Tort liability for contraventional reports: abuse of statutory control duties requires proof of bad faith beyond annulment of the administrative act

Şedinţa publică din data de 25 noiembrie 2021

Asupra recursului dedus judecăţii, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la 4 ianuarie 2010 pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia I civilă, sub nr. x/2010, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Primarul Comunei Cogealac, să se dispună obligarea acestuia la plata echivalentului în RON la data plăţii a sumei de 1.000.000 euro reprezentând daune interese pentru exercitarea abuzivă a atribuţiilor legale.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că are ca obiect principal de activitate producerea de energie electrică, societatea fiind înfiinţată cu scopul de a realiza şi dezvolta activitatea de producţie a energiei electrice din resurse regenerabile, în acest sens dezvoltând proiectul eolian Fântânele Vest, pe raza judeţului Constanţa.

Se mai arată că, urmare a demersurilor efectuate, a primit de la Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa autorizaţia de construire nr. x/26.02.2008 prin care a fost autorizată executarea lucrărilor de construcţie pentru obiectivul Parc Eolian Fântânele Vest cu 105 turbine de vânt şi a obţinut autorizaţia de înfiinţare nr. x/27.02.2008, emisă urmare a deciziei nr. 386/27.02.2008 a ANRE pentru parcul eolian Fântânele Vest, precum şi autorizaţia de înfiinţare nr. x/27.02.2008, emisă ca urmare a deciziei ANRE nr. 387/27.02.2008 pentru staţia electrică B., autorizaţiile de înfiinţare fiind acordate pe o perioadă de 2 ani.

Susţine reclamanta că pentru racordarea la reţeaua naţională a Parcului Eolian Fântânele Vest se impunea amplasarea unor cabluri de înaltă tensiune care să asigure transportul energiei către reţeaua naţională de transport, aflată în proprietatea publică a statului, obţinând pentru aceasta avizul nr. x/2007. În baza acestor autorizaţii şi avize a început lucrările de construire a parcului eolian, notificând în acest sens autorităţile locale din Comuna Cogealac, potrivit adresei depuse la Primăria Comunei Cogealac la 28 octombrie 2008.

Învederează reclamanta că, din ziua demarării lucrărilor şi până în prezent, autorităţile locale ale Comunei Cogealac reprezentate de Primarul Comunei Cogealac, C., au apelat la toate mijloacele şi metodele posibile pentru blocarea societăţii prin emiterea de procese-verbale de contravenţie, prin care aceasta era sancţionată pentru executarea de lucrări de construire fără autorizaţie.

Reclamanta menţionează că, în ziua notificării de începere a lucrărilor, un agent al primăriei Cogealac s-a deplasat la locul în care începeau lucrările, constatând pretinse fapte de începere a lucrărilor de construire fără a deţine autorizaţie de construire valabilă pentru amplasamentul NST 6383, în baza art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi, întocmind procesul-verbal de contravenţie nr. x/28.10.2008, a dispus amendarea şi sistarea lucrărilor cu readucerea terenului în starea iniţială. La 30 octombrie 2008 s-a întocmit în condiţii similare un nou proces-verbal de contravenţie nr. x/30.10.2008.

Reclamanta arată că a formulat plângere contravenţională împotriva celor două procese-verbale şi totodată, pe cale de ordonanţă preşedinţială, a solicitat suspendarea efectelor acestora. Cererile prin care s-a solicitat suspendarea executării măsurii complementare din procesele-verbale de contravenţie au fost soluţionate la 13 aprilie 2009 şi 25 februarie 2009, în sensul admiterii, astfel încât, de la data emiterii proceselor-verbale de contravenţie din 28 octombrie 2008 şi 31 octombrie 2008 şi până la datele sentinţelor de suspendare a măsurii complementare, nu a putut efectua lucrări pe o perioadă de aproximativ 6 luni.

Mai arată reclamanta că primarul C. a lansat împotriva societăţii numeroase acţiuni juridice menite să o împiedice să execute lucrări de construcţie şi că aceste acţiuni nu au nimic de-a face cu apărarea intereselor legitime ale comunităţii din Cogealac şi nici cu exercitarea legală a atribuţiilor Primarului comunei.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 998 C. civ.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Primarul comunei Cogealac a susţinut că autorizaţia de construire nr. x/2008 de care se prevalează reclamanta priveşte doar teritoriul administrativ al comunei Fântânele, prin urmare aceasta desfăşoară lucrări fără autorizaţie pe raza comunei Cogealac.

Prin precizările depuse la data de 16.02.2010 reclamanta a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâţi, a Comunei Cogealac, prin primar şi a numiţilor C., primar şi D., arhitect al Comunei.

Prin încheierea de şedinţă din data de 13.04.2010 instanţa a dispus suspendarea judecăţii până la soluţionarea irevocabilă a plângerilor formulate împotriva proceselor-verbale de contravenţie, cauza fiind repusă pe rol la 15.02.2017.

Prin sentinţa civilă nr. 279 din 15 februarie 2017, pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia civilă, a fost admisă excepţia de necompetenţă funcţională şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei secţiei a II-a a Tribunalului Constanţa.

Prin încheierea nr. 692 din 25 aprilie 2017, pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia a II-a civilă, în dosarul nr. x/2010, a fost admisă excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei a II-a civilă, cauza a fost trimisă spre competentă soluţionare către secţia I civilă a Tribunalului Constanţa şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a fost sesizată secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ a Curţii de Apel Constanţa, în vederea soluţionării conflictului negativ.

Prin sentinţa civilă nr. 28 din 25 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ a fost stabilită competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei I civile a Tribunalului Constanţa.

2. Primul ciclu procesual

Hotărârea pronunţată în primă instanţă de tribunal.

Prin sentinţa civilă nr. 173 din 23 ianuarie 2019, Tribunalul Constanţa a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor C. şi D. şi a respins acţiunea în contradictoriu cu aceşti pârâţi ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Comuna Cogealac prin Primar; a respins acţiunea formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâţii Comuna Cogealac prin Primar şi Primarul Comunei Cogealac, ca nefondată.

În motivarea hotărârii s-a reţinut, cu privire la fondul cauzei, că prin procesele-verbale de contravenţie nr. x/28.10.2008 şi nr. y/30.10.2008, emise de Primarul Comunei Cogealac, acesta a dispus amendarea reclamantei pentru efectuarea de lucrări de construire fără autorizaţie de construire valabilă şi, totodată, a dispus sistarea lucrărilor şi readucerea terenului la starea iniţială, măsuri contravenţionale dispuse în baza dispoziţiilor art. 26 din Legea nr. 50/1991.

S-a mai reţinut că împotriva celor două procese-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei reclamanta a formulat plângere contravenţională şi, totodată, pe calea ordonanţei preşedinţiale, a solicitat suspendarea măsurii complementare de sistare a lucrărilor, iar prin sentinţa civilă nr. 3575/2009 din 25 februarie 2009 şi sentinţa civilă nr. 6768/2009 din 13 aprilie 2009 s-a dispus suspendarea efectelor celor două procese-verbale de contravenţie, respectiv a măsurii sistării lucrărilor.

În raport de prevederile art. 998 C. civ., invocate de reclamantă, s-a reţinut că, pentru angajarea răspunderii civile delictuale, trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, şi anume: existenţa unui prejudiciu, existenţa unei fapte ilicite, existenţa unui raport de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu şi existenţa vinovăţiei celui ce a cauzat prejudiciul.

S-a constatat că, în cauză, reclamanta a făcut dovada existenţei în patrimoniul său a unui prejudiciu constând în cheltuielile efectuate cu accelerarea lucrărilor de construcţie a staţiei de transformare, însă fapta invocată de reclamantă, respectiv sancţionarea acesteia de Primarul Comunei Cogealac, nu are caracter ilicit întrucât a constat în îndeplinirea unei activităţi impuse ori permise de lege. Astfel, s-a reţinut că activitatea Primarului Comunei Cogealac se înscrie în sfera atribuţiilor sale, reglementate de art. 27 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea în construcţii, Primarul Comunei Cogealac având calitatea de organ de control, şi, astfel, el este îndrituit prin lege a constata şi sancţiona contravenţiile săvârşite pe raza unităţii administrativ teritoriale pe care o conduce.

Instanţa de fond a apreciat, în analiza teoriei subiective a abuzului de drept conform căreia este calificat abuziv exerciţiul unui drept subiectiv civil efectuat nu potrivit interesului titularului, ci în vederea vătămării unui terţ, că reclamanta, deşi susţine exercitarea abuzivă a dreptului de către Primarul Comunei Cogealac, nu face dovada susţinerii sale, anularea proceselor-verbale de sancţionare neconstituind, a priori, dovada abuzului de drept din partea organului constatator.

S-a susţinut că reclamanta trebuia să dovedească faptul că pârâţii au acţionat cu intenţia de a-i produce prejudicii şi că acţiunile lor nu au vizat interesul public pe care, potrivit legii, erau datori să îl apere, însă, din probele administrate, nu rezultă o astfel de atitudine a Primarului Comunei, acţiunile Primarului încadrându-se în exerciţiul normal al drepturilor sale, iar anularea proceselor-verbale nefiind de natură a demonstra vreun interes al acestuia în prejudicierea reclamantei. Nici existenţa mai multor litigii pe rolul instanţelor nu a fost considerată relevantă în privinţa intenţiei pârâţilor de a o prejudicia pe reclamantă.

S-a mai precizat că, la stabilirea raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu, trebuie să se aibă în vedere faptul că fenomenul cauză nu acţionează izolat, ci că desfăşurarea lui este condiţionată de anumiţi factori, care, fără a precede direct efectul păgubitor, favorizează totuşi producerea acestuia, iar în speţă, acţiunea pârâtului de sistare a lucrărilor, constituie cauza producerii prejudiciului material al reclamantei.

S-a apreciat, de asemenea, că vinovăţia pârâtului Primarul Comunei Cogealac nu a fost dovedită, acesta acţionând în limitele legale conferite de Legea nr. 50/1991.

Hotărârea pronunţată în apel de Curtea de apel.

Prin decizia nr. 168/C din 18 decembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, a fost admisă excepţia tardivităţii şi a fost respins, ca tardiv, apelul formulat de reclamantă împotriva sentinţei civile nr. 173 din 23 ianuarie 2019, pronunţată de Tribunalul Constanţa, în dosarul nr. x/2010, în contradictoriu cu intimaţii pârâţi Comuna Cogealac prin Primar şi Primarul comunei Cogealac.

Hotărârea pronunţată în recurs de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin decizia nr. 1099 din 11 iunie 2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, a fost respinsă excepţia tardivităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi; a fost admis recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 168/C din 18 decembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă; a fost casată decizia recurată şi cauza trimisă spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

3. Al doilea ciclu procesual. Hotărârea pronunţată în apel de Curtea de apel.

După casarea cu trimitere spre rejudecare cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, sub nr. x/2010.

Prin încheierea din 3 februarie 2021, instanţa a respins excepţia tardivităţii apelului, reţinând că apelul a fost declarat de reclamantă la 27 martie 2019, fiind astfel respectat termenul de 15 zile prevăzut de art. 284 alin. (1) C. proc. civ. din 1865.

La 3 februarie 2021, numitul C. a formulat, în temeiul art. 51 C. proc. civ., cerere de intervenţie, solicitând respingerea, ca nefondat, a apelului declarat de S.C. A. S.R.L..

Prin încheierea din 31 martie 2021, instanţa a respins în principiu cererea de intervenţie în interes alăturat, în temeiul art. 52 C. proc. civ. din 1865, pentru motivele expuse în respectiva încheiere.

Tot la termenul de judecată din 31 martie 2021, apelanta reclamantă a precizat că fapta ilicită a constat în încheierea celor două procese-verbale şi că s-a făcut vorbire despre celelalte litigii pentru a se înţelege mai bine contextul şi a se putea aprecia asupra bunei-credinţe cu care a acţionat Primarul.

Prin decizia nr. 70/C din 14 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, a fost respins, ca nefondat, apelul formulat de apelanta reclamantă S.C. A. S.R.L., împotriva sentinţei civile nr. 173 din 23 ianuarie 2019, pronunţată de Tribunalul Constanţa, în dosarul nr. x/2010, în contradictoriu cu intimaţii pârâţi Comuna Cogealac prin Primar şi Primarul Comunei Cogealac.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de apel a avut în vedere situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond, care nu a fost contestată de părţi.

Astfel, prin autorizaţia de construire nr. x din 26 februarie 2008, emisă de Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa s-a autorizat reclamantei executarea lucrărilor de construcţie pentru obiectivul "Parc Eolian Fântânele Vest cu 105 turbine de vânt şi racordarea parcului eolian la reţeaua naţională", comuna Fântânele, jud. Constanţa.

Ulterior, reclamanta a obţinut şi decizia A.N.R.E. nr. 386/27.02.2008 şi nr. 387/27.02.2008 pentru Parcul eolian Fântânele Vest şi Staţia electrică B., precum şi autorizaţia de înfiinţare nr. x/27.02.2008 şi nr. y/27.02.2008.

În baza acestor autorizaţii şi avize au început lucrările de construire a Parcului eolian, iar la 28 octombrie 2008 reclamanta a notificat prin E. S.R.L., în calitate de proiectant al societăţii A. S.R.L., Primăria Comunei Cogealac cu privire la începerea lucrărilor.

Prin procesul-verbal de contravenţie nr. x/28.10.2008, Primarul Comunei Cogealac a dispus amendarea reclamantei cu suma de 1000 RON şi sistarea lucrărilor cu readucerea terenului în starea iniţială, reţinându-se că aceasta a început lucrările fără a avea autorizaţie de construire valabilă pentru amplasamentul NST 638, fiind decopertată o suprafaţă de 2500 mp.

Prin procesul-verbal de contravenţie nr. x/30.10.2008, Primarul Comunei Cogealac a dispus din nou amendarea reclamantei apelante cu suma de 100.000 RON şi sistarea lucrărilor cu readucerea terenului în starea iniţială, reţinându-se că aceasta a început lucrările fără a avea autorizaţie de construire, documentele prezentate fiind valabile pentru U.A.T. Fântânele.

Împotriva acestor procese-verbal de contravenţie reclamanta a formulat plângeri contravenţionale, dar şi cereri, pe cale de ordonanţă preşedinţială, de suspendare a efectelor acestora.

Prin sentinţa civilă nr. 6768/13.04.2009, pronunţată de Judecătoria Constanţa, în dosarul nr. x/2009, a fost admisă cererea de suspendare a executării măsurii complementare din procesul-verbal de contravenţie nr. x/28.10.2008, până la soluţionarea dosarului nr. x/2008

Prin sentinţa civilă nr. 3575/25.02.2009, pronunţată de Judecătoria Constanţa în dosarul nr. x/2008, a fost admisă cererea de suspendare a executării măsurii complementare din procesul-verbal de contravenţie nr. x/30.10.2008, până la soluţionarea dosarului nr. x/2008

Prin sentinţa civilă nr. 9175/15.09.2014, pronunţată de Judecătoria Constanţa, în dosarul nr. x/2008, a fost admisă plângerea contravenţională, fiind anulat procesul-verbal de contravenţie nr. x/28.10.2008, reţinându-se în motivare că, din concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză, rezultă că prin autorizaţia de construire nr. x/2008 au fost autorizate lucrări ce urmau a fi efectuate pe teritoriul administrativ a două localităţi, comuna Fântânele şi Cogealac, lucrările fiind efectuate pe parcela NST 638/1 ce alcătuiesc, împreună cu parcelele NST 638/2 şi NST 638/3, parcela NST 638. Această sentinţă a rămas irevocabilă prin nerecurare.

Prin sentinţa civilă nr. 11338/09.10.2015, pronunţată de Judecătoria Constanţa în dosarul nr. x/2008 a fost admisă plângerea contravenţională, fiind anulat procesul-verbal de contravenţie nr. x/30.10.2008. Această sentinţă a rămas irevocabilă prin respingerea recursului, ca nefondat, prin decizia civilă nr. 87/14.12.2016.

Între părţile de faţă s-au derulat mai multe litigii, generate de executarea acestor lucrări pentru Parcul eolian Fântânele Vest şi Staţia electrică B., litigii axate, în principal, pe anularea autorizaţiei de construire nr. x/2008 despre care pârâţii au susţinut că ar viza doar teritoriul administrativ al comunei Fântânele, aşa cum se menţionează, de altfel, şi în această autorizaţie, nu şi pe cel al comunei Cogealac.

Astfel, în dosarele nr. x/2008, nr. y/2010*, nr. 9221/118/2010 şi nr. 3913/118/2010, a fost soluţionată excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. x/2008, invocată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară modificării aduse prin Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ.. În primele trei dosare a fost respinsă excepţia de nelegalitate, dar prin decizia civilă nr. 3379/01.10.2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2010, a fost admisă excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. x/2008, emisă de Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa.

A mai fost formulată şi o acţiune de anulare a autorizaţiei de construire nr. x/2008, înregistrată sub nr. x/2009, acţiune respinsă, ca inadmisibilă, prin sentinţa civilă nr. 573/22.05.2009.

Instanţa a reţinut că motivele de apel vizează două aspecte principale, respectiv încălcarea principiului disponibilităţii, prin faptul că instanţa de fond a analizat abuzul de drept presupus a fi fost săvârşit de pârâţi, deşi acţiunea a fost întemeiată pe răspunderea civilă delictuală, precum şi că, în mod greşit, s-a apreciat de către prima instanţă că nu erau îndeplinite condiţiile răspunderii delictuale faţă de pârâţi.

În ceea ce priveşte prima critică, instanţa de apel a constatat că reclamanta a solicitat, prin cererea introductivă de instanţă, obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000.000 euro reprezentând daune interese pentru exercitarea abuzivă a atribuţiilor legale, iar în motivarea acţiunii, referitor la fapta ilicită, reclamanta a precizat că se încadrează în categoria faptei ilicite şi orice acţiune efectuată în exercitarea unui drept prevăzut de lege, dar care a fost exercitat în mod abuziv, precum şi că Primarul Comunei Cogealac şi-a exercitat abuziv competenţele în materia disciplinei în construcţii.

Sub un alt aspect, chiar dacă acţiunea a fost întemeiată pe răspunderea civilă delictuală, respectiv art. 998 C. civ. din 1864, atât timp cât s-a susţinut că fapta ilicită a constat în emiterea proceselor-verbale de contravenţie prin care s-a dispus amendarea şi sistarea lucrărilor, aceste procese-verbale fiind emise în exercitarea atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 50/1991, instanţa de apel a considerat necesar a se verifica dacă modul de exercitare a acestor atribuţii se încadra într-un eventual abuz de drept.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale, s-a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 998 şi art. 999 C. civ. din 1864, "Orice faptă a omului, care cauzează altuia prejudiciu, obligă pe acela din a cărui greşeală s-a ocazionat, a-l repara", respectiv "Omul este responsabil nu numai de prejudiciul ce a cauzat prin fapta sa, dar şi de acela ce a cauzat prin neglijenţa sau prin imprudenţa sa", iar din aceste dispoziţii legale rezultă că instanţa are a verifica dacă a existat o faptă ilicită, dacă s-a produs un prejudiciu, dacă există legătură de cauzalitate între faptă şi prejudiciu, precum şi dacă a existat o vinovăţie a făptuitorului, chiar şi sub forma culpei.

Răspunzând criticilor apelantei potrivit cărora încheierea celor două procese-verbale de contravenţie a fost abuzivă cât timp a fost exercitat nelegal dreptul de control prevăzut de art. 27 din Legea nr. 50/1991, având în vedere că s-a stabilit prin hotărâri judecătoreşti definitive că fapta contravenţională reţinută nu există, raportat la existenţa autorizaţiei de construire nr. x/2008 care a vizat teritoriul administrativ a două localităţi, Fântânele şi Cogealac, instanţa de apel a reţinut că fapta ilicită poate să constea atât în încălcarea legii cât şi în prejudicierea unui drept subiectiv, însă există situaţii în care, chiar dacă fapta săvârşită a produs un prejudiciu altei persoane, răspunderea nu este angajată întrucât caracterul ilicit al faptei este înlăturat.

Din acest motiv, în doctrina şi jurisprudenţa în materie existentă sub imperiul vechiul C. civ. s-a reţinut că înlătură caracterul ilicit al faptei legitima apărare, starea de necesitate, îndeplinirea unei activităţi impuse sau permise de lege ori a ordinului superiorului, exercitarea unui drept subiectiv, consimţământul victimei. Prin noul C. civ., o parte din aceste cauze de înlăturare a caracterului ilicit al faptei au găsit o reglementare expresă în art. 1351-1354 cu denumirea cauze exoneratoare de răspundere.

Reţinând că, în speţă, are relevanţă situaţia vizând îndeplinirea unei activităţi impuse/permise de lege, instanţa de apel a analizat dacă, prin modul în care a fost exercitată această atribuţie, au fost depăşite limitele normale, ajungându-se în domeniul abuzului de drept, exercitarea unui drept fiind considerată abuzivă doar atunci când dreptul nu a fost utilizat în vederea realizării finalităţii sale, ci cu intenţia de a păgubi o altă persoană.

Curtea de apel Constanţa a avut în vedere că nu se contestă faptul că primarul avea obligaţia, potrivit art. 27 din Legea nr. 50/1991 (în forma în vigoare la data încheierii proceselor-verbale de contravenţie), de a urmări "respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii în cadrul unităţilor lor administrativ-teritoriale şi, în funcţie de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penală, după caz".

În exercitarea acestor atribuţii, în cauză, Primarul Comunei Cogealac a încheiat cele două procese-verbale de contravenţie nr. x/28.10.2008 şi nr. y/30.10.2008 prin care a reţinut că nu există autorizaţie de construire pentru efectuarea de lucrări pe teritoriul administrativ al comunei Cogealac, documentele prezentate vizând comuna Fântânele, sens în care, a dispus, pe lângă aplicarea amenzii, şi sistarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.

Având în vedere susţinerile apelantei, potrivit cărora fapta ilicită a constat în încheierea acestor procese-verbale în mod nelegal, precum şi în dispunerea măsurii sistării lucrărilor de către agentul constatator, deşi nu avea atribuţii în acest sens, instanţa de apel a avut în vedere cele reţinute în hotărârile prin care au fost soluţionate plângerile contravenţionale întrucât, pe de o parte, acestea se bucură de autoritate de lucru judecat şi, pe de altă parte, într-o acţiune în răspundere delictuală nu poate fi analizată legalitatea unor procese-verbale de contravenţie care, până la anularea lor, se bucură de prezumţia de legalitate şi temeinicie.

Sub acest aspect, a constatat că, prin sentinţa civilă nr. 9175 din 15 mai 2014, pronunţată în dosarul nr. x/2008, s-a reţinut, în esenţă, cu privire la procesul-verbal de contravenţie nr. x/28.10.2008 că Primarul Comunei Cogealac avea competenţa de a sancţiona faptele descrise, lucrările demarate de către petentă fac parte din autorizaţia de construire nr. x/26.02.2008, dar că această autorizaţie emisă de Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa se bucură de legalitate şi vizează lucrări ce urmau a fi efectuate pe teritoriul administrativ a două localităţi, comunele Fântânele şi Cogealac.

Astfel, prin hotărârea anterior menţionată s-au reţinut, ca elemente esenţiale, că Primarul Comunei Cogealac avea competenţa prevăzută de Legea nr. 50/1991 de a sancţiona faptele descrise atât cu amenda contravenţională, dar şi prin măsura sistării lucrărilor, precum şi că această autorizaţie de construire nr. x/26.02.2008, emisă de Preşedintele Consiliului Judeţean, viza şi teritoriul administrativ al Comunei Cogealac.

Instanţa de apel a reţinut că, deşi au fost anulate procesele-verbale de contravenţie încheiate de Primarul Comunei Cogealac, exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 27 din Legea nr. 50/1991 nu poate fi considerată abuzivă, cât timp acesta a susţinut constant că autorizarea dată prin autorizaţia de construire nr. x/2008 viza doar comuna Fântânele, cum se indică expres în aceasta, iar la eliberarea autorizaţiei nu s-a cerut avizul Primăriei Cogealac, astfel cum prevedea legea.

Curtea de Apel Constanţa a mai reţinut că acest punct de vedere a fost confirmat prin două hotărâri judecătoreşti care au analizat legalitatea autorizaţiei de construire nr. x/2008.

Astfel, prin decizia civilă nr. 3379/01.10.2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2010, prin care s-a constatat nelegalitatea autorizaţiei de construire nr. x/2008, emisă de Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa, s-a reţinut că, din coroborarea art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi art. 17 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, rezultă că una din condiţiile de emitere a autorizaţiei de construire este acea a existenţei unui aviz favorabil emis de primarul unităţii administrativ teritoriale pe al cărei teritoriu este situat imobilul, precum şi că, în condiţiile în care autorizaţia de construire viza lucrări care se executau atât în raza comunei Fântânele, cât şi pe cea a comunei Cogealac, deci depăşeau limita unei unităţi administrativ teritoriale, se impunea, ca şi condiţie de legalitate, existenţa avizului primarului, aviz care nu există din partea Primarului Comunei Cogealac.

Aceleaşi considerente vizând obligativitatea obţinerii avizului Primarului Comunei Cogealac au fost reţinute şi în sentinţa civilă nr. 4345/2012, pronunţată de Tribunalul Constanţa, în dosarul nr. x/2010, prin care s-a constatat nelegalitatea aceleiaşi autorizaţii de construire, sentinţă modificată, însă, prin decizia nr. 5358/12.11.2013, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, în sensul respingerii ca inadmisibile a excepţiei de nelegalitate, cât timp a fost deja aleasă calea acţiunii în anulare directă a autorizaţiei de construire.

În raport de obiectul celor două acţiuni şi caracterul limitat al excepţiei de nelegalitate doar la părţile din litigiul respectiv şi la obiectul litigiului în cadrul căruia s-a invocat respectiva excepţie, nu a fost avută în vedere soluţia dispusă prin dispozitivul acestor hotărâri, instanţa analizând considerentele acestora doar din perspectiva statuării asupra modului de exercitare a atribuţiilor legale de către Primarul Comunei Cogealac.

S-a reţinut că nu au fost depăşite limitele normale de exercitare a dreptului şi, totodată, a obligaţiei Primarului de a verifica respectarea dispoziţiilor legale în eliberarea autorizaţiilor de construire având în vedere că exercitarea unui drept este abuzivă atunci când acesta nu a fost utilizat în vederea realizării finalităţii sale, ci în intenţia de a păgubi o altă persoană, iar, în cauză, Primarul Comunei Cogealac verificându-şi competenţele în domeniul modului de executare a lucrărilor de construcţie, a considerat că autorizaţia de construire prezentată de reclamantă nu era valabilă pe teritoriul Comunei Cogealac cât timp nu i s-a solicitat avizul obligatoriu, conform art. 4 din Legea nr. 50/1991.

Anularea proceselor-verbale de contravenţie nu prezumă automat că persoana care le-a emis şi-a exercitat atribuţiile cu rea-credinţă, fiind necesară verificarea de către instanţă a elementelor faptei ilicite, invocate de partea care se consideră prejudiciată, în raport de reperele expuse anterior.

Similar instanţelor judecătoreşti care au pronunţat hotărârile anterior menţionate, instanţa de apel nu a putut reţine că intenţia primarului a fost de a o păgubi pe reclamantă, ci doar de a fi verificată modalitatea în care a fost eliberată autorizaţia de construire nr. x/2008 despre care a susţinut că nu este valabilă.

Sub un alt aspect, s-a constatat că nu există niciun indiciu că scopul urmărit de pârâţi ar fi fost îndepărtarea societăţii reclamante de la realizarea proiectului energetic din zona Dobrogei. Instanţa de apel a reţinut că această intenţie nu rezultă nici din faptul că au existat numeroase litigii între părţi, generate de convingerea pârâţilor că autorizaţia de construire nu îndeplinea dispoziţiile legale ale Legii nr. 50/1991, întrucât toate au avut ca premisă anularea autorizaţiei, considerată nelegală, constatarea nelegalităţii ei sau sistarea lucrărilor efectuate în baza lor. În raport de precizările de la termenul de judecată din 31 martie 2021, instanţa de apel a avut în vedere doar cele două procese-verbale de contravenţie, iar nu existenţa între părţi a litigiilor enumerate în cererea de recurs.

Reţinând că, prin probele administrate nu s-a dovedit că exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 27 din Legea nr. 50/1991, în urma cărora au fost emise cele două procese-verbale de contravenţie prin care s-a dispus sistarea lucrărilor, s-a realizat în mod abuziv, prin depăşirea limitelor normale de exercitare a acestor atribuţii, instanţa de apel a considerat că este înlăturat caracterul abuziv al faptelor invocate de reclamantă, chiar în contextul anulării celor două procese-verbale de contravenţie.

Constatând că nu se poate reţine săvârşirea unei fapte ilicite, s-a apreciat că nu se mai impune analiza celorlalte condiţii ale răspunderii delictuale având în vedere dispoziţiile art. 998 din vechiul C. civ. conform cărora ele trebuie îndeplinite în mod cumulativ.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 70/C din 14 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., solicitând, în temeiul art. 304 alin. (1) pct. 9 şi art. 312 alin. (1) şi alin. (2) C. proc. civ., admiterea recursului şi casarea, în tot, a hotărârii atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la curtea de apel pentru soluţionarea fondului cauzei, respectiv pentru a se analiza toate condiţiile atragerii răspunderii civile delictuale în sarcina pârâţilor intimaţi.

Precizează că înţelege să susţină demersul judiciar strict prin raportare la existenţa faptei ilicite constând în emiterea celor două procese-verbale de contravenţie, anulate prin hotărâri irevocabile, având în vedere următoarele: acţiunea introductivă a fost formulată anterior soluţionării celor două plângeri contravenţionale prin hotărâri irevocabile; prin acţiune s-a invocat existenţa faptei ilicite prin raportare la două argumente distincte, fiecare fiind apt să atragă răspunderea delictuală, respectiv nelegalitatea proceselor-verbale de contravenţie şi depăşirea atribuţiilor primarului de a dispune una dintre măsuri; prin cele două hotărâri irevocabile, procesele-verbale de contravenţie au fost anulate, fiind validat astfel, cu autoritate de lucru judecat primul argument anterior menţionat.

Apreciază că soluţia pronunţată sub aspectul îndeplinirii condiţiilor răspunderii civile delictuale este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea art. 998-999 din C. civ. de la 1865, a art. 1201 pct. 4 din acelaşi act normativ, în condiţiile în care fapta ilicită rezultă din hotărâri irevocabile, care se bucură de autoritate de lucru judecat, a art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 311 C. proc. civ., ceea ce atrage incidenţa art. 304 alin. (1) pct. 9 din vechiul C. proc. civ.

Arată că, pentru existenţa şi antrenarea răspunderii civile delictuale, în condiţiile art. 998 şi urm. din vechiul C. civ., incidente speţei în raport de data săvârşirii faptelor ilicite imputate pârâţilor intimaţi, trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, respectiv: existenţa prejudiciului, a faptei ilicite şi a raportului de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, precum şi a vinovăţiei celui care a săvârşit-o, prin aceasta înţelegându-se şi simpla "neglijenţă" sau "imprudenţă" a celui care a produs prejudiciul.

Recurenta susţine că instanţa de apel, pentru a justifica respectarea limitelor normale de exercitare a atribuţiilor recunoscute pârâţilor intimaţi de prevederile art. 27 din Legea nr. 50/1991, a reţinut că anularea proceselor-verbale de contravenţie nu prezumă automat o faptă ilicită, procedând în continuare la o verificare a aspectelor ce vizau fondul celor două acte.

Învederează că raţionamentul instanţei de apel, care se raportează la o activitate permisă de lege, restrânge nejustificat sfera faptei ilicite, fiind consecinţa greşitei aplicări şi interpretări a dispoziţiilor art. 998-999 din vechiul C. civ.. Potrivit acestui raţionament, autorităţile nu ar putea săvârşi vreodată o faptă ilicită, având în vedere că ar îndeplini o activitate impusă de lege.

Arată că răspunderea civilă delictuală a autorităţii poate fi atrasă, sens în care indică, ca regulă în materie, dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care se referă şi la răspunderea solidară a funcţionarului şi a autorităţii. În privinţa excepţiilor de la regulă, susţine că este relevant art. 52 alin. (3) din Constituţia revizuită, care prevede că obligaţia statului de a repara pagubele cauzate justiţiabililor prin erori judiciare săvârşite atât în procesele penale, cât şi în cele civile, este supusă unui regim ce prezintă importante particularităţi, învederând că această normă denotă faptul că, acolo unde legiuitorul a urmărit să particularizeze regimul răspunderii delictuale a autorităţii, a prevăzut-o în mod expres, cum este cazul erorilor judiciare.

Concluzionând, arată că nu există temei legal care să fundamenteze exonerarea de răspundere a autorităţilor, iar exonerările trebuie prevăzute expres de lege, cum este cazul răspunderii judecătorilor.

Invocă încălcarea dispoziţiilor art. 1200 pct. 4 din vechiul C. civ., susţinând nesocotirea prezumţiei autorităţii de lucru judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate în dosarele nr. x/2008 şi nr. y/2008, prin care s-a stabilit că procesele-verbale de contravenţie au fost emise în mod nelegal.

Arată că prezumţia autorităţii de lucru judecat nu este condiţionată de existenţa triplei identităţi de părţi, obiect, cauză, presupunând doar dezlegarea unei situaţii juridice în cadrul unui proces purtat între aceleaşi părţi, consecinţă a efectului pozitiv produs de prezumţie fiind aceea că partea care a câştigat procesul se va prevala direct de aceasta în cadrul unui nou proces, fără ca dreptul său să fie din nou analizat de instanţă.

Cu referire la jurisprudenţa instanţei supreme arată că principiul autorităţii de lucru judecat corespunde necesităţii de stabilitate juridică şi ordine socială şi are drept finalitate interzicerea readucerii în faţa instanţelor de judecată a chestiunilor litigioase deja rezolvate. Invocă şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cauza Lungu împotriva României, cauza Societatea Comercială Maşinexportimport Industrial Group S.A. împotriva României, cauza Stanca Popescu împotriva României şi cauza Rozalia Avram împotriva României, susţinând că dreptul la un proces echitabil trebuie interpretat din perspectiva securităţii raporturilor juridice, aceasta impunând ca soluţia dată în mod definitiv oricărui litigiu de către instanţe să nu mai poată fi rediscutată.

Susţine că analiza efectuată de instanţă pe tema pretinsei corectitudini a poziţiei exprimate de Primarul Cogealac cu ocazia emiterii celor două procese-verbale de contravenţie, încalcă prezumţia de autoritate de lucru judecat, în baza căreia reclamanta era scutită de obligaţia de a-şi dovedi dreptul încălcat prin emiterea actelor anulate ulterior de instanţă, iar instanţa era ţinută de soluţiile instanţelor ce atestau nelegalitatea actelor.

În motivarea soluţiei pronunţate, instanţa de apel a reţinut nelegal considerentele deciziei civile nr. 3379 din 1 octombrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2010, având în vedere dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora efectele admiterii excepţiei de nelegalitate se răsfrâng numai în acel dosar, aceasta fiind şi una dintre diferenţele esenţiale între efectul admiterii unei acţiuni în anularea unui act administrativ şi cel al admiterii excepţiei de nelegalitate.

Instanţa de apel a avut în vedere o hotărâre desfiinţată, respectiv sentinţa civilă nr. 4345/2012, pronunţată de Tribunalul Constanţa, în dosarul nr. x/2010, care nu mai produce niciun efect, conform art. 311 din vechiul C. proc. civ.

Învederează că este străină de pricină raportarea instanţei de apel la inexistenţa avizului ca reprezentând poziţia autorităţii la momentul emiterii proceselor-verbale de contravenţie întrucât cele două acte nu s-au referit la lipsa unui aviz, ci strict la efectele autorizaţiei de construire nr. x/2018, fiind contestat faptul că autorizarea lucrărilor privea şi comuna Cogealac. Drept urmare, atât plângerile contravenţionale, cât şi acţiunea introductivă nu au legătură cu respectivul aviz.

Arată că nu este justificată modalitatea de exercitare a dreptului de control, recunoscut intimaţilor pârâţi de prevederile Legii nr. 50/1991, de faptul că aceştia au considerat că autorizaţia de construcţie nu este valabilă pe teritoriul Comunei Cogealac întrucât exerciţiul rezonabil al acestui drept trebuie apreciat în funcţie de existenţa sau inexistenţa condiţiei impuse de lege pentru realizarea lucrărilor a căror sistare a fost dispusă, respectiv autorizaţia de construcţie, care în cauză a fost prezentată.

Astfel, refuzul efectuării acestei verificări dovedeşte fără dubiu faptul că dreptul de control a fost exercitat de intimaţi nu în scopul pentru care a fost recunoscut, respectiv pentru respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor de construcţii în unitatea administrativ teritorială Cogealac, ci pentru a obstrucţiona dreptul de a construi al reclamantei, respectiv pentru a o împiedica să realizeze lucrările autorizate.

Caracterul excesiv al exercitării dreptului are în vedere, pentru antrenarea răspunderii, situaţia valorificării acestuia de către titular într-un mod exacerbat, cauzându-se altuia un prejudiciu mai oneros decât cel care ar putea fi, în mod obiectiv, creat prin exercitarea acestui drept în conformitate cu scopul pentru care a fost recunoscut de legiuitor şi în limitele sale. Depăşirea raportului de proporţionalitate între exerciţiul dreptului şi prejudiciul cauzat terţului atrage răspunderea titularului.

Câtă vreme, în speţă, sancţiunile contravenţionale au fost aplicate fără verificarea prealabilă şi temeinică a limitelor autorizaţiei de construcţie deţinute de persoana juridică sancţionată, respectiv fără a se verifica dacă lucrările de construcţie, a căror sistare a fost dispusă, erau sau nu executate cu respectarea condiţiei impuse de lege pentru efectuarea lor în condiţii de legalitate, dreptul de control al intimaţilor a fost exercitat excesiv şi nerezonabil, cu încălcarea drepturilor reclamantei recurente, fiind justificată angajarea răspunderii civile delictuale a intimaţilor în condiţiile stabilite de dispoziţiile art. 998 şi următoarele din vechiul C. civ.

Referitor la inexistenţa vinovăţiei, reţinută prin decizia atacată, arată că este lipsit de orice fundament legal considerentul instanţei bazat pe lipsa intenţiei Primarului de a o păgubi pe recurenta reclamantă, respectiv de a o împiedica să realizeze lucrările de construire a parcului eolian întrucât, în materia răspunderii civile delictuale, nu prezintă relevanţă clasificarea vinovăţiei în cele două forme ale sale, intenţie şi culpă, în condiţiile în care răspunderea civilă delictuală operează pentru cea mai uşoară culpă. Această concluzie se bazează pe interpretarea logică a art. 998 şi art. 999 C. civ., care prevăd răspunderea celui a cărui greşeală ori a cărui neglijenţă sau imprudenţă a ocazionat prejudiciul, dispoziţii legale încălcate de instanţa de apel.

Susţine că instanţa de apel nu a cercetat fondul cauzei, fiind incidente dispoziţiile art. 312 alin. (5) teza I din vechiul C. proc. civ., sens în care arată că, în examinarea legalităţii şi temeiniciei hotărârii instanţei de fond, contestată prin apelul reclamantei, Curtea de Apel Constanţa trebuia să verifice existenţa răspunderii civile delictuale a pârâţilor intimaţi din perspectiva elementelor constitutive ale acestui tip de răspundere.

Instanţa de apel a apreciat că nu se mai impune examinarea celorlalte condiţii stabilite de prevederile art. 998-999 din vechiul C. civ. întrucât a reţinut necesitatea îndeplinirii cumulative a condiţiilor răspunderii civile delictuale, precum şi faptul că probele administrate nu dovedesc existenţa unei fapte culpabile a intimaţilor pârâţi, însă, în acest cadru procesual, admiterea criticii referitoare la existenţa faptei ilicite impune casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, deoarece instanţa de apel nu a intrat, practic, în cercetarea fondului.

Apărări formulate în cauză.

Intimaţii nu au depus întâmpinare în cauză.

Recurenta a solicitat şi instanţa a încuviinţat administrarea probei cu înscrisuri, fiind depus la dosarul cauzei contractul de vânzare cumpărare sub condiţie suspensivă încheiat de pârâţi cu o terţă societate la data de 5 octombrie 2011.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, încadrabile în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului, precum şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esenţă, reclamanta s-a îndreptat cu o acţiune în răspundere civilă delictuală împotriva pârâţilor care, prin întocmirea unor procese-verbale de contravenţie, prin care au dispus şi sistarea lucrărilor de amenajare a parcului eolian, măsuri anulate, ulterior, de către instanţele de judecată, i-au produs un prejudiciu material constând în cheltuieli suplimentare efectuate pentru recuperarea întârzierilor şi finalizarea la timp a proiectului.

Instanţa de fond a respins acţiunea, cu motivarea că fapta invocată de reclamantă, respectiv sancţionarea contravenţională a acesteia de Primarul Comunei Cogealac, nu are caracter ilicit întrucât a constat în îndeplinirea unei activităţi impuse ori permise de lege şi că reclamanta, deşi susţine exercitarea abuzivă a dreptului de către Primarul Comunei Cogealac, nu face dovada susţinerii sale. Consideră instanţa că anularea proceselor-verbale de contravenţie nu reprezintă, a priori, dovada abuzului de drept din partea organului constatator, nefiind dovedit că pârâţii au acţionat cu intenţia de a-i produce prejudicii şi nici vinovăţia pârâtului Primarul Comunei Cogealac, acesta acţionând în limitele legale conferite de Legea nr. 50/1991.

Instanţa de apel, menţinând soluţia, a apreciat că, deşi acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 998 C. civ. din 1864 privind răspunderea civilă delictuală, atât timp cât s-a susţinut că fapta ilicită a constat în emiterea proceselor-verbale de contravenţie în exercitarea atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 50/1991, este necesar a se verifica dacă modul de exercitare a acestor atribuţii se încadrează într-un eventual abuz de drept. Analizând îndeplinirea activităţii impuse/permise de lege, instanţa de apel a apreciat că nu au fost depăşite limitele normale de exercitare a dreptului, ce se constituie, totodată, şi într-o obligaţie a Primarului de a verifica respectarea dispoziţiilor legale în eliberarea autorizaţiilor de construire, având în vedere că exercitarea unui drept este abuzivă atunci când acesta nu a fost utilizat în vederea realizării finalităţii sale, ci cu intenţia de a păgubi o altă persoană. A reţinut că, în cauză, Primarul Comunei Cogealac, verificându-şi competenţele în domeniul modului de executare a lucrărilor de construcţie, a considerat că autorizaţia de construire prezentată de reclamantă nu era valabilă pe teritoriul Comunei Cogealac cât timp nu i s-a solicitat avizul obligatoriu, conform art. 4 din Legea nr. 50/1991. Reţinând că, prin probele administrate nu s-a dovedit că exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 27 din Legea nr. 50/1991, în urma cărora au fost emise cele două procese-verbale de contravenţie prin care s-a dispus sistarea lucrărilor, s-a realizat în mod abuziv, prin depăşirea limitelor normale de exercitare a acestor atribuţii, instanţa de apel a considerat că este înlăturat caracterul abuziv al faptelor invocate de reclamantă, chiar în contextul anulării celor două procese-verbale de contravenţie.

Recurenta susţine că, în mod greşit, instanţa de apel nu a reţinut nelegalitatea emiterii proceselor-verbale de contravenţie, încălcând efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat al hotărârilor prin care acestea au fost anulate, pe motiv că este o activitate permisă de lege, restrângând, astfel, sfera faptei ilicite, deşi legiuitorul a instituit norme care permit tragerea la răspundere a autorităţilor publice.

În plus, arată că, deşi a pretins că excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu poate fi opusă decât părţilor din dosarul în care a fost admisă, instanţa de apel a reţinut considerentele unor hotărâri judecătoreşti pronunţate în acele litigii, deşi una dintre ele era desfiinţată în calea de atac.

Consideră că abuzul de drept al autorităţii care nu a verificat limitele autorizaţiei de construire trebuie sancţionat întrucât i-au fost încălcate drepturile.

Recurenta critică şi reţinerea de către instanţa de apel a absenţei vinovăţiei întemeiată pe lipsa intenţiei pârâţilor de a o păgubi pe reclamantă, deşi răspunderea civilă delictuală poate fi antrenată şi pentru cea mai uşoară culpă.

Apreciind că instanţa de apel nu a analizat celelalte condiţii ale răspunderii civile delictuale, solicită casarea cu trimitere în cazul în care va fi admisă critica referitoare la existenţa faptei ilicite.

Criticile astfel formulate sunt nefondate.

Instanţa de apel nu a greşit atunci când a apreciat că nelegalitatea emiterii unui act administrativ de constatare şi sancţionare a unei contravenţii nu echivalează eo ipso cu săvârşirea unei fapte ilicite de către agentul constatator, care să atragă în mod automat răspunderea civilă delictuală a acestuia exclusiv prin aplicarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat a hotărârii pronunţate în plângerea contravenţională cu valoarea unei prezumţii juris et de jure. Această statuare nu înseamnă însă, astfel cum a susţinut recurenta, că instanţa ar fi înlăturat nelegalitatea proceselor-verbale de contravenţie. Nelegalitatea şi netemeinicia unui act constatator al contravenţiei nu se suprapune cu ilicitul delictual al agentului instrumentator dedus prezentei judecăţi, astfel că analiza faptei imputate în cauză, comise în exercitarea unei atribuţii legale, a impus verificarea unor elemente suplimentare ce ţin de procesul decizional, din care să rezulte modalitatea în care agentul constatator a acţionat în exercitarea acestei atribuţii.

Prin urmare, în analiza răspunderii delictuale, au fost verificate, ca elemente care conturează săvârşirea unei fapte ilicite din partea agentului constatator, atât încălcarea unei dispoziţii legale imperative în demersul acestuia de a sancţiona contravenţional societatea reclamantă, aspect cercetat în procesul anterior, dar şi exercitarea abuzivă a acestui drept recunoscut de lege, care a avut drept consecinţă vătămarea patrimonială ce a fost reclamată în cadrul prezentului litigiu.

În cuprinsul acestei analize, au fost reţinute, sub un prim aspect, ca elemente factuale, împrejurări constatate în litigiile în care s-au anulat procesele-verbale de contravenţie, referitoare la condiţiile de formă şi temeinicia acestora, pornindu-se de la premisa că actul de control reprezintă în primul rând îndeplinirea obligaţiei aferente funcţiei agentului constatator, aceea de a verifica respectarea dispoziţiilor legale în eliberarea autorizaţiilor de construire. Aceasta nu înseamnă că instanţa de apel a reanalizat legalitatea şi temeinicia proceselor-verbale de contravenţie, dimpotrivă, a reţinut efectul lucrului judecat sub aspectul valabilităţii autorizaţiei de construire.

Distinct, s-a constatat existenţa unei cauze care înlătură caracterul ilicit al faptei cauzatoare de prejudicii şi anume îndeplinirea unei activităţi impuse ori permise de lege. S-a reţinut că agentul constatator a acţionat în baza unor atribuţii legale ce îi confereau dreptul de a sancţiona conduita reclamantei, care, în accepţiunea sa, a derulat lucrări de construcţie în baza unei autorizaţii emise de o autoritate necompetentă şi fără a i se solicita avizul prevăzut de lege, nedovedindu-se că ar fi acţionat cu intenţia de a vătăma drepturile societăţii. În acest sens a fost analizat demersul agentului constatator prin raportare la abuzul de drept, având în vedere că exercitarea dreptului de a sancţiona este abuzivă atunci când acesta nu a fost utilizat în vederea realizării finalităţii sale, ci cu intenţia de a păgubi o altă persoană.

Procedând în acest mod, instanţa, contrar susţinerilor recurentei, nu a restrâns sfera faptei ilicite, întrucât agentul constatator nu a fost exonerat de răspundere delictuală prin simpla constatare a împrejurării că a exercitat o atribuţie prevăzută de lege, ci în urma unei analize a comportamentului său care a vizat, concomitent şi dintr-o unică perspectivă, dacă exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege a fost făcută cu deturnarea lor de la scopul pentru care dreptul respectiv a fost recunoscut de lege (elementul obiectiv) şi cu rea-credinţă (elementul subiectiv), investigând astfel existenţa unui eventual abuz de drept.

Aşadar, în condiţiile în care titularul dreptului îl exercită cu respectarea limitelor sale externe (în executarea unei atribuţii prevăzute de lege), dar acţionează cu rea-credinţă, urmărind un alt scop decât acela pentru care dreptul a fost recunoscut de lege, fapta ilicită se manifestă sub forma abuzului de drept. În consecinţă, simpla anulare a actului administrativ nu conduce, prin ea însăşi, la concluzia exercitării abuzive a drepturilor recunoscute de lege, fiind necesară verificarea, în raport de împrejurările cauzei, a îndeplinirii cerinţelor de mai sus.

De aceea instanţa de apel s-a raportat atât la hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele în care s-au anulat procesele-verbale de contravenţie, cât şi la litigiile în care s-a invocat excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire, pentru a statua asupra resortului motivaţional, respectiv reprezentarea subiectivă care a dus la declanşarea procedurii contravenţionale ce a cauzat producerea prejudiciului patrimonial pretins de reclamantă. Din această perspectivă, a constatat că nu s-a dovedit că scopul urmărit era cel al vătămării intereselor reclamantei, în condiţiile în care lucrările erau executate pe terenul comun a două unităţi administrativ teritoriale, iar autoritatea locală a uneia dintre ele, respectiv a pârâtei din prezenta cauză, a considerat că se impunea să i se solicite autorizaţie de construcţie sau, cel puţin, un aviz favorabil în procesul de autorizare derulat de Preşedintele Consiliului Judeţean, din acele litigii fiind extrasă concluzia că, la emiterea autorizaţiei, s-ar fi impus obţinerea avizului din partea autorităţilor din unităţile administrativ teritoriale pe raza cărora urma a se edifica investiţia societăţii.

Prin urmare, critica recurentei în sensul că instanţa de apel a reţinut greşit considerentele unor hotărâri judecătoreşti pronunţate în litigiile în care a fost soluţionată excepţia de nelegalitate, deşi între părţi nu a fost admisă o atare excepţie pentru a fi valorificată în dosarul în care s-a invocat, excepţia admisă fiind în contradictoriu cu o altă societate, nu poate fi valorificată în sensul pretins de aceasta, întrucât nu au fost avute în vedere raţionamente juridice ce au dus la dezlegări în drept preluate prin valorificarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat, ci elemente factuale ce au permis instanţei să statueze asupra lipsei intenţiei primarului comunei Cogealac de a deturna în scop imoral dispoziţiile legale ce îi permiteau să vegheze asupra respectării legii în sfera disciplinei în construcţii.

Or, cu privire la această reţinere, recurenta s-a limitat a preciza în memoriul de recurs că abuzul de drept al autorităţii constă în faptul că nu a verificat limitele teritoriale ale autorizaţiei de construire în funcţie de care se stabileşte autoritatea emitentă competentă. Această verificare a fost făcută în litigiul în care s-a anulat procesul-verbal de contravenţie, după administrarea probatoriului din care rezulta că parcul eolian urma a se construi pe teritoriul a două unităţi administrativ teritoriale, ceea ce dădea în competenţa Preşedintelui Consiliului Judeţean atribuţia emiterii unei atare autorizări, situaţie necontrazisă în prezenta cauză în care s-a reţinut doar că faptei îi lipseşte caracterul ilicit şi că demersul nu a fost întreprins cu rea credinţă, fiind validat elementul de fapt care a stat la baza apărării pârâţilor, acela că în autorizaţie era menţionată doar comuna învecinată, coroborat cu împrejurarea nesolicitării unui aviz anterior emiterii autorizaţiei.

Este eronată şi critica recurentei privind reţinerea de către instanţa de apel a lipsei vinovăţiei întemeiată doar pe lipsa intenţiei de a o păgubi pe reclamantă, deşi răspunderea civilă delictuală poate fi antrenată şi pentru cea mai uşoară culpă. În realitate, intenţia a fost analizată în contextul cercetării abuzului de drept ca faptă ilicită şi nu ca o condiţie distinctă a răspunderii civile delictuale, având în vedere că exercitarea unui drept, astfel cum s-a menţionat anterior, este considerată abuzivă doar atunci când dreptul nu este utilizat în vederea realizării finalităţii sale, ci cu intenţia de a păgubi o altă persoană.

Nici înscrisul administrat ca probă în faza procesuală a recursului nu reprezintă un indiciu cu privire la existenţa abuzului de drept, întrucât intenţia pârâţilor de a înstrăina terenul unui terţ despre care s-a susţinut că desfăşoară o activitate similară cu cea a reclamantei, înstrăinare aflată sub clauza suspensivă a lămuririi, în instanţă, a regimului juridic al terenului în litigiile ce aveau ca obiect validarea calităţii de proprietar a unităţii administrativ teritoriale, chiar dovedită, este nerelevantă raportat la împrejurarea că manifestarea de voinţă în acest sens a avut loc cu mult după data săvârşirii faptei ilicite imputate pârâţilor, respectiv la data de 5.10.2011, în condiţiile în care procesele-verbale de contravenţie au fost încheiate la data de 28/30.10.2008.

Faţă de aceste considerente, nu pot fi reţinute ca fiind îndeplinite dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. privind greşita aplicare a legii, motiv pentru care, în baza art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 70/C din 14 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 noiembrie 2021.