Civil delictual liability for public contract payments: limitation period start date and sufficiency of audit findings to establish illicit act

Şedinţa publică din data de 2 februarie 2022

asupra recursului de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa la 25 mai 2018, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au solicitat, în contradictoriu cu A. şi în temeiul art. 1357 şi următ. C. civ., obligarea pârâtului la plata sumei de 414.279,71 RON reprezentând plată nelegală efectuată către B. S.R.L. - achitată pentru furnizarea serviciilor de monitorizare a informaţiilor difuzate la posturile de televiziune ce fac referire la domeniul urmărit de reclamanţi, în baza contractului de prestări servicii nr. x din 30 iulie 2009 şi a actului adiţional nr. x din 2 iulie 2013 încheiate între părţi; la plata sumei de 156.282,18 RON cu titlu de accesorii, calculate până la data de 31 decembrie 2015; la plata accesoriilor aplicabile pentru veniturile bugetare, începând cu 1 ianuarie 2016 şi până la data achitării în totalitate a debitului principal; la plata sumei de 3.720 RON reprezentând cheltuieli de judecată stabilite în sarcina reclamanţilor prin decizia civilă nr. 476/CA/2017 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa în dosarul nr. x/2016; la plata sumei de 95.670,80 RON reprezentând plata efectuată către B. S.R.L. pentru furnizarea, în perioada 1 ianuarie 2014 - 31 iulie 2014, a serviciilor de monitorizare a informaţiilor, conform contractului de prestări servicii nr. x din 30 iulie 2009 şi a actului adiţional nr. x din 2 iulie 2013, stabilită în sarcina instituţiei prin sentinţa civilă pronunţată de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 857/2017 a Curţii de Apel Constanţa; la plata sumei de 1.913,42 RON reprezentând cheltuieli de judecată - taxă judiciară de timbru stabilită în sarcina instituţiei prin sentinţa Tribunalului Constanţa, precum şi la plata sumei de 1.190 RON reprezentând cheltuieli de judecată stabilită în sarcina instituţiei prin decizia curţii de apel.

2. Sentinţa pronunţată de tribunal

Prin sentinţa nr. 507 din 22 februarie 2019, Tribunalul Constanţa, secţia I civilă a admis, în parte, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârât prin întâmpinare. A admis, în parte, acţiunea în pretenţii - angajare răspundere civilă delictuală formulată de Unitatea Administrativ Teritorială a Judeţului Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa în contradictoriu cu A.. L-a obligat pe pârât la plata către reclamanţi a sumei de 98.774,22 RON reprezentând prejudiciu compus din debit principal (95670,80 RON) şi cheltuieli de judecată (3103,42 RON) stabilite în cadrul dosarului nr. x/2016 al Tribunalului Constanţa. A respins capetele de cerere privind obligarea pârâtului la plata sumei de 414.279,71 RON cu titlu de prejudiciu reprezentând plăţi nelegale şi la plata sumei de 156.282,18 cu titlu de prejudiciu reprezentând accesorii aferente plăţilor nelegale, ca urmare a prescripţiei dreptului material la acţiune. A respins, în rest, acţiunea, ca neîntemeiată. A respins cererea pârâtului de obligare a reclamanţilor la plata cheltuielilor de judecată, ca nefondată.

3. Decizia pronunţată de curtea de apel

Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, prin decizia nr. 58/C din 3 iunie 2020, a admis apelul declarat de pârât împotriva sentinţei tribunalului, pe care a schimbat-o, în parte, în sensul că a respins, ca nefondate, pretenţiile privind obligarea la plata sumei de 98.774,22 RON. A menţinut restul dispoziţiilor sentinţei apelate. A respins, ca nefondat, apelul reclamanţilor împotriva aceleiaşi hotărâri.

4. Calea de atac a recursului formulată în cauză

Împotriva acestei decizii au declarat recurs reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, solicitând, în principal, admiterea acestuia, casarea deciziei şi trimiterea spre rejudecarea pe fond a cererii de chemare în judecată, în temeiul art. 496 şi art. 498 alin. (2) C. proc. civ., iar în subsidiar, anularea deciziei curţii de apel şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Au criticat soluţia pronunţată de către instanţa de apel din perspectiva greşitei aplicări a prevederilor art. 2528 C. civ. referitoare la data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru recuperarea sumelor pretinse de la pârât, motiv de casare ce poate fi încadrat în dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Au susţinut că aprecierea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani este o chestiune care a generat de-a lungul vremii o practică neunitară, conturându-se mai multe orientări jurisprudenţiale.

Au considerat că prin art. 2528 C. civ. legiuitorul a stabilit două momente alternative privind începerea curgerii termenului de prescripţie extinctivă.

Astfel, se stabileşte un moment subiectiv reprezentat de data la care titularul dreptului subiectiv a cunoscut efectiv naşterea dreptului la acţiune, pe de o parte, iar pe de altă parte, data la care titularul dreptului ar fi trebuit să cunoască, în mod efectiv, naşterea dreptului său la acţiune.

Or, aşa cum au arătat şi în cererea de chemare în judecată, Consiliul Judeţean Constanţa şi Judeţul Constanţa au solicitat, în instanţă, anularea deciziei nr. 70/2014.

Decizia Curţii de Conturi a făcut obiectul controlului judecătoresc în dosarul nr. x/2015, pronunţându-se sentinţa civilă nr. 1550/17 noiembrie 2015 a Tribunalului Constanţa prin care a fost respinsă, ca nefondată, cererea reclamanţilor de anulare a deciziei nr. 70/2014, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 416/31 mai 2016 a Curţii de Apel Constanţa pronunţată în dosarul nr. x/2016.

Prin urmare, în opinia recurenţilor, pentru suma de 414.279,71 RON plătită în temeiul contractului de prestare servicii nr. x/2009 şi accesoriile calculate, termenul de prescripţie începe să curgă de la data de 31 mai 2016 (data la care a fost respinsă definitiv cererea de anulare a deciziei Curţii de Conturi).

Au învederat că, în situaţia în care ar fi avut câştig de cauză în dosarul nr. x/2015, nu ar mai fi întreprins prezentul demers judiciar de recuperare a prejudiciului constatat de auditori de la intimatul - pârât. Prin urmare, 31 mai 2016 este data la care au cunoscut că prejudiciul este cert şi persoana responsabilă de producerea lui.

În sprijinul acestei afirmaţii, recurenţii s-au prevalat de prevederile art. 1532 C. civ. care reglementează una dintre condiţiile premisă ale reparării prejudiciului, respectiv caracterul cert al acestuia. Prejudiciul este cert dacă existenţa sa este sigură, prejudiciile actuale fiind întotdeauna certe. Condiţia caracterului cert este aplicabilă, atât în ceea ce priveşte existenţa prejudiciului, cât şi în privinţa întinderii acestuia.

Faţă de cele arătate, au solicitat respingerea, în totalitate, a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Pentru capetele de cerere nr. x, 6 şi 7, au criticat soluţia pronunţată de către instanţa de apel din perspectiva greşitei aplicări a prevederilor art. 1357 C. civ. şi a dispoziţiilor legale în procesul bugetar.

Au menţionat, că aşa cum au arătat în cererea principală, suma solicitată este reprezentată de un titlu executoriu, respectiv sentinţa civilă nr. 857/12 mai 2017, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 1015/30 octombrie 2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016.

Potrivit recurenţilor, nu poate fi contestat faptul că angajarea răspunderii delictuale ţine de modalitatea de încheiere a contractului, fapt ulterior executării sale.

Au apreciat că, raportat la hotărârea judecătorească, relevant este faptul că prin acest act este confirmată existenţa prejudiciului (condiţie esenţială în antrenarea răspunderii delictuale) şi, totodată, acesta este cuantificat.

Au subliniat faptul că au pus în executare, în integralitate, obligaţiile stabilite în sarcina lor, iar pentru recuperarea prejudiciului cauzat bugetului judeţean prin încheierea contractului cu prestatorul de servicii B. S.R.L. au formulat prezenta acţiune.

Astfel, prin încheierea contractului de servicii cu Judeţul Constanţa, ordonatorul de credite, în speţă intimatul - pârât, a angajat cheltuieli din fonduri publice, fără a avea o bază legală, întrucât la nivelul instituţiei existau angajaţi proprii cu asemenea atribuţii şi care sunt remuneraţi pentru acelaşi tip de activitate.

Au solicitat a se avea în vedere că ceea ce antrenează răspunderea delictuală a pârâtului este faptul că acesta nu şi-a executat obligaţia legală de a efectua cheltuielile în conformitate cu atribuţiile ce revin însuşi ordonatorului principal de credite.

Antrenând consecinţe de ordin patrimonial pentru autoritatea administrativă, un atare act de serviciu al ordonatorului de credite implică întotdeauna un minimum de verificări prealabile referitoare la baza factuală şi legală a acelor cheltuieli, inclusiv sub aspectul existenţei documentelor care legitimează ordinul de efectuare a plăţii, numai în acest mod dându-se expresie şi conţinut responsabilităţilor specifice funcţiei publice deţinute.

Opţiunea intimatului - pârât implicat în derularea acestui contract, de a se limita la o verificare pur formală, sumară, constituie, în opinia recurenţilor, expresia modului nelegal în care a înţeles să îsi exercite atribuţiile de serviciu.

Caracterul generalizat al acestui mod de lucru la nivelul consiliului judeţean nu este de natură a-i conferi, eo ipso, legitimitate şi a justifica, prin urmare, nesocotirea sistematică şi repetată a atribuţiilor de serviciu prevăzute de lege.

Sub aspectul săvârşirii cu vinovăţie a faptei care a cauzat prejudiciul, recurenţii au apreciat că pârâtul, cunoscând prevederile legale în materia angajării, lichidării, ordonanţării cheltuielilor, cu bună ştiinţă le-a încălcat. Or, autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă.

Legătura de cauzalitate este, pentru recurenţi, mai mult decât evidentă, fapta culpabilă a pârâtului de a efectua plăţile generând prejudiciul a cărui contravaloare s-a impus reclamanţilor să-l recupereze şi care face obiectul prezentei acţiuni.

Elementele angajării răspunderii civile delictuale fiind întrunite, în speţă, recurenţii au susţinut că sunt aplicabile dispoziţiile art. 1359 C. civ., potrivit cărora autorul faptei ilicite este obligat să repare prejudiciul cauzat.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât A. a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, respingerea recursului, ca inadmisibil, iar în subsidiar, ca neîntemeiat.

În susţinerea excepţiei inadmisibilităţii, intimatul - pârât a arătat că deşi, recurenţii au susţinut că ar fi întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale, nu au indicat nicio normă de drept material care să fi fost încălcată de instanţe, reiterând argumentele cererii de chemare în judecată.

Pe fond, a precizat că este evident că nu există niciun prejudiciu, deoarece o cheltuială de oportunitate, în baza unor contracte legal încheiate, a unei autorităţi publice nu conduce la producerea de prejudicii cu vinovăţia cerută de lege, nefiind întrunite nici celelalte condiţii pentru antrenarea răspunderii civile delictuale.

Referitor la prescrierea parţială a pretenţiilor, a susţinut că argumentul recurenţilor pentru depăşirea termenului, pe lângă faptul că vine în contradicţie cu decizia Înaltei Curţi nr. 19/2019, nici nu este invocat ca fiind unul întreruptiv/suspensiv de prescripţie.

În raport de prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, intimatul - pârât a precizat că suspendarea unui act administrativ poate fi solicitată, fie separat, fie împreună cu cererea introductivă de instanţă, or, cum în speţă, decizia Curţii de Conturi nr. 70/2014 nu a fost suspendată, a devenit executorie.

Totodată, data emiterii deciziei Curţii de Conturi nu poate constitui, în opinia intimatului - pârât, momentul de început al termenului de prescripţie, acest moment neputând fi situat în timp decât anterior emiterii actului de control.

Aşadar, potrivit intimatului, momentul la care a început să curgă termenul de prescripţie este data la care respectivele acte au fost adoptate/semnate, cel mai târziu la data ultimei plăţi, care a avut loc anterior controlului Curţii de Conturi.

Recurenţii nu au depus răspuns la întâmpinare.

6. Raportul întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului a fost analizat în completul filtru şi comunicat părţilor, iar prin încheierea din 19 mai 2021, completul de filtru a admis, în principiu, recursul şi a acordat termen de judecată, cu citare părţi.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, Înalta Curte reţine următoarele:

Nu pot fi primite criticile recurenţilor privind greşita aplicare a prevederilor art. 2528 C. civ. referitoare la data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru recuperarea sumelor pretinse de la intimatul - pârât.

Se constată astfel că în opinia recurenţilor, pentru suma de 414.279,71 RON plătită în temeiul contractului de prestare servicii nr. x/2009 şi accesoriile calculate, termenul de prescripţie începe să curgă de la data de 31 mai 2016 (data la care a fost respinsă definitiv cererea de anulare a deciziei Curţii de Conturi).

Înalta Curte constată însă că excepţia prescripţiei dreptului la acţiune a primit o judicioasă dezlegare prin decizia atacată, nefiind fondate susţinerile recurenţilor.

Se reţine că în privinţa prescripţiei dreptului la acţiune în repararea pagubei, legiuitorul stabileşte regula potrivit căreia acesta începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea lui, astfel cum rezultă din prevederile art. 2528 C. civ.

Înalta Curte constată că nu prezintă relevanţă, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei, data la care a fost respinsă definitiv cererea de anulare a Deciziei Curţii de Conturi nr. 70/2014 care a făcut obiectul controlului judecătoresc în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Constanţa.

Astfel, prin raportul de control întocmit de Curtea de Conturi s-a stabilit în sarcina recurenţilor obligaţia de a recupera un prejudiciu, însă aceştia nu pot pretinde că nu au cunoscut paguba până la data la care cererea de anulare a respectivei decizii a fost respinsă definitiv de instanţele de judecată.

Aşadar, astfel cum judicios a reţinut instanţa de apel, termenul general de prescripţie, la care trimite art. 2517 C. civ., nu poate fi calculat decât de la momentul la care entitatea auditată a cunoscut sau trebuia să cunoască existenţa prejudiciului.

Momentul la care a fost cunoscut ori trebuia cunoscută de către recurenţi existenţa faptei ilicite a intimatului este acela al identificării, prin procesul-verbal şi raportul Curţii de Conturi, a plăţilor efectuate către partenerul contractual B., calificate de auditori ca fiind generate de un contract inoportun, suprapus, sub aspectul obiectului său, unor atribuţii date compartimentului de comunicare din cadrul Consiliului Judeţean Constanţa.

Corect a reţinut curtea de apel şi faptul că momentul la care entitatea auditată putea avea pârghiile procedurale necesare pentru a stabili întinderea reală a prejudiciului era, în esenţă, acelaşi în condiţiile în care Regulamentul de organizare a activităţii Curţii de Conturi obliga entitatea auditată să ia măsurile necesare identificării exacte a prejudiciului produs.

În aceste condiţii, nu pot fi primite nici susţinerile recurenţilor, prin care s-au prevalat de prevederile art. 1532 C. civ., care reglementează una dintre condiţiile premisă ale reparării prejudiciului, respectiv caracterul cert al acestuia, cu atât mai mult cu cât vizează aspecte de întindere a prejudiciului.

În speţă, trebuie observate şi dispoziţiile Deciziei nr. 19/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs în interesul legii, deşi obiectul pricinii este altul, de vreme ce există identitate de raţiune în ceea ce priveşte modul de calcul al termenului de prescripţie atunci când se pune problema emiterii unui raport al Curţii de Conturi şi a efectelor acestuia.

Astfel, prin această decizie, instanţa supremă a statuat, la paragraful 60, că izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată.

Nu în ultimul rând, se reţine că invocarea începerii curgerii termenului de prescripţie după finalizarea definitivă a procedurii judiciare parcurse în contencios administrativ, în contestarea deciziei Curţii de Conturi, ar echivala cu posibilitatea modificării unilaterale a momentului de la care partea ar avea dreptul şi posibilitatea să acţioneze în vederea recuperării prejudiciului.

În ceea ce priveşte motivele prin care se critică greşita aplicare a prevederilor art. 1357 C. civ. şi a dispoziţiilor legale în procesul bugetar, se constată că nici acestea nu sunt fondate.

Prin criticile privind greşita nereţinere a angajării răspunderii delictuale, recurenţii au susţinut aceasta că ţine de modalitatea de încheiere a contractului, apreciind că, raportat la hotărârea judecătorească, relevant este faptul că prin aceasta este confirmată existenţa prejudiciului (condiţie esenţială în antrenarea răspunderii delictuale) care este şi cuantificat.

Or, după cum pe larg a argumentat curtea de apel prin considerentele deciziei atacate, prin efectele statuării definitive dispuse în dosarul nr. x/2016, raportul juridic încheiat de Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa cu S.C. B. S.R.L. a primit o confirmare judecătorească de validitate, inclusiv sub aspectul legalităţii plăţii datorate de prestatorul de servicii.

Aceasta în condiţiile în care nulitatea respectivului act nu a fost invocată nici pe cale principală, nici pe cale incidentală, astfel încât plata efectuată în baza unui act juridic care se bucură de valabilitate şi legalitate nu poate fi privită ca fiind făcută fără temei legal.

Totodată, instanţa pe apel a analizat îndeplinirea cerinţelor necesare antrenării răspunderii civile delictuale, inclusiv prin prisma dispoziţiile legale în procesul bugetar, invocate de recurenţi, concluzionând că cele dispuse prin raportul de audit financiar premerg conturării premisei săvârşirii de către prepuşii entităţii audiate a unor fapte ilicite, de natura acţiunii sau omisiunii unor obligaţii specifice, dar nu sunt suficiente pentru a o certifica.

Corect, din această perspectivă, s-a statuat că stabilirea în controlul financiar a caracterului inoportun al unei cheltuieli publice, realizată printr-un contract a cărui validitate nu a fost contestată, nu naşte automat şi o acţiune în sfera dreptului civil, în condiţiile în care temeiul răspunderii civile delictuale îl constituie plata respectivei sume din execuţia bugetară şi nu încheierea actului juridic pretins inoportun sau ilegal.

Faptul că decizia nr. 70/2014 a Curţii de Conturi a fost validată în urma procesului de contestare în contencios administrativ prin hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2015 nu presupune statuarea asupra existenţei unei fapte ilicite şi a vinovăţiei, respectiv încheierea unui contract pentru prestarea de servicii care ar fi incumbat unor salariaţi ai recurenţilor prin încălcarea prevederilor privind finanţarea din fonduri publice sau asupra prejudiciului.

Aceasta, în condiţiile în care, după cum s-a arătat mai sus, respectivul contract a primit o confirmare judecătorească de validitate, iar în absenţa unei hotărâri judecătoreşti care să invalideze raportul juridic, prezumţia de legalitate a actului respectiv exclude definirea acestuia ca fiind de natură ilicită.

În raport de cele de mai sus, apar ca fiind vădit nefondate susţinerile recurenţilor potrivit cărora suma solicitată este reprezentată de un titlu executoriu, respectiv sentinţa civilă nr. 857/12 mai 2017, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 1015/30 octombrie 2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., urmează să respingă, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Consiliul Judeţean Constanţa şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa împotriva deciziei nr. 58/C din 3 iunie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 februarie 2022.