Tort liability for alleged procedural errors in land reconstitution annex transfers and the requirement of direct causal link between administrative acts and contractual damages.

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2021

Deliberând, asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, la data de 26.02. 2019, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Instituţia Prefectului Judeţului Constanţa, Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanţa, comuna Peştera - Comisia locală de fond funciar Peştera prin primar, comuna Deleni - Comisia locală de fond funciar Deleni prin primar şi comuna Corbu - Comisia locală de fond funciar Corbu prin primar şi a solicitat instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună obligarea, în solidar, a tuturor pârâţilor la repararea prejudiciului material, evaluat la suma de 258.580 RON, sumă ce va fi actualizată în faza de executare silită cu rata indicelui de inflaţie, conform dispoziţiilor art. 628 alin. (3) C. proc. civ., precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 3033/03.12.2019, Tribunalul Constanţa, secţia I civilă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtele Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanţa, Instituţia Prefectului Judeţului Constanţa, comuna Peştera - Comisia locală de fond funciar Peştera şi cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 182/C/05.11.2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă a respins, ca nefondate, apelul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3033/03.12.2019 pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia I civilă şi cererea intimatei comuna Peştera - Comisia locală de fond funciar, de obligare a apelantului la plata cheltuielilor de judecată.

4. Calea de atac formulată în cauză

Reclamantul A. a declarat recurs împotriva deciziei civile nr. 182/C/05.11.2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Prin motivele de recurs, reclamantul a formulat următoarele critici:

a. Instanţa de apel a aplicat greşit normele speciale în materia reconstituirii dreptului de proprietate, atunci când a stabilit că nu există o faptă ilicită imputabilă Instituţiei Prefectului, comunei Corbu şi comunei Peştera.

Recurentul susţine că emiterea de către Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa a Hotărârii nr. 529/05.12.2007 şi, respectiv, a Hotărârii nr. 118/21.07.2012, s-a făcut cu încălcarea normelor speciale în materia reconstituirii dreptului de proprietate, reprezentând astfel o faptă ilicită, în sensul dispoziţiilor art. 1349 alin. (1) C. civ.

În aceste condiţii, este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 1/2000, art. 18 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, art. 41 alin. (2), art. 10 alin. (2) şi art. 21 alin. (2) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţie şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate, privată asupra terenurilor, a modelului şi modulul de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor din 04.08.2005, aprobat prin H.G.. nr. 890/2005.

Recurenta arată că, în ceea ce priveşte Hotărârea Comisiei judeţene de fond funciar Constanţa nr. 118/21.07.2012, din toate actele de procedură aflate la dosarul cauzei, rezultă că cedenţii transferaţi în anexa nr. 22 a comunei Corbu s-au prevalat de dreptul câştigat şi confirmat prin adeverinţele emise de către Primăria comunei Deleni. Tocmai de aceea, cu ocazia validării acestei propuneri, Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa a dispus: cu privire la persoana îndreptăţită B. radierea poziţiei 77 din anexa nr. 23 Deleni şi suplimentarea anexei nr. 22 Corbu, iar cu privire la persoanele îndreptăţite C. şi D. radierea poziţiei 161 din anexa nr. 23 Deleni şi suplimentarea anexei nr. 22 Corbu.

Este inacceptabil să se reţină că, deşi dispoziţiile acestei hotărâri prevăd obligativitatea radierii unor poziţii din anexa nr. 23 Deleni, iar atribuţia radierii revine exclusiv unităţii administrativ-teritoriale emitente (respectiv comuna Deleni), acest act administrativ nu se impunea a fi comunicat şi comunei Deleni, pentru singurul argument că iniţiatorul procedurii de modificare a anexei nr. 22 a comunei Corbu este aceasta din urmă.

Raţiunea pentru care legiuitorul a implicat în procedura transferului între anexe atât comisia comunală iniţial învestită, cât şi a comisiile comunale limitrofe, dar, mal ales comisia judeţeană, căreia i-a acordat prerogativa validării acestui transfer, este aceea ca, prin norma legală edictată, să nu se creeze premisa eludării legii, în sensul că aceeaşi persoană îndreptăţită să primească, simultan, măsuri reparatorii prin echivalent şi măsuri reparatorii în natură, pentru acelaşi drept, validat ca urmare a aceleaşi procedurii de reconstituire.

Pe de altă parte, chiar şi în ceea ce priveşte Hotărârea Comisiei judeţene de fond funciar Constanţa nr. 529/05.12.2007, prin care a fost completată anexa nr. 30 a comunei Peştera, sunt lipsite de orice relevanţă juridică aprecierile instanţei de apel în sensul că "nu rezultă că s-a dispus suplimentarea anexei 30 ca urmare a transferului din anexa 23 a comunei Deleni", din moment ce verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate a fost realizată de Comisia comunală Deleni. Aşadar, în vederea îndeplinirii atribuţiilor sale legale, reglementate de art. 6 alin. c) şi e) din Regulament, Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa trebuia să efectueze o verificare temeinică a propunerilor ce i-au fost adresate, ocazie cu care ar fi constatat că se află în situaţia reglementată de dispoziţiile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 1/2000 şi ar fi dispus radierea poziţiilor din anexa nr. 23 Deleni, cu consecinţa comunicării acestui act administrativ şi către unitatea administrativ-teritorială obligată la radiere.

Prin urmare, încălcările săvârşite de către Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa se înscriu în sfera noţiunii de faptă ilicită, pentru care recurentul are dreptul de a cere şi obţine despăgubiri în temeiul dispoziţiilor art. 1349 alin. (1) C. civ.

Din argumentele menţionate, care relevă modalitatea de interpretare şi aplicare a normelor legale în materia reconstituirii dreptului de proprietate, se desprinde şi conduita ilicită a intimatelor-pârâte Comisia locală comuna Peştera şi Comisia locală comuna Corbu, care constă în iniţierea procedurii de transfer între anexe fără implicarea simultană în acest demers şi a comunei Deleni, cea care a procedat la verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate.

b) Instanţa de apel a aplicat greşit normele legale care reglementează instituţia răspunderii civile delictuale în raport de fapta ilicită reţinută în sarcina Comisiei locale a comunei Deleni, respectiv prevederile art. 1357 alin. (1), art. 1381 alin. (1) C. civ. şi art. 1385 alin. (3) C. civ.

Prejudiciul solicitat nu are caracter incert, iar întinderea sa poate fi determinată prin raportate de la dispoziţiile art. 1385 alin. (3) C. civ., cu luarea în considerare a contravalorii contractelor de cesiune. Existând deja un transfer subsecvent al dreptului de proprietate, iar cumpărătorul fiind un dobânditor de bună credinţă, recurentul nu mai poate obţine, în nicio ipoteză, îndeplinirea exactă a obligaţiei asumate de către cedenţi, întrucât bunurile imobile asupra cărora a fost reconstituit dreptul de proprietate nu mai exista în patrimoniul acestora, iar măsuri reparatorii prin echivalent nu au fost acordate;

Totodată, deşi nu îi revenea aptitudinea să interpreteze contractele de cesiune, instanţa de apel a apreciat în mod cu totul greşit, cu nesocotirea normelor legale care statuează cu privire la interpretarea actelor juridice, dar şi a normelor în materia fondului funciar, că aceste contracte reprezintă cesiuni de creanţă, iar nu cesiuni de drepturi litigioase. Termenul de "creanţă" este folosit în cuprinsul acestor acte juridice întrucât la încheierea lor s-a avut în vedere situaţia juridică confirmată prin adeverinţele nelegale/incomplete emise de Primăria Deleni, (aceea că cedenţii sunt înscrişi în anexa nr. 23 a comunei Deleni), fiind stabilită vocaţia acestora de a primi măsuri reparatorii prin echivalent bănesc. Însă, folosirea acestui termen nu schimbă nici sensul, nici obiectul contractelor de cesiune, şi nici intenţia urmărită de recurent, de a obţine măsuri reparatorii, în principal, în natură şi, doar în subsidiar, prin echivalent.

Nu în ultimul, rând, dacă comuna Deleni nu ar fi săvârşit faptele ilicite reţinute în sarcina sa, în mod evident şi contractele de cesiune ar fi avut un conţinut diferit (în măsura în care recurentul ar fi dorit în continuare să intre într-un raport juridic cu cedenţii), iar obligaţiile pe care părţile contractante şi le-ar fi asumat, dar şi răspunderea contractuală, ar fi fost stabilită raportat la situaţia juridica reală şi corectă.

Recurentul nu a criticat procedura de reconstituire a dreptului de proprietate din perspectiva finalizării acesteia cu ignorarea efectelor cesiunii, şi, în consecinţă, nu are nicio relevanţă juridică împrejurarea că cererile de reconstituire a dreptului de proprietate au fost soluţionate definitiv anterior încheierii contractelor de cesiune. Ceea ce interesează din perspectiva stabilirii legăturii de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu este faptul că intimata-pârâtă comuna Deleni a atestat, printr-un act administrativ cu caracter individual, situaţii juridice non-veridice/incomplete, care au creat convingerea recurentului că acestea concordă cu realitatea şi, pe cale de consecinţă, l-au determinat să intre într-un raport contractual cu cedenţii.

5. Apărările formulate în cauză

Comisia locala de fond funciar a comunei Peştera a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând decizia recurată în limita criticilor formulate prin recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

a. Prin primul motiv de recurs, reclamantul susţine că decizia recurată nesocoteşte dispoziţiile art. 1349 alin. (1) C. civ., ceea ce atrage nelegalitatea hotărârii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În opinia sa, Hotărârea nr. 529/05.12.2007 şi Hotărârea nr. 118/21.07.2012 au fost emise de Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa cu încălcarea art. 3 alin. (3) din Legea nr. 1/2000, art. 18 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, art. 41 alin. (2), art. 10 alin. (2) şi art. 21 alin. (2) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţie şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate, privată asupra terenurilor, a modelului şi modulul de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor din 04.08.2005, aprobat prin H.G. nr. 890/2005.

Recurentul consideră că fapta ilicită săvârşită de Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa - Instituţia Prefectului este necomunicarea celor două hotărâri menţionate către comuna Deleni, deşi aceste hotărâri prevăd radierea unor poziţii din anexa nr. 23 Deleni, iar atribuţia radierii revine exclusiv unităţii administrativ-teritoriale emitente (comuna Deleni).

Conduita ilicită pe care recurentul o impută intimatelor-pârâte Comisiei comunei Peştera şi Comisiei comunei Corbu constă în iniţierea procedurii de transfer între anexe fără implicarea comunei Deleni, deşi aceasta din urmă a procedat la verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate.

Instanţa de apel a reţinut că, prin Hotărârea Comisiei judeţene de fond funciar nr. 118/12.07.2012 s-a validat propunerea Comisiei locale Corbu conform anexei nr. 1 (în care se menţionează că se admite cererea numitului B. în sensul radierii din anexa 23 a comunei Deleni a poziţiei 77 şi suplimentarea anexei 22 a comunei Corbu cu suprafaţa 6,5 ha, precum şi cererea numiţilor C. şi D. în sensul radierii din anexa 23 a comunei Deleni a poziţiei 161 şi suplimentarea anexei 22 a comunei Corbu cu suprafaţa 18,5468 ha.).

Curtea de apel a concluzionat că, în mod legal, Hotărârea Comisiei judeţene de fond funciar Constanţa - Instituţia Prefectului nr. 118/12.07.2012 a fost comunicată doar Comisiei locale Corbu întrucât propunerea de validare era întocmită de această comisie, după cum, în mod legal, şi Hotărârea Comisiei judeţene de fond funciar nr. 529/05.12.2007, a fost comunicată doar Comisiei locale Peştera, întrucât a fost emisă la propunerea acestei comisii şi viza suplimentarea anexei nr. 30 care îi aparţinea.

În acord cu instanţa de apel, Înalta Curte consideră că nu se poate reţine o faptă ilicită în sarcina Comisiei judeţene de fond funciar Constanţa - Instituţia Prefectului constând în încălcarea normelor legale indicate de recurent şi care ar fi atras obligaţia comunicării celor două hotărâri către Comisia locală Deleni.

Niciunul din textele legale menţionate de recurent nu susţine existenţa unei obligaţii cu conţinutul indicat, în sarcina comisiilor judeţene de fond funciar, după cum o astfel de obligaţie nu poate fi dedusă doar din împrejurarea că unitatea administrativ-teritorială ar avea obligaţia radierii unor poziţii din anexa 23.

Potrivit art. 6 lit. c) şi e) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 890/2005, comisiile judeţene de fond funciar au atribuţia de a verifica "legalitatea propunerilor înaintate de comisiile comunale, orăşeneşti şi municipale, în special existenţa actelor doveditoare, pertinenţa, verosimilitatea, autenticitatea şi concludenţa acestora" (lit. c), "de a valida sau invalida propunerile comisiilor comunale, orăşeneşti sau municipale, împreună cu proiectele de delimitare şi parcelare" (lit. e).

Hotărârile nr. 529/05.12.2007 şi nr. 118/12.07.2012 ale Comisiei judeţene de fond funciar Constanţa au fost comunicate comisiilor locale care au făcut propunerile supuse aprobării în vederea aducerii la îndeplinire de către acestea a măsurilor dispuse prin hotărârile comisiei judeţene de fond funciar, fiind astfel respectare obligaţiile stabilite prin regulament în sarcina comisiei judeţene. Câtă vreme prin respectivele hotărârii nu s-a verificat legalitatea vreunei propuneri a Comisiei comunei Deleni, nu s-a validat/invalidat o propunere a acestei comisii, nu exista obligaţia comunicării respectivelor hotărâri şi către Comisia comunei Deleni, aşa cum susţine recurentul.

Neexistând o dispoziţie legală care să impună în sarcina Comisiei judeţene de fond funciar Constanţa - Instituţia Prefectului obligaţia de a comunica Hotărârile nr. 529/05.12.2007 şi nr. 118/21.07.2012 către Comisia comunei Deleni, necomunicarea acestor hotărâri nu poate reprezenta o faptă ilicita în sensul art. 1357 alin. (1) C. civ.

În mod similar, nu poate fi atrasă răspunderea delictuală a intimatelor-pârâte Comisiei comunei Peştera şi Comisiei comunei Corbu.

Recurentul susţine că există o culpă a acestor pârâte care constă în iniţierea procedurii de transfer între anexe fără implicarea comunei Deleni, deşi aceasta din urmă a procedat la verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate.

Însă, dispoziţiile legale aplicabile în materia fondului funciar nu impun în sarcina comisiilor locale ale comunelor limitrofe comunicarea unor evidenţe ori a unor acte din cadrul procedurii de transfer către comuna care a făcut propunerea de acordare a suprafeţelor de teren din comunele învecinate, chiar dacă această propunere a fost precedată de verificări legate de existenţa şi întinderea dreptului de proprietate.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte confirmă dezlegarea dată de instanţa de apel în ceea ce priveşte inexistenţa fapte ilicite constând în încălcarea unor obligaţii ce le-ar fi revenit acestor intimate în procedura aplicabilă în materia fondului funciar.

b) Nu sunt fondate nici criticile formulate sub aspectul încălcării de către instanţa de recurs a dispoziţiilor art. 1357 alin. (1), art. 1381 alin. (1) C. civ. şi art. 1385 alin. (3) C. civ., cu referire la răspunderea civilă delictuală a Comisie locale a comunei Deleni.

Instanţa de apel a reţinut săvârşirea unei fapte ilicite în sarcina Comisiei locale a comunei Deleni, dar a considerat că răspunderea sa delictuală nu poate fi angajată deoarece prejudiciul pretins de reclamant nu are caracter cert şi nici nu este probată legătura de cauzalitate între prejudiciu şi fapta ilicită săvârşită.

Reclamantul a evaluat prejudicial pretins la suma de 258. 580 RON, în raport de valoarea obligaţiei de plată menţionată în şase contracte de cesiune pe care le-a încheiat.

Instanţa de apel a considerat că acest prejudiciu nu este cert deoarece nu se poate stabili dacă aceste contracte au încetat, s-au anulat ori dacă cedenţii nu îşi vor îndeplini obligaţiile stabilite în conţinutul lor, iar recurentul a criticat această dezlegare, arătând că prejudiciul este cert deoarece nu mai poate obţine îndeplinirea exactă a obligaţiei asumate de cedenţi, întrucât bunurile imobile asupra cărora a fost reconstituit dreptul de proprietate nu mai există în patrimoniul acestora, iar măsuri reparatorii prin echivalent nu au fost acordate.

Toate susţinerile recurentului exced însă sfera răspunderii civile delictuale, deşi litigiul de faţă s-a desfăşurat pe planul acestui tip de răspundere, iar nu pe cel al răspunderii civile contractuale. Or, problema executării contractelor încheiate, a îndeplinirii sau neîndeplinirii exacte a obligaţiilor asumate prin aceste contracte, se circumscrie raporturilor contractuale dintre părţi şi depăşeşte, în acest fel, regimul juridic al răspunderii civile delictuale.

Din perspectiva răspunderii civile delictuale, prejudiciul invocat de reclamant este, într-adevăr, incert, neputându-se analiza în prezentul litigiu efectele ori conţinutul obligaţiilor stabilite pe plan contractual. Prejudiciul pretins pe plan delictual trebuie raportat la fapta civilă delictuală dovedită şi trebuie generat de aceasta, iar toate condiţiile pe care el trebuie să le îndeplinească trebuie să rămână în planul răspunderii civile delictuale.

În plus, trebuie stabilită legătura de cauzalitate între prejudiciu şi fapta ilicită, iar sub acest aspect, curtea de apel a considerat că lipseşte cauzalitatea ca element al răspunderii civile delictuale.

Instanţa de apel a argumentat că neîndeplinirea creanţelor stabilite prin contractele de cesiune nu poate fi determinată de neactualizarea anexei 23 sau de emiterea unor adeverinţe eronate de către Comisia locală a comunei Deleni.

În acord cu instanţa de apel, Înalta Curte consideră că respectivele erori comise de Comisia locală a comunei Deleni (săvârşite anterior încheierii contractelor de cesiune) ar fi putut fi analizate din perspectiva efectelor juridice pe care le produc pe plan contractual, în formarea voinţei juridice a părţilor ce au consimţit să intre în raporturi contractuale. Însă, chiar dacă aceste erori pot fi circumscrise unor fapte ilicite pe plan delictual, produse în afara raporturilor contractuale şi înainte de naşterea acestor raporturi, ele trebuie să genereze un prejudiciu cert, situat, de asemenea pe plan delictual, pentru a angaja răspunderea civilă delictuală a autorului.

Or, cât timp faptele reţinute în sarcina Comisia locală a comunei Deleni sunt situate în afara unui raport contractual pe care îl preced, iar prejudiciul pretins îşi are izvorul în acest raport contractual, în mod corect instanţa de apel a concluzionat că nu există o legătură de cauzalitate directă, dovedită, necesară pentru angajarea răspunderii civile delictuale a intimatei Comisia locală Deleni.

Efectele pe care respectivele fapte ilicite le-au avut în formarea voinţei juridice ce a dus la stabilirea raporturilor contractuale în care recurentul este parte nu pot fi analizate în prezenta cauză şi nu pot atrage, chiar dacă ar fi dovedite, simultan, atât o răspundere contractuală, cât şi una delictuală, care să atragă repararea aceluiaşi prejudiciu.

Prin urmare, în temeiul art. 498 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat, iar în temeiul art. 453 C. proc. civ. va obliga pe recurentul A. la plata sumei de 4.165 RON către intimata Comisia locală de fond funciar Corbu, prin primar, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamantul A. împotriva deciziei civile nr. 182/C din 5 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Obligă pe recurentul-reclamant A. la plata sumei de 4.165 RON către intimata-pârâtă Comisia Locală de Fond Funciar Corbu, prin primar, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 decembrie 2021.