţie a legalităţii actului emis/adoptat.

2. Referitor la criticile de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (3) pct. 5 C. proc. civ. ce privesc încheierea din data de 14.02.2017

Recurentele-reclamante susţin că prima instanţă a depăşit limitele principiului disponibilităţii, datorită faptului că a calificat cererea de intervenţie principală în cerere de intervenţie accesorie, deşi din conţinutul explicit al cererii rezulta că reprezintă o cerere de intervenţie principală, fiind şi întemeiată pe disp. art. 61 alin. (2) şi art. 62 C. proc. civ.

Potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire.

Conform art. 9 alin. (2) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor.

Cererea de intervenţie formulată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a fost intitulată "principală" şi a fost întemeiată pe disp. art. 61 alin. (2) şi art. 62 C. proc. civ., însă, în concret, aceasta nu cuprindea elementele cerute de dispoziţiile legale.

Astfel, intervenienta nu solicită nimic pentru sine, ci doar sprijinea apărarea pârâtului, cerându-se respingerea acţiunii.

În aceste condiţii, judecătorul fondului, ţinând seama de disp. art. 22 alin. (4) C. proc. civ., a calificat cererea drept o intervenţie accesorie în interesul pârâtului şi a aplicat prevederile art. 61 alin. (3) şi art. 63 C. proc. civ., admiţând cererea în principiu.

Referirile la disp. art. 161 din Legea nr. 554/2004 nu au legătură cu formularea cererii de intervenţie la solicitarea unui terţ, iar disp. art. 204 C. proc. civ. care interzic modificarea cererii de chemare în judecată după primul termen la care reclamantul a fost citat, sunt, de asemenea, străine de criticile formulate.

Înalta Curte va constata astfel că motivele de nelegalitate întemeiate pe disp.art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu sunt întemeiate.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se respingă recursul reclamantelor declarat împotriva încheierii din 14.02.2017 şi să se admită recursul formulat împotriva Sentinţei civile nr. 779/07.03.2017.

Se va casa în parte sentinţa atacată, şi în rejudecare se va admite acţiunea, anulându-se art. I pct. 2, 3 şi 4 din H.G. nr. 432/2016.

Drept consecinţă, se va respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi vor fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei.

În temeiul art. 435 alin. (1) C. proc. civ., vor fi obligaţi intimaţii CNAS şi Guvernul României la plata sumei de 6.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamante.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele Societatea Naţională de Medicina Familiei şi Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie împotriva încheierii din 14 februarie 2017 A Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de reclamantele Societatea Naţională de Medicina Familiei şi Federaţia Naţională a Patronatelor Medicilor de Familie împotriva Sentinţei nr. 779 din 7 martie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată, şi, în rejudecare, admite acţiunea.

Anulează art. I pct. 2, 3 şi 4 din H.G. nr. 432/2016.

Respinge cererea de intervenţie accesorie.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Obligă intimaţii C.N.A.S. şi Guvernul României la plata sumei de 6000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către reclamante.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 20 iunie 2019.

GGC - NN