Conflict of jurisdiction between specialized public procurement and administrative courts over nullity of installment agreement for concession debts

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Prin cererea înregistrată la 30 decembrie 2020, pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, sub nr. x/2020, precizată ulterior, reclamantul Municipiul Turda, reprezentat legal prin primar A., în contradictoriu cu pârâta Societatea de Transport Public S.A Alba-Iulia, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună constatarea nulităţii absolute a clauzelor abuzive inserate la art. 2 şi art. 4 din convenţia de eşalonare încheiată la 29.03.2019, privind plata sumelor la care a fost obligat Municipiul Turda conform deciziei nr. 296 din 27.04.2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2013, aprobată prin H.C.L. nr. 55 din data de 29.03.2019 şi, pe cale de consecinţă, obligarea pârâtei la aplicarea între părţi a prevederilor art. 2 din O.G. nr. 22/2002 cu privire la termenul de 6 luni, precum şi a art. 6 din acelaşi act normativ referitor la termenul de graţie.

De asemenea, reclamantul a solicitat suspendarea executării convenţiei de eşalonare la plata sumelor la care este obligat Municipiul Turda până la soluţionarea definitiva a cauzei şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 1, art. 8 si urm. şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, art. 2 şi art. 6 din O.G. nr. 22/2002, art. 53 alin. (2) si urm. din Legea nr. 101/2016 coroborat cu prevederile art. 192 si urm. din C. proc. civ.

Prin sentinţa civilă nr. 1079 din 20 aprilie 2021, pronunţată de Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Tribunalului Alba.

În motivarea soluţiei, tribunalul constată că în raportul de drept administrativ dedus judecăţii reclamantul Municipiul Turda are în mod evident calitatea de autoritate publică în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind organul de stat care acţionează în regim de putere publică.

De asemenea, tribunalul a reţinut că, având în vedere obiectul cauzei, nu sunt aplicabile prezentului litigiu normele de competenţă prevăzute de Legea nr. 101/2016, întrucât convenţia de eşalonare nu reprezintă un contract de achiziţie publică, ci vizează sume de bani aferente titlului executoriu reprezentat de decizia nr. 2961/2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, în dosarul nr. x/2013.

Prin urmare, instanţa reţine că în prezenta cauză nu se mai analizează contractul de concesiune nr. x/2010 încheiat în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, întrucât acest contract şi efectele sale între părţi, inclusiv partea de executare a contractului, a fost analizat în dosarul menţionat, sens în care şi-a pierdut relevanţa sub aspectul obligaţiilor părţilor, şi astfel nu mai poate atrage competenţa reglementată de norma specială din Legea nr. 101/2016.

În consecinţă, tribunalul a dat eficienţă dispoziţiilor art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea 554/2004, în sensul că reclamantul autoritate publică este ţinut să se adreseze exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, stabilind competenţa de soluţionarea a cauzei în favoarea Tribunalului Alba, în circumscripţia căruia îşi are sediul pârâta.

2. Cauza a fost înregistrată la 14 mai 2021, pe rolul Tribunalului Alba, secţia II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă, sub acelaşi număr.

Prin sentinţa nr. 369/CAF/2021 din 7 septembrie 2021, pronunţată de Tribunalul Alba, secţia II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Tribunalului Specializat Cluj.

Tribunalul, în motivarea soluţiei, a reţinut că în convenţia de eşalonare sunt prevăzute sume datorate în temeiul unui contract de concesiune şi chiar dacă acestea au fost stabilite prin hotărâre judecătorească, nu se schimbă natura juridică a relaţiilor dintre părţi, fiind evident că în realitate, prin convenţia de eşalonare, părţile nu au făcut altceva decât să stabilească, practic, modalitatea de executare a contractului de concesiune încheiat în temeiul O.U.G. nr. 34/2006.

În continuare, tribunalul a motivat că potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, actul normativ în discuţie se aplică şi cererilor având ca obiect executarea contractelor de concesiune încheiate în temeiul O.U.G. nr. 34/2006.

Având în vedere că reclamantul a invocat nulitatea absolută a unor clauze din convenţia de eşalonare, care vizează însăşi modalitatea de executare a contractului de concesiune, instanţa a reţinut că, potrivit art. 53 alin. (11) şi (12) din Legea nr. 101/2016, instanţa competentă să soluţioneze litigiul este Tribunalul Specializat Cluj, raportat la sediul autorităţii contractante (Mun. Cluj-Napoca), care are şi calitate de reclamantă, precum şi raportat la locul încheierii contractului(Mun. Cluj-Napoca), neexistând nici un argument legal care să justifice competenţa unei instanţe de contencios administrativ.

3. Cauza a fost înregistrată la 30 septembrie 2021, pe rolul Tribunalul Specializat Cluj, sub acelaşi număr.

Prin sentinţa civilă nr. 2007 din 20 octombrie 2021, pronunţată de Tribunalul Specializat Cluj, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Specializat Cluj, excepţie ridicată din oficiu şi, în consecinţă, s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba.

Totodată, s-a suspendat judecata cauzei şi s-a dispus trimiterea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă ivit între Tribunalul Specializat Cluj şi Tribunalul Alba.

În motivarea soluţiei, instanţa a reţinut că această convenţie de eşalonare la plată a sumelor la care a fost obligat reclamantul nu reprezintă un contract în sensul art. 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 101/2016, ci are natura unui contract asimilat unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, tribunalul reţine că nu are nici competenţa materială şi nici teritorială pentru a soluţiona prezenta cerere potrivit art. 10 alin. (1) şi alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, întrucât litigiile privind actele administrative încheiate de autorităţile publice locale sunt de competenţa tribunalelor administrativ-fiscale şi având în vedere calitatea de reclamant a autorităţii publice, competenţa teritorială aparţine tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul pârâtei.

În consecinţă, tribunalul, constatând că sediul pârâtei se află în Alba-Iulia, a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Tribunalului Alba.

4. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la 24 decembrie 2021, sub acelaşi număr.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict de competenţă, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 teza finală C. proc. civ., în urma declinărilor succesive ale instanţelor de contencios-administrativ specializate în achiziţii publice şi civile, specializate în litigii cu profesionişti, va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Tribunalului Alba, secţia II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Instanţele aflate în conflict, urmare a declinărilor succesive de competenţă s-au întemeiat, în primul rând, pe dispoziţiile speciale care reglementează competenţa materială procesuală şi teritorială din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, precum şi pe dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit celor statuate prin Decizia nr. 17 din 17 septembrie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 16 octombrie 2018, necompetenţa materială procesuală a secţiei sau completului specializat este de ordine publică, soluţie consacrată şi legislativ prin modificarea corespunzătoare a dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ. prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, potrivit cărora necompetenţa este de ordine publică în cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei alte secţii sau altui complet specializat.

Legea nr. 101/2016 se aplică proceselor şi cererilor care au ca obiect executarea ori anularea contractelor de concesiune de servicii sau lucrări, dispoziţiile acesteia completându-se cu prevederile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare.

Litigiile avute în vedere de dispoziţiile art. 53 din Legea nr. 101/2016, au fost împărţite în două categorii, fiind partajată în mod corespunzător şi competenţa materială procesuală a instanţei competente să le soluţioneze între instanţe civile de drept comun şi instanţe de contencios administrativ-fiscal. Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească în mod expres competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanţelor civile, în timp ce doar procesele şi cererile privind anularea ori nulitatea contractelor au rămas în competenţa instanţelor specializate în achiziţii publice, din cadrul instanţelor de contencios administrativ-fiscal.

Tribunalul Alba, secţia II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă, care a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 53 alin. (1) ori alin. (11) din lege, s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 3 alin. (1) lit. c) pct. IV, cu trimitere la contractul de concesiune de servicii de transport încheiat de părţile în litigiu, dispoziţii care nu erau aplicabile, nefiind dedusă judecăţii nulitatea clauzelor din contractul de concesiune a serviciului de transport public local, cauza încheierii convenţiei de eşalonare deduse judecăţii în cauză fiind în legătură cu pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive împotriva reclamantei-debitoare.

Instanţa nu a fost învestită, prin acţiunea introductivă, să verifice nici modalitatea de executare a contractului de concesiune menţionat anterior şi nici validitatea convenţiei în raport cu dispoziţiile Legii nr. 101/2016 ori nelegalitatea revizuirii ulterioare a contractului de concesiune, cu încălcarea legislaţiei speciale privind contractul de concesiune de lucrări sau servicii (Legea 100/2016), pentru a fi aplicabile dispoziţiile art. 53 din lege, ci să dispună anularea clauzelor dintr-o convenţie de sine-stătătoare, ulterioară, de eşalonare a debitelor reclamantei faţă de pârâtă şi de răspundere a acesteia prin plata unor daune-interese pentru neexecutarea ori executarea cu întârziere a obligaţiilor stabilite prin titlul executoriu, precum şi să constate incidenţa art. 2 din O.G. nr. 22/2002 raportului juridic de drept execuţional dintre cele două părţi.

În conformitate cu principiul disponibilităţii, părţile pot determina conţinutul procesului prin stabilirea cadrului procesual în privinţa obiectului şi a cauzei, în aplicarea acestui principiu instanţa fiind obligată să se pronunţe doar cu privire la ceea ce s-a cerut şi astfel cum această solicitare a fost expusă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, după discutarea calificării juridice a cererii.

Avându-se în vedere obiectul şi cauza acţiunii introductive, prima instanţă sesizată şi-a declinat competenţa în virtutea dispoziţiilor art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, la instanţa de contencios administrativ de la sediul pârâtei, constatând că nu sunt incidente dispoziţiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016.

În precizarea la acţiune depusă de reclamantă, după declinare, a fost adăugată şi solicitarea de suspendare a executării actelor administrative atacate, cu referire la convenţia de eşalonare la plată a sumelor, aprobată prin H.C.L. nr. 55/29.03.2019, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, fiind reiterate dispoziţiile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, ca temei al cererii de chemare în judecată, în legătură cu nulitatea clauzelor din convenţia de eşalonare, contract administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)1 din aceeaşi lege.

Intervenţia instanţei pentru restabilirea calificării juridice a actelor şi faptelor deduse judecăţii nu poate restrânge drepturile procesuale care decurg din principiul disponibilităţii, fiind ţinută ca, observând motivele de fapt şi cauza, astfel cum au fost configurate de către reclamanţi, să soluţioneze cauza prin aplicarea textelor de lege incidente.

Prin urmare, competenţa materială procesuală revine instanţei de contencios administrativ stabilite potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din Legea 554/2004 potrivit cu care "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel" şi "reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Faţă de considerentele anterior expuse, şi prin raportare la dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba, secţia II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba, secţia II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 februarie 2022.