Admissibility of direct administrative challenge to budgetary debt assessment pending preliminary objection resolution under Law 554/2004 and OUG 66/2011

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale (O.I.P.S.I.), solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, încheiat de către pârâtă, la data de 24.02.2016 privind proiectul "Dezvoltarea şi creşterea competitivităţii economice prin implementarea Proiectului nr. SMIS 46708 intitulat: Dezvoltarea şi creşterea competitivităţii economice prin implementarea unui sistem B2B şi B2C în cadrul A.", cod SMIS 46708, înregistrat de către pârâtă sub nr. x/18.03.2016 ca fiind nelegal şi neîntemeiat în consecinţă, exonerarea reclamantei de la plata sumei de 92.032,54 RON, precum şi suspendarea executării actului administrativ menţionat mai sus, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3519 din 15 noiembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia prematurităţii acţiunii invocată de pârâtă şi s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională -Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale (OIPSI), ca inadmisibilă.

S-a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi s-a dispus restituirea cauţiunii achitată de reclamantă în cuantum de 4.600 RON.

3. Recursul

Împotriva sentinţei nr. 3519 din 15 noiembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., acesta priveşte soluţia de respingere ca inadmisibilă cererii de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.03.2016, soluţie pronunţată în urma admiterii excepţiei de prematuritate a acţiunii în anulare invocată de intimat.

În opinia recurentei, hotărârea a fost dată atât cu încălcarea, cât şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material sub mai multe aspecte.

Astfel, actul administrativ principal care o lezează, în principal, pe recurentă, care îi produce prejudicii este Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.03.2016 şi nu nesoluţionarea contestaţiei administrative împotriva respectivului proces-verbal, de către intimat, în termenul de 30 de zile, prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.03.2016 este un titlu executoriu care stabileşte în sarcina recurentei obligaţia de plată a unor creanţe bugetare şi nu a unor creanţe fiscale, recurenta şi intimata neaflându-se într-un raport juridic fiscal.

A mai arătat recurenta că O.U.G. nr. 66/2011 nu reglementează situaţia în care autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă nu soluţionează contestaţia beneficiarului, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 50. Fiind o lege specială, acolo unde aceasta nu reglementează o situaţie, aceasta se completează cu dreptul comun în materie, respectiv cu art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurenta a susţinut, de asemenea, că instanţa de fond a încălcat şi a aplicat greşit dispoziţiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 care prevede că contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii; dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, care prevede că "persoana vătămată într-un drept recunoscut recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit răspuns în termenul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de drept administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului...; prevederile art. 6 punctul 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului care prevede dreptul oricărei persoane la un proces echitabil(accesul la justiţie, judecarea cauzei într-un termen rezonabil).

Prin încălcarea de către instanţa de fond a prevederilor de mai sus, i-a fost negat recurentei dreptul de acces la justiţie, pentru soluţionarea cererii de anulare a procesului-verbal de constatare şi pentru soluţionarea acesteia, într-un termen rezonabil, care să acopere şi procedura administrativă, în condiţiile în care a formulat contestaţie împotriva procesului-verbal, dar autoritatea pârâtă nu a răspuns în termenul legal, fără să aibă o justificare, trecând mai bine de 6 luni de la data depunerii contestaţiei noastre la intimat.

A susţinut că, în acest sens, s-a pronunţat şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza Flaimbat împotriva României.

Motivul prevăzut la art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. invocat de recurentă se referă la soluţia de respingere a cererii de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.03.2016.

Consideră că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii, în sensul în care, pe de o parte, instanţa afirmă că nu a demonstrat existenţa unor motive temeinice care să creeze o îndoială puternică asupra procesului-verbal de stabilire a creanţelor bugetare, îndoială care să rezulte dintr-o cercetare sumară a dreptului, iar pe de altă parte, afirmă că toate motivele invocate de recurentă sunt aspecte de fond ale soluţionării cauzei pe care instanţa nu le poate antama în acest moment procesual, în raport de soluţia dată cererii în anulare.

În opinia recurentei, hotărârea nu cuprinde nici motivele pe care se sprijină. Astfel, din cuprinsul hotărârii nu rezultă care sunt motivele de fapt şi de drept care au stat la baza respingerii cererii de suspendare, instanţa de fund neexplicând, în concret, de ce a înlăturat toate susţinerile reclamantei şi cum şi-a format convingerea. Dimpotrivă, motivarea instanţei constă în enunţarea unor definiţii legale sau doctrinare ale cazului bine justificat, dar nu explică, în fapt şi în drept, cum a ajuns la concluzia că toate motivele invocate sunt aspecte de fond.

În ceea ce priveşte îndeplinirea celei de-a doua condiţii prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, prevenirea unei pagube iminente, consideră că nici aici instanţa nu a motivat hotărârea prin raportare la înscrisurile de la dosar. Dovada pagubei iminente o constituie chiar procesul-verbal de constatare a creanţelor bugetare, prin care se indisponibilizează şi, mai mult, se ia o suma de bani considerabilă, din patrimoniul recurentei.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legal pronunţată, solicitând totodată şi respingerea cererii de obligare la plata cheltuielilor de judecată.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

În cauză, se constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, instanţa de fond făcând, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

În cauză, problema de drept vizează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare emisă în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, în condiţiile în care nu a fost definitivată procedura administrativă de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva unei asemenea note.

Potrivit prevederilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011:

"(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

(2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Potrivit art. 7 din Legea 554/2004 (1), înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia.

În raport cu dispoziţiile citate, Înalta Curte reţine că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, iar criticile formulate de recurenta-reclamantă sunt nefondate.

În mod judicios judecătorul fondului a constatat că, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, nu a fost definitivată procedura administrativă prevăzută de dispoziţiile citate anterior, în vigoare la data emiterii notei de constatare ce formează obiectul acţiunii.

Potrivit dispoziţiilor menţionate, împotriva titlului de creanţă, reprezentat de nota de constatare se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar, potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei poate fi atacată la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor legale menţionate şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva notei de constatare, iar nu, în mod direct, nota de constatare.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea de a-şi revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că nesoluţionarea contestaţiei administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptăţeşte persoana vătămată să formuleze acţiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acţiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorităţii la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

Se observă că dispoziţiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, în raport cu prevederile Legii nr. 554/2004, reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanţă în condiţiile Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă, per a contrario, că, în prezenţa dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acţiune în anularea notei de constatare în absenţa deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede, într-adevăr, că "Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii".

Interpretarea dată acestui articol de către recurentă este, însă, eronată. Textul citat nu reglementează un caracter facultativ al procedurii prealabile, ci subliniază caracterul administrativ al acestei proceduri şi posibilitatea ca în condiţiile legii să se asigure accesul la instanţă, soluţia dată contestaţiei având caracter definitiv doar în sistemul căilor administrative de atac.

Actul administrativ vătămător pentru recurenta-reclamantă şi la care face referire Legea nr. 554/2004 este decizia emisă în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva notei de constatare, deoarece această decizie a soluţionat definitiv în sistemul căilor administrative de atac fondul raportului de drept.

Dispoziţiile legale menţionate din O.U.G. nr. 66/2011 nu instituie jurisdicţii speciale administrative în sensul art. 21 alin. (4) din Constituţie şi art. 6 din Legea nr. 554/2004, ci reglementează proceduri de recurs administrativ prin care se dă posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate, de a reveni asupra măsurilor luate sau de a le redimensiona în limitele prevăzute de lege, în acest sens statuând în mod constant Curtea Constituţională prin deciziile sale (Deciziile nr. 409/2004, nr. 563/2006, nr. 673/2006).

În concluzie, actele de soluţionare a contestaţiilor formulate potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt acte de jurisdicţie, ci acte administrative supuse cenzurii instanţei de judecată şi, ca urmare, decizia pronunţată de către autoritate, în soluţionarea contestaţiei, fiind dată în cadrul unei proceduri administrative prealabile şi nu în cadrul unei jurisdicţii speciale administrative, este susceptibilă de a fi atacată la instanţa de judecată. Aşadar, instanţa de contencios administrativ soluţionează doar acţiunile introduse împotriva deciziilor emise în soluţionarea contestaţiilor cu privire la actele administrative prin care au fost stabilite creanţe bugetare, iar o acţiune formulată direct la instanţa de contencios administrativ împotriva titlurilor de creanţă apare ca fiind inadmisibilă.

Instituirea recursului graţios reprezintă o cale pusă la dispoziţie de către legiuitor prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul/autoritatea emitentă, aceasta fiind raţiunea pentru care s-a statuat că titlul de creanţă poate fi atacat la autoritatea competentă. Faptul că legiuitorul a stabilit că la instanţa de contencios administrativ fiscal poate fi atacată numai decizia prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva titlului de creanţă (acesta din urmă putând fi analizat doar condiţionat de atacarea deciziei de soluţionare a contestaţiei) nu reprezintă o încălcare a dreptului recurentei-reclamante la apărare şi la un proces echitabil, deoarece este de competenţa exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege.

Astfel fiind, instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut că recurenta-reclamantă a înţeles să investească direct instanţa de judecată cu acţiune împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, fără a aştepta soluţionarea contestaţiei, astfel încât a respins acţiunea, ca inadmisibilă.

În raport de dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., în care se arată că se poate cere casarea unei hotărâri "care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", reţine Înalta Curte că acest motiv de casare nu este incident în cauza de faţă.

Din parcurgerea considerentelor sentinţei recurate se observă că aparenta contradicţie dintre faptul că motivele invocate de A. S.R.L. nu demonstrează existenţa unui caz bine justificat pentru suspendare şi împrejurarea că aceste motive nu pot fi analizate în profunzime, întrucât antamează fondul cauzei, nu confirmă ipoteza vizată de textul art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, nici ipoteza nemotivării hotărârii nu este incidentă în cauză.

Este lesne de observat că prima instanţă a arătat, în considerentele sentinţei recurate, că nu pot fi decelate uşor motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparenţe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care şi-a construit A. cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluţionarea pe fond a cererii în anularea actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acţiunii.

Aşadar, procedura sumară de cercetare a actului administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparenţă a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalităţii respectivului act administrativ-fiscal.

În cauză, recurenta - reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced controlului de legalitate efectuat de organul judiciar.

În atare condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

În ceea ce priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, Înalta Curte observă că instanţa de fond a argumentat, cu just temei, neîndeplinirea acestei cerinţe pe baza supoziţiei că în raport de cuantumul mare al creanţei bugetare determinate, de 92.032,54 RON, activitatea economică a reclamantei, va fi, în mod previzibil şi în mod semnificativ perturbată, deşi nu s-a făcut dovada pagubei iminente, greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Având în vedere considerentele expuse anterior, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 3519 din 15 noiembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 iunie 2019.

GGC-GR