Competence over statutory compensation for veterinary service concessionaires: administrative duty vs. contractual performance

Şedinţa publică din data de 2 februarie 2022

asupra conflictului negativ de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22 octombrie 2020, S.C. A. S.R.L., organizat în condiţiile legii, pe bază de contract subsecvent de servicii nr. x/11.10.2019, contract subsecvent nr. x/29.04.2020 pentru B. a solicitat, în contradictoriu cu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA şi în baza Legii nr. 554/2004, modificată şi completată, obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, adică de la 16 decembrie 2019 până la 24 iulie 2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, reclamanta considerând că este în prezenţa unui refuz al ANSVSA de a-i soluţiona favorabil cererea pentru perioada anterioară Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/lună se acorda fiecărui deţinător de contract (valid), fără decont justificativ.

Prin cererea din 12 ianuarie 2021, reclamanta a arătat că înţelege să se judece, în calitate de pârâtă, alături de ANSVSA, şi cu Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea - DSVSA.

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă:

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 879 din 11 februarie 2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale. A declinat, în favoarea Curţii de Apel Piteşti, competenţa de soluţionare a cauzei.

Reţinând că reclamanta şi-a întemeiat pretenţiile pe dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a constatat, în raport de art. 10 din lege, că întrucât autoritatea publică pârâtă are rang central, competenţa de primă instanţă aparţine curţii de apel din raza teritorială a sediului reclamantei.

2.2. Prin sentinţa nr. 89/F-CONT din 18 mai 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale. A declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Vâlcea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.

Curtea a reţinut că acţiunea vizează un refuz al instituţiei publice de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută prin Legea nr. 236/2019, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, pentru fiecare contract încheiat, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior intrării în vigoare a legii.

S-a constatat, în primul rând, că obligaţia de acordare a sumei de 10.000 RON lunar la care se referă alin. (7) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 236/2019, este o obligaţie legală şi nicidecum contractuală.

În al doilea rând, s-a observat că prin alin. (2) şi alin. (9) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 (aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 236/2019) se reglementează că direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, mai întâi, încheie contracte cu medicii veterinari organizaţi potrivit legii pentru efectuarea activităţilor la care se referă alineatul.

Curtea de apel a apreciat că atâta timp cât încheierea contractelor se face de către direcţiile judeţene şi în condiţiile în care acordarea sumei prevăzute la art. 15 alin. (7) se face tocmai în considerarea contractelor existente, acordarea efectivă a respectivelor sume se face tot prin direcţiile judeţene.

Cu alte cuvinte, potrivit curţii de apel, cât timp legea nu reglementează că acordarea sumelor trebuie făcută în mod direct de autoritatea naţională şi în condiţiile în care obligaţia de acordare este subsecventă celei de încheiere a contractelor de concesiune, aceasta trebuie realizată, în primul rând, de direcţiile judeţene.

S-au mai observat şi dispoziţiile art. 6 din Anexa 21 la Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, aprobată prin Legea nr. 291/2020.

S-a constatat astfel că soluţionarea cererii prin care reclamanta invocă un eventual refuz nejustificat de acordare a sumei de bani solicitate revine în competenţa tribunalului, în acord cu art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2.3. Prin sentinţa civilă nr. 1320 din 24 septembrie 2021, Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă şi pentru cauze de contencios administrativ a admis excepţia necompetenţei materiale. A declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Râmnicu Vâlcea.

Tribunalul a reţinut, de principiu, că simplul fapt că pârâta este o autoritate publică nu este de natură a atrage, prin el însuşi, competenţa instanţei de contencios administrativ, o autoritate publică nefiind angrenată numai în raporturi de drept administrativ, ci şi de drept civil ori de dreptul muncii.

Potrivit tribunalului, refuzul unei autorităţi publice de a plăti o sumă de bani solicitantului nu dă naştere unei acţiuni de competenţa instanţei de contencios administrativ decât dacă între părţi există raporturi juridice de drept administrativ, iar litigiile ivite în legătură cu acestea sunt date de lege în competenţa instanţei de contencios administrativ.

Or, obiectul cauzei este reprezentat de pretenţia de plată a sumei de 70.000 RON, în fundamentarea căreia reclamanta invocă dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Tribunalul a constatat că suma de 10.000 RON lunar nu are caracterul unui ajutor de stat necondiţionat şi nici al unei alte prestaţii gratuite ci, aşa cum se va clarifica ulterior prin dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, este destinată să remunereze concesionarii de servicii veterinare pentru unele din activităţile prevăzute de la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004.

A reţinut astfel că plata sumei de 10.000 RON lunar, ca de altfel, a oricăror alte prestaţii îndeplinite de concesionar în derularea contractului de concesiune ţine de executarea contractului reprezentând prestaţia corelativă la care este ţinut concendentul.

Tribunalul a susţinut că, chiar dacă dreptul concesionarului de a primi respectiva sumă de bani este reglementată printr-o lege şi nu printr-o clauză contractuală, acest aspect nu schimbă natura juridică a respectivei prestaţii, ţinând cont că în cadrul unui contract de concesiune de servicii publice, autoritatea concendentă are dreptul de a stabili şi/sau modifica unilateral partea reglementară, supusă normelor de drept public, a contractului.

Astfel, în opinia tribunalului, art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 reglementează chiar preţul unora dintre serviciile prestate în cadrul contractului de concesiune, astfel încât orice acţiune în justiţie la plata acestei sume este o acţiune în executarea contractului administrativ, ceea ce atrage incidenţa art. 8 alin. (2) ultima teză din Legea nr. 554/2004.

Faţă de obiectul cererii şi locul situării sediului pârâtei, s-a constatat că aparţine Judecătoriei Râmnicu Vâlcea competenţa soluţionării cererii.

2.4. Prin sentinţa nr. 4246 din 3 decembrie 2021, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu. A declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curţii de Apel Piteşti. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a suspendat judecata până la soluţionarea acestuia. A trimis dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului.

S-a constatat, în primul rând, că obligaţia de acordare a sumei de 10.000 RON lunar, de care vorbeşte alin. (7) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 236/2019, este o obligaţie legală şi nicidecum contractuală, câtă vreme îşi are izvorul în lege şi nu în contractul părţilor.

S-a observat că deşi acordarea acestei sume de bani se face în scopul sprijinirii realizării anumitor acţiuni, în considerarea contractelor existente între medicii veterinari şi direcţiile sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, plata respectivelor sume se face în temeiul legii din bugetul autorităţii.

În al doilea rând, s-a reţinut că prin dispoziţiile art. 6 din Anexa 21 la Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, aprobată prin Legea nr. 291/2020, legiuitorul a stabilit că obligaţia reglementată prin art. 15 alin. (7) este, în primul rând, în sarcina ANSVSA, în calitate de autoritate centrală.

S-a constatat astfel că este vorba de un act administrativ asimilat, reprezentat de refuzul autorităţii publice de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de lege, motiv pentru care, în vederea stabilirii instanţei competente, au fost avute în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004.

S-a reţinut astfel că aparţine curţii de apel, ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal, competenţa materială, iar cea teritorială revine curţii în circumscripţia căreia se află sediul reclamantei.

II. Considerentele Înaltei Curţi

Înalta Curte, competentă să soluţioneze conflictul conform art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) C. proc. civ., stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal în considerarea argumentelor ce succed:

Cererea de chemare în judecată care a generat declinările de competenţă este o acţiune prin care, în baza Legii nr. 554/2004, reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea, obligarea pârâtelor la achitarea unei sume de bani (respectiv 10.000 RON/lună pentru perioada indicată), sumă ce i se cuvine, în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Se constată că instanţele aflate în conflict au determinat în mod diferit competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei în raport de obiectul acţiunii, prin calificarea litigiului ca fiind unul care ţine de executarea unei obligaţii contractuale sau de îndeplinirea unei obligaţii legale.

Se observă că reclamanta, în calitatea sa de beneficiar al contractului de concesiune şi-a întemeiat pretenţiile pecuniare pe dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Astfel, potrivit art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau prestări servicii prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora".

Ca atare, în cauză se urmăreşte recuperarea unor sume de bani solicitate în temeiul unui act normativ, Legea nr. 236/2019, reclamanta apreciind că pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor refuză soluţionarea cererii sale în mod nejustificat.

În aceste condiţii, se constată că litigiul decurge din nerespectarea, de către o autoritate publică, a prevederii legale care recunoaşte un beneficiu patrimonial titularilor unor contracte de concesiune, beneficiu care nu face obiect al contractului (nu ţine de prestaţiile asumate de părţi). Ca atare, solicitarea nu are legătură cu încheierea şi respectiv, nici cu executarea unor astfel de contracte, pentru a fi operabilă distincţia prevăzută de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Acest aspect reiese cu claritate şi din cuprinsul cererii de chemare în judecată, instanţa fiind învestită cu o acţiune formulată în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care reclamanta a considerat că există, din partea pârâtei, un refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri.

Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal.

Prin urmare, obiectul cererii deduse judecăţii vizează refuzul nejustificat al autorităţii de a soluţiona într-un termen rezonabil cererea reclamantei, respectiv de a achita suma de bani în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, nefiind vorba de un litigiu care decurge din executarea contractelor administrative.

În limitele astfel trasate, dând eficienţă şi principiului disponibilităţii care guvernează procesul civil, în stabilirea competenţei teritoriale se vor avea în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanţa de la domiciliul reclamantului este competentă să soluţioneze cererea.

Se observă, totodată, că prin cererea introductivă de instanţă, reclamanta a arătat că s-a adresat pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor cu o notificare ce reprezintă o veritabilă plângere prealabilă, care este şi o procedură administrativă prealabilă obligatorie în conformitate cu art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi că aceasta i-a refuzat nejustificat să-i soluţioneze cererea de acordare a sumei de bani.

Calitatea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor de autoritate centrală, organ al administraţiei publice centrale, se desprinde dintr-o serie de acte normative, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, art. 5 lit. a) şi Anexa nr. 1, Hotărârea Guvernului nr. 1415/2009, art. alin. (1) şi (3).

În raport de calitatea pârâtei, se vor avea în vedere prevederile alin. (1) al art. 10 din Legea nr. 554/2004, care stipulează în sensul că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

Pentru toate aceste motive, se va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Piteşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 februarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.