Administrative jurisdiction confirmed for challenge to public-domain land transfer decisions; case sent to Bucharest Tribunal.

Şedinţa publică din data de 16 septembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Prin cererea înregistrată la data de 13 iulie 2020 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, modificată ulterior, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Cluj, Judeţul Cluj şi Regia Autonomă Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca, a solicitat anularea Hotărârii nr. 228 din 29.11.2019, emise de Consiliul Judeţean Cluj, anularea Hotărârii nr. 17 din 20.02.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj, anularea Hotărârii nr. 85 din 31.03.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj şi anularea parţială a Hotărârii nr. 113 din 28.05.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj, în ceea ce priveşte aprobarea trecerii în administrarea Regiei Autonome Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca a acelei părţi din imobilul teren înscris în CF nr. x Cluj-Napoca care este liber (neocupat) de construcţii şi măsurile subsecvente acestei aprobări; de asemenea, a solicitat obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea demersului judiciar.

Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 6633 din 7 decembrie 2020, a admis excepţia necompetenţei materiale funcţionale a secţiei a II-a de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâţii Consiliul Judeţean Cluj, Judeţul Cluj şi Regia Autonomă Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca, în favoarea Tribunalului Cluj, secţia civilă.

Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul Bucureşti a reţinut că actele contestate în cauză nu sunt acte administrativ unilaterale, ci acte pur civile. De asemenea, a avut în vedere faptul că aceste acte civile afectează executarea contractului de concesiune de lucrări publice nr. 29 din 17 august 2010, act în baza căruia societatea reclamantă administrează o parcare situată pe terenul ce face obiectul hotărârilor contestate.

Faţă de aceste argumente, s-a constatat că acţiunea dedusă judecăţii este de competenţa instanţei civile prin raportare la prevederile art. 95 şi art. 107 din C. proc. civ. şi art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016.

Astfel, chiar dacă reclamanta a invocat prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu se poate reţine că acţiunea promovată este de competenţa acestei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 226/2021 din 1 aprilie 2021, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia civilă, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale a Tribunalului Cluj, secţia civilă, invocată de reclamantă, competenţa de soluţionare a cauzei fiind declinată în favoarea Tribunalului Specializat Cluj.

În argumentarea sentinţei pronunţate, instanţa a reţinut că litigiul dedus judecăţii se poartă între o societate comercială şi autoritatea contractantă, raportul juridic fiind derivat din încheierea unui contract administrativ între cele două părţi. S-a constatat că acţiunea reclamă o specializare de natura celei acordate tribunalelor specializate, întrucât operaţiunea juridică pe care se fundamentează cererea principală de chemare în judecată cuprinde acte juridice încheiate de către un profesionist, în exercitarea normală a activităţii sale.

Faptul că litigiile care decurg din derularea contractelor administrative, cum este cazul în speţă, reclamă o specializare de natura celei acordate tribunalului specializat rezultă şi din Decizia nr. 40/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a stabilit că hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară, secţia sau completul specializat în litigii cu profesionişti.

În ceea ce priveşte valoarea litigiului, pentru determinarea competenţei între Judecătoria Cluj-Napoca şi Tribunalul Specializat Cluj, instanţa a reţinut că investiţiile ce trebuiau realizate (parking supraetajat şi hotel) erau în valoare de 17 milioane de euro.

Din această perspectivă, s-a arătat că părţile au încheiat un contract de concesiune de lucrări publice, nu de concesiune de bunuri publice. Chiar dacă instanţa s-ar raporta la redevenţa anuală datorată de reclamantă (66.000 euro) şi s-ar reţine aplicabilitatea art. 101 alin. (3) din C. proc. civ., s-a constatat că valoarea cererii este mai mare de 200.000 RON, ceea ce atrage competenţa Tribunalului Specializat Cluj.

Prin sentinţa civilă nr. 1414 din 30 iunie 2021, pronunţată de Tribunalul Specializat Cluj, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale a Tribunalului Specializat Cluj invocată, din oficiu, de instanţă şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Cluj prin Preşedintele Consiliului Judeţean, U.A.T. Judeţul Cluj, reprezentat de Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj şi Regia Autonomă Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal; s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, s-a suspendat, din oficiu, judecarea cauzei şi s-a înaintat dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 din C. proc. civ., excepţia necompetenţei materiale procesuale a Tribunalului Specializat Cluj invocată, din oficiu, instanţa a considerat că aceasta este întemeiată pentru următoarele considerente:

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea mai multor hotărâri emise de Consiliul Judeţean Cluj, respectiv a Hotărârilor nr. 228 din 29.11.2019, nr. 17 din 20.02.2020, nr. 85 din 31.03.2020 şi nr. 113 din 28.05.2020.

Prin Hotărârea nr. 228 din 29.11.2019, emisă de Consiliul Judeţean Cluj s-a hotărât însuşirea documentaţiei cadastrale de dezlipire pentru imobilul situat în Municipiul Cluj-Napoca, str. x, identificat cu nr. cadastral x.

Prin Hotărârea nr. 17 din 20.02.2020, emisă de Consiliul Judeţean Cluj s-a hotărât însuşirea documentaţiei cadastrale prin care terenul înscris în CF nr. x Cluj-Napoca a fost dezmembrat în 2 parcele: o parcelă de 10.125 mp şi o parcelă de 1.608 mp.

Prin Hotărârea nr. 85 din 31.03.2020, emisă de Consiliul Judeţean Cluj s-a hotărât însuşirea documentaţiei cadastrale privind alipirea terenurilor cu numerele cadastrale x şi y, respectiv alipirea terenurilor cu numerele cadastrale x şi y, terenuri provenind din dezmembrările anterioare ale terenurilor cu numerele cadastrale x şi y.

Prin Hotărârea nr. 113 din 28.05.2020, emisă de Consiliul Judeţean Cluj s-a aprobat trecerea în administrarea Regiei Autonome Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca a acelei părţi din imobilul teren înscris în CF nr. x Cluj-Napoca care este liber - neocupat - de construcţii şi măsurile subsecvente acestei aprobări.

S-a arătat că Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Cluj, secţia civilă, motivat de faptul că hotărârile Consiliului Judeţean contestate nu sunt acte administrativ unilaterale, ci acte pur civile. Tribunalul Bucureşti a mai reţinut că aceste acte civile afectează executarea contractului de concesiune de lucrări publice nr. 29/17.08.2010, act în baza căruia reclamanta administrează o parcare situată pe terenul ce face obiectul hotărârilor contestate, astfel că aparţine instanţei civile competenţa de soluţionare a cauzei, raportat la prevederile art. 95 şi art. 107 din C. proc. civ. şi art. 531 alin. (11) din Legea nr. 101/2016.

La rândul său, Tribunalul Cluj, secţia civilă a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Specializat Cluj, reţinând că raportul juridic dedus judecăţii este derivat din încheierea de către părţi a contractului administrativ.

Tribunalul Specializat Cluj a considerat că nu sunt fondate argumentele reţinute de cele două instanţe care s-au declarat necompetente să judece cauza.

Astfel, a apreciat că Hotărârile nr. 228 din 29.11.2019, nr. 85 din 31.03.2020 şi nr. 17 din 20.02.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj ar putea fi calificate ca fiind acte pur civile, întrucât prin acestea se însuşesc doar documentaţii cadastrale de dezmembrare, respectiv alipire, însă Hotărârea nr. 113 din 28.05.2020, emisă de Consiliul Judeţean Cluj este un act administrativ unilateral, iar primele stau la baza adoptării celei din urmă hotărâri.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2001, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;

- executarea lucrărilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achiziţiile publice;

Din conţinutul Hotărârii nr. 113 din 28.05.2020, emisă de Consiliul Judeţean Cluj rezultă că s-a aprobat trecerea în administrarea Regiei Autonome Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca a acelei părţi din imobilul teren înscris în CF nr. x Cluj-Napoca care este liber - neocupat - de construcţii şi măsurile subsecvente acestei aprobări, teren care aparţine domeniului public, astfel că respectivul act creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate.

În cuprinsul art. 121 din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006, patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit ca fiind totalitatea bunurilor imobile şi mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi obligaţiilor cu caracter patrimonial.

Potrivit art. 125 alin. (1) din acelaşi act normativ, consiliile locale şi judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean.

Prin urmare, în condiţiile în care prin Hotărârea nr. 113 din 28.05.2020, emisă de Consiliul Judeţean Cluj se creează, se modifică sau se sting drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate cu privire la un teren ce face parte din domeniul public al statului, rezultă că respectiva hotărâre este un act de autoritate, care poate fi contestat în instanţă, competenţa aparţinând secţiilor de contencios administrativ şi fiscal.

În speţă, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Tribunalului Bucureşti, raportat la valoarea cererii şi la faptul că sediul social al reclamantei se afla, la data promovării litigiului, în Municipiul Bucureşti.

Un alt argument pentru care Tribunalul Specializat Cluj a considerat că soluţionarea litigiului revine Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal este pronunţarea sentinţei civile nr. 2364 din 25 iunie 2020, în cauza ce a format obiectul dosarului nr. x/2020, dosar în care reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Judeţean Cluj, a solicitat suspendarea executării actului administrativ, respectiv a Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr. 113 din 28.05.2020.

În dosarul anterior menţionat, instanţa de judecată a reţinut că este competentă să soluţioneze cauza şi că sunt incidente prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care au în vedere suspendarea actului administrativ unilateral.

Tribunalul Specializat Cluj a mai arătat că aspectele prezentate în cauza ce formează obiectul dosarului nr. x/2020 au fost invocate şi în respectiva cerere, în analiza efectuată instanţa de contencios administrativ făcând referire la acestea. Totodată, Tribunalul Specializat Cluj a reţinut că, iniţial, reclamanta S.C. A. S.R.L. şi-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, invocând încălcarea principiului proporţionalităţii reglementat de art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, principiul echilibrului financiar reglementat de art. 324 din O.U.G. nr. 57/2019. Or, aceste aspecte se impun a fi analizate de o instanţă specializată în contencios administrativ.

În final, Tribunalul Specializat Cluj a reţinut, în consens cu pârâtul Aeroportul Internaţional Avram Iancu, faptul că actele administrative atacate nu au fost emise în executarea contractului de concesiune nr. x din 17.08.2010, nefiind incidente dispoziţiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 care prevăd că pentru determinarea competenţei tribunalului specializat este necesar ca actul atacat să decurgă din executarea contractelor administrative.

În speţă, actul nu decurge, ci va avea influenţă asupra respectivului contract. Mai mult, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea, nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice.

Prin urmare, în condiţiile în care anularea şi nulitatea contractelor care sunt acte administrative se impun a fi soluţionate de către secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi nulitatea actului administrativ unilateral care ar putea să aibă influenţă cu privire la contracte anterior încheiate, se impune a fi soluţionată de către aceeaşi secţie.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 9 august 2021.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, instanţa supremă a reţinut că în prezenta cauză este aplicabil C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 310/2018, întrucât acţiunea a fost introdusă la 13 iulie 2020, ulterior intrării în vigoare a acestei legi.

Înalta Curte a constatat că reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea unui litigiu având ca obiect anularea Hotărârii nr. 228 din 29.11.2019, emise de Consiliul Judeţean Cluj, anularea Hotărârii nr. 17 din 20.02.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj, anularea Hotărârii nr. 85 din 31.03.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj, dar şi anularea parţială a Hotărârii nr. 113 din 28.05.2020, emise de Consiliul Judeţean Cluj, în ceea ce priveşte aprobarea trecerii în administrarea Regiei Autonome Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj-Napoca a acelei părţi din imobilul teren înscris în CF nr. x Cluj-Napoca care este liber (neocupat) de construcţii şi măsurile subsecvente acestei aprobări, teren care aparţine domeniului public.

Aşadar, în considerarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, reclamanta s-a adresat instanţei de contencios administrativ în calitate de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Cererea în anularea Hotărârii nr. 113 din 28.05.2020 atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, deoarece este vorba despre un act unilateral cu caracter individual emis de către o autoritate publică, respectiv Consiliul Judeţean Cluj, act care creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate cu privire la un teren ce face parte din domeniul public al statului.

Dispoziţiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 nu sunt aplicabile în cauză, atâta timp cât actele administrative atacate nu au fost emise în executarea contractului de concesiune nr. x din 17 august 2010.

Prin urmare, devin incidente dispoziţiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată (13 iulie 2020), potrivit cărora "procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice".

Întrucât la data introducerii acţiunii reclamanta S.C. A. S.R.L. avea sediul social în Municipiul Bucureşti, competenţa de soluţionare a cauzei revine Tribunalului Bucureşti.

Faţă de cele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, raportat la art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 septembrie 2021.