Jurisdiction over challenge to ministerial order terminating detachment rests with administrative court; labor court declination set aside

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 3 septembrie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, cerere de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019, precum şi a actelor subsecvente emise în baza acestuia, respectiv a Deciziei nr. 73/08/07/2019 de încetare a detaşării reclamantei în cadrul Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni, ca fiind emisă de o persoană care nu avea calitatea de a o emite şi repunerea în situaţia anterioară.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, C. civ. - dispoziţiile referitoare la persoana juridică şi cele referitoare la mandat, H.G. nr. 17/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului pentru Românii de Pretutindeni, precum şi pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 857/2013 privind organizarea şi funcţionarea Institutului "B.", H.G. nr. 857/2013 privind organizarea şi funcţionarea Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni, Regulamentul de Organizare şi Funcţionare al Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni, Decizia directorului general al Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni nr. C26/04.07.2019.

Prin întâmpinarea depusă la dosar în data de 11.10.2019, pârâtul a solicitat disjungerea capătului de cerere cu privire la anularea Deciziei nr. 73/08/07/2019 de încetare a detaşării reclamantei şi declinarea spre competentă soluţionare către Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a Litigii de Muncă şi Conflicte de Muncă, admiterea excepţiei lipsei interesului legitim al reclamantei de a cere anularea Ordinului de ministru nr. 400//08.07.2019 şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii ca lipsită de interes, formulând, totodată, apărări şi pe fondul cauzei.

La termenul din 3 decembrie 2019, Curtea, în temeiul art. 131 alin. (1) C. proc. civ., a pus în discuţia părţilor stabilirea competenţei materiale de soluţionare a cauzei, având în vedere că actele vizate, a căror anulare se solicită, se referă la persoane ce au calitatea de personal contractual, supuse jurisdicţiei Codului Muncii.

Prin sentinţa civilă nr. 883 din 3 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială a instanţei şi a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, având ca obiect "anulare act administrativ - ordinul nr. 400/08.07.2019", în favoarea Tribunalului Bucureşti, sectia a VIII -a litigii de muncă şi asigurări sociale.

În pronunţarea acestei soluţii, instanţa a reţinut că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat instanţei anularea Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019, precum şi a actelor subsecvente emise în baza acestuia, respectiv a Deciziei nr. 73/08/07/2019 de încetare a detaşării reclamantei în cadrul Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni.

Prin Ordinul nr. 400/8.07.2019 s-a dispus ca, începând cu data de 8.07.2019, pe durata incapacităţii temporare de muncă a directorului general al Institutului "B. " pentru Românii de Pretutindeni, directorul Direcţiei Ştiinţifice, Proiecte şi Programe să asigure conducerea Institutului .

Instanţa a mai reţinut că Ordinul nr. 400/8.07.2019 a fost emis în temeiul dispoziţiilor din Codul Muncii, având în vedere că doamna director care urma a asigura conducerea Institutului pe durata incapacităţii temporare de muncă a directorului general are calitatea de personal contractual, fiind încadrată în baza unui contract de muncă în cadrul pârâtei.

Totodată, s-a mai reţinut că, prin Decizia nr. 73/8.07.2019, emisă de Directorul General din cadrul Ministerului pentru Românii de Pretutindeni, în baza dispoziţiilor art. 45-47 din Codul Muncii, s-a dispus că, începând cu data de 9.07.2019, încetează detaşarea pe postul de consilier relaţii I-DSPP a reclamantei la Institutul "B." pentru Românii de Pretutindeni, reclamanta având calitatea de personal contractual, încadrată în baza unui contract de muncă în cadrul pârâtei.

De plano, Curtea a reţinut că reclamanta are calitatea de personal contractual în cadrul pârâtei, iar litigiul dedus judecăţii se subsumează unui conflict de muncă, în accepţiunea prevederilor art. 266 din Codul Muncii.

Cum cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea unor acte juridice civile emise în sfera raporturilor de dreptul muncii, având ca obiect executarea şi modificarea contractelor de muncă încheiate de reclamantă, în accepţiunea Curţii, devin incidente prevederile art. 95 pct. 1 din C. proc. civ., potrivit cărora, tribunalele judecă în primă instanţă toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, deci şi cererile referitoare la executarea contractelor individuale de muncă.

Astfel, Curtea a reţinut că, în cauza dedusă judecăţii, competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei revine tribunalului, ca instanţă de drept comun, în baza dispoziţiilor legale prevăzute de art. 269 din Codul muncii.

Totodată, a mai reţinut că, potrivit art. 208 din Legea dialogului social nr. 62/2011, conflictele individuale de muncă se soluţionează în primă instanţă de către tribunal, iar, potrivit art. 210 din acelaşi act normativ, cererile referitoare la soluţionarea conflictelor individuale de muncă se adresează tribunalului în a cărui circumscripţie îşi are domiciliul sau locul de muncă reclamantul.

Prin raportare la prevederile art. 208 şi art. 210 din Legea dialogului social nr. 62/2011, Curtea a statuat că instanţa competentă să soluţioneze în fond cererea de chemare în judecată este tribunalul în a cărui circumscripţie îşi are domiciliul sau locul de muncă reclamanta, respectiv, Tribunalul Bucureşti.

Totodată, Curtea a reţinut că, în ceea ce priveşte competenţa materială de soluţionare a cauzei, aceasta se determină în funcţie de obiectul cererii de chemare în judecată, care, în prezenta cauză, se subsumează unui litigiu de dreptul muncii, iar nu în funcţie de persoana pârâtului, care este o autoritate publică centrală.

A mai reţinut că, în litigiul dedus judecăţii, reclamanta nu a învestit instanţa cu o cerere care să aibă ca obiect analiza legalităţii şi temeiniciei unor acte administrative tipice, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care să emane de la o autoritate a administraţiei publice centrale şi care să atragă competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea curţii de apel potrivit art. 10 din Legea 554/2004, coroborat cu art. 96 pct. 1 din C. proc. civ.

Totodată, Curtea a mai arătat că împrejurarea că reclamanta a chemat în judecată o autoritate publică centrală nu este de natură să atragă, de plano, competenţa materială de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, întrucât Decizia nr. 73/8.07.2019 emisă de Directorul General din cadrul Ministerului pentru Românii de Pretutindeni şi Ordinul nr. 400/8.07.2019 nu au fost emise în virtutea capacitătii de drept administrativ a pârâtei, care presupune aptitudinea acesteia de a emite acte administrative în regim de putere publică.

Curtea a mai reţinut că Decizia nr. 73/8.07.2019 emisă de Directorul General din cadrul ministerului şi Ordinul de ministru nr. 400/8.07.2019 nu creează un raport juridic de drept public, ci unul de dreptul muncii, având ca obiect executarea şi modificarea contractelor de muncă încheiate de reclamantă cu pârâta.

În altă ordine de idei, instanţa a mai reţinut că, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, Ministerul pentru Românii de Pretutindeni emite acte juridice care produc efecte juridice în diferite ramuri de drept, cum ar fi dreptul civil, dreptul muncii, dreptul asigurărilor sociale de sănătate etc., însă, în privinţa instanţei care este competentă material şi teritorial să verifice legalitatea şi temeinicia actelor administrative, prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 trebuie să fi interpretate în mod nuanţat, în sensul că nu toate actele juridice emise de pârâtă pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, instanţa competentă urmând a fi determinată în funcţie de specificul efectelor juridice pe care le generează fiecare act juridic în parte.

Or, în accepţiunea Curţii, Decizia nr. 73/8.07.2019, emisă de Directorul General din cadrul Ministerului pentru Românii de Pretutindeni şi Ordinul de ministru nr. 400/8.07.2019 reprezintă acte juridice civile, care produc efecte în sfera raporturilor de dreptul muncii, cu consecinţele juridice aferente.

De altfel, s-a mai arătat că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, aşa cum este situaţia de fapt şi de drept în prezenta cauză, litigiul dedus judecăţii fiind în legătură cu aplicarea prevederilor legale privind conflictele de muncă, neputând fi contestată pe cale contenciosului administrativ.

Ca urmare a declinării, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale la 4 martie 2020, sub acelaşi număr de dosar.

Prin încheierea din 3 decembrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a capătului de cerere având ca obiect anularea Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019 în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal. Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat cauza la ÎCCJ, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

În motivarea acestei hotărâri, instanţa de conflict a reţinut că, fiind învestită cu soluţionarea prezentei cauze în temeiul dispoziţiilor art. 107 din Regulamentul de ordine interioară, a dispus disjungerea cauzei privind anularea Ordinului nr. 400/08.07.2019 de cauza ce formează obiectul dosarului Tribunalului Bucureşti nr. x/2019.

Totodată, raportat la obiectul cauzei nr. x/2019, tribunalul a reţinut că reclamanta a solicitat anularea Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019, precum şi a actelor subsecvente emise în baza acestuia.

Evocând dispoziţiile art. 266 din Codul Muncii, instanţa de conflict a reţinut că, prin prezenta cauză, reclamanta solicită, în principal, anularea Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019, în temeiul dispoziţiilor Legii 554/2004, iar, pe cale de consecinţă, anularea actelor subsecvente emiterii acestui ordin, respectiv decizia de încetare a detaşării sale nr. 73/08.07.2019 în cadrul Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni.

Se arată că reclamanta aduce critici Ordinului de ministru mai sus menţionat în temeiul Legii contenciosului administrativ, acesta reprezentând actul administrativ ce a generat emiterea deciziei de încetare a detaşării reclamantei.

Tribunalul a apreciat că prezentul conflict a fost generat de emiterea unui act unilateral cu caracter individual de către o instituţie publică, presupus a fi fost emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în termenii art. 2 lit. c) şi f) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, astfel cum reiese din chiar conţinutul Ordinului contestat în cauză, în care se precizează că acesta va fi adus la cunoştinţa tuturor celor interesaţi, ceea ce, în accepţiunea instanţei de conflict, întăreşte concluzia că documentul respectiv nu vizează exclusiv raporturile de muncă ale reclamantei, ci organizarea şi conducerea instituţiei respective. Împrejurarea că acest Ordin a avut consecinţe şi asupra situaţiei reclamantei, nu modifică, în opinia instanţei de conflict, natura juridică de act administrativ a acestuia şi nici competenţa de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva sa.

Mai mult, se arată că, inclusiv pârâtul, în întâmpinare, subliniază faptul că Ordinul emis a avut ca scop intrarea în legalitate cu privire la modalitatea de exercitare a conducerii Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni.

Nu în ultimul rând, evocând dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa de conflict reţine că atacarea unui asemenea act decizional administrativ, precum Ordinul ministrului ce face obiectul cauzei deduse judecăţii, nu se circumscrie unui litigiu de muncă, astfel cum este descris un asemenea litigiu în art. 266 Codul Muncii, instanţa competentă în vederea soluţionării acestei cereri fiind instanţa de contencios administrativ.

În consecinţă, faţă de dispoziţiile art. 123 C. proc. civ., raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale invocată prin întâmpinare şi a declinat competenţa de soluţionare a capătului de cerere având ca obiect anularea Ordinului ministrului nr. 400/08.07.2019 în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal. Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat cauza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 26 martie 2021.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestor texte de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţe sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

În acest sens, reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, anularea Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019, precum şi a actelor subsecvente emise în baza acestuia, respectiv a deciziei de detaşare a reclamantei nr. 73/08.07.2019 în cadrul Institutului "B." pentru Românii de Pretutindeni.

Totodată, Înalta Curte reţine că, în urma declinării competenţei de soluţionare a cauzei de către Curtea de Apel Bucureşti, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a Conflicte de Muncă, în considerarea existenţei pe rolul acestei instanţe a dosarului nr. x/2019, dar şi a dispoziţiilor art. 107 alin. (1) şi (3) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti aprobat prin H.C.S.M. nr. 1375/2015, a trimis cauza, în vederea dispunerii de măsuri, către primul complet învestit cu soluţionarea dosarului nr. x/2019 Acest din urmă dosar a fost înregistrat la data de 23 iulie 2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale şi are ca obiect acţiunea reclamantei A., de constatare a nulităţii deciziei nr. 73/08.07.2019, repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii deciziei nr. 73/08.07.2019 şi constatarea nelegalităţii Ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019, formulată în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Românii de Pretutindeni prin Secretariatul General al Guvernului.

Instanţa supremă reţine că, prin încheierea din 3 decembrie 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a pus în discuţie disjungerea dosarului nr. x/2019 de dosarul nr. x/2019, iar, în temeiul dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a dispus suspendarea judecarii cauzei până la soluţionarea cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2019

Totodată, în dosarul nr. x/2019, la acelaşi termen de judecată din 3 decembrie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a dispus disjungerea cauzei privind anularea Ordinului nr. 400/08.07.2019 (dosar nr. x/2019) de cauza ce face obiectul dosarului nr. x/2019 înregistrat la 23 iulie 2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Raportat la obiectul cauzei nr. x/2019, Înalta Curte reţine că reclamanta a solicitat, în principal, anularea ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019.

Conform considerentelor ultimei hotărâri de declinare, conflictul de competenţă este limitat la soluţionarea capătului principal de cerere având ca obiect anularea ordinului de ministru nr. 400/08.07.2019.

Analizând conţinutul respectivului ordin de ministru, Înalta Curte constată că, prin acest act, directorul Direcţiei Ştiinţifice, Proiecte şi Programe a fost desemnat pentru a asigura conducerea Institutului B. pentru Românii de Pretutindeni, pe durata incapacităţii temporare de muncă a directorului general al Institutului, respectiva persoană urmând a exercita toate atribuţiile funcţiei de director general, deţinând, totodată, şi calitatea de ordonator terţiar de credite.

În această calitate, noul director general a emis decizia nr. 73 din 08.07.2019, prin care i-a fost încetată reclamantei detaşarea pe postul de consilier relaţii I - DSPP la Institutul B..

Chiar dacă finalitatea cererii de chemare în judecată rezidă în anularea Deciziei nr. 73 din 08.07.2019, act emis de persoana desemnată temporar în funcţia de director general al Institutului prin Ordinul de ministru nr. 400/08.07.2019, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, introdusă după parcurgerea procedurii plângerii prealabile, au fost aduse critici care vizează aproape în exclusivitate Ordinul de ministru nr. 400/08.07.2019.

Aşadar, în considerarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, reclamanta s-a adresat instanţei de contencios administrativ în calitate de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Totodată, Înalta Curte reţine că, prin natura sa, cererea în anularea ordinului de ministru atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, deoarece conflictul a fost generat de emiterea unui act unilateral cu caracter individual de către o autoritate publică, respectiv de către un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în termenii prevăzuţi de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, efect care se produce indiferent de natura raporturilor de muncă vizate de act.

Astfel, Ordinul Ministrului pentru românii de pretutindeni nr. 400/08.07.2019 a fost emis în executarea prevederilor art. 12 din H.G. nr. 17/2017 şi ale art. 5 din H.G. nr. 857/2013, în regim de putere publică, în vederea organizării şi funcţionării Institutului "B." pentru românii de pretutindeni, prin numirea persoanei care să asigure conducerea instituţiei aflate în subordinea ministerului.

Pentru stabilirea competenţei materiale, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie două criterii: cel al rangului autorităţii care emite sau, după caz, încheie actul administrativ dedus judecăţii, în sistemul organelor administraţiei publice şi, respectiv, criteriul valoric, în cazul de faţă, fiind aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente a actului administrativ contestat.

Aşadar, fiind vorba despre un act administrativ emis de conducătorul unei autorităţi publice centrale, în aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare a cererii prin care se solicită anularea acestui act revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.

În consecinţă, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 aprilie 2021.