Validity of administrative revocation based on change in supervisory authority and control report evidence

Şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 27.11.2018 sub nr. x/2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor, prin Ministrul Apelor şi Pădurilor, şi Regia Naţională a Pădurilor "Romsilva", în condiţiile art. 15 alin. (1), raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004:

- suspendarea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018 al Ministrului Apelor şi Pădurilor, respectiv suspendarea tuturor menţiunilor din cuprinsul actului administrativ unilateral cu caracter individual menţionat, referitoare la reclamantul A. şi aplicabile acestuia, suspendare ce solicită a fi dispusă până la soluţionarea definitivă a capătului de cerere având ca obiect anularea în parte a aceluiaşi act administrativ unilateral cu caracter individual;

- anularea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018 a Ministrului Apelor şi Pădurilor, respectiv anularea tuturor menţiunilor din cuprinsul actului administrativ unilateral cu caracter individual menţionat, referitoare la reclamantul A. şi aplicabile acestuia;

Totodată, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâta de rang 3 Regia Naţională a Pădurilor "Romsilva":

- obligarea acesteia la plata tuturor drepturilor băneşti la care acesta ar fi fost îndreptăţit, respectiv pe care le-ar fi încasat în ipoteza în care nu s-ar fi dispus revocarea sa din calitatea de membru al Consiliului de Administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "Romsilva", drepturi calculate de la data pierderii calităţii din care a fost revocat şi până la reluarea efectivă a acestei calităţi, consecinţă a anulării Ordinului nr. 904/17.09.2018 a Ministrului Apelor şi Pădurilor; precum şi obligarea la cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 254 din data de 14 septembrie 2020 pronunţată în Dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile netimbrării cererii de chemare în judecată, lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Regia Naţională a Pădurilor Romsilva, inadmisibilităţii acţiunii, lipsei de interes în anularea Ordinului nr. 904/17.09.2018 şi nulităţii cererii reconvenţionale pentru insuficientă timbrare.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Apelor şi Pădurilor, Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Regia Naţională a Pădurilor Romsilva, şi a dispus:

- anularea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018, emis de Ministrul Apelor şi Pădurilor, respectiv anularea tuturor menţiunilor din cuprinsul acestui ordin referitoare la reclamantul A. şi aplicabile acestuia;

- obligarea pârâtei Regia Naţională a Pădurilor Romsilva la plata către reclamant a tuturor drepturilor băneşti la care acesta ar fi fost îndreptăţit, respectiv pe care le-ar fi încasat în ipoteza în care nu s-ar fi dispus revocarea sa din calitatea de membru al Consiliului de Administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "Romsilva", drepturi calculate de la data pierderii calităţii din care a fost revocat şi până la reluarea efectivă a acestei calităţi, consecinţă a anulării Ordinului nr. 904/17.09.2018 al Ministrului Apelor şi Pădurilor.

A respins cererea de suspendare în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018, emis de Ministrul Apelor şi Pădurilor, precum şi cererea reconvenţională formulată de pârâta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva.

A obligat pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Regia Naţională a Pădurilor Romsilva să plătească reclamantului A. suma de 2.780 RON cu titlul de cheltuieli de judecată, respectiv la plata de către fiecare pârât a sumei de 1.390 RON, şi a respins cererea pârâtei Regia Naţională a Pădurilor Romsilva de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, şi Regia Naţională a Pădurilor Romsilva, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în cazul primului pârât şi a motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 în cazul celui de-al doilea pârât.

3.1. În dezvoltarea recursului său, întemeiat pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a susţinut că prima instanţă, în mod greşit, a reţinut că motivarea concretă a actului administrativ atacat a fost indicată de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor abia prin întâmpinarea depusă la Curtea de Apel Timişoara, iar aceste carenţe echivalează cu absenţa motivării.

În acest sens, recurentul-pârât susţine că ordinul contestat este motivat, indicându-se temeiul legal contractual ce conferă dreptul, atât de a numi, cât şi de a revoca din funcţie, iar în partea introductivă au fost cuprinse autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora a fost emis actul.

Prima instanţă a reţinut greşit că nu este incidentă ipoteza prevăzută de disp. art. 11 pct. 11.1 lit. .e) liniuţa a doua din contractul de mandat.

Se mai invocă faptul că nu s-a dat eficienţă legii aplicabile contractului de mandat, disp. art. 2031 din C. civ. şi nici contractului de mandat care, la art. 11 alin. (1) lit. b) dispune ca, în cazul revocării fără justă cauză, mandatul să îi plătească daunele interese prevăzute de art. 11 pct. 11 lit. b) teza a II-a, egale cu trei indemnizaţii lunare nete, cuantificate conform actului adiţional din data de 29.12.2017.

Referitor la motivele legate de constatările din Raportul nr. x/09.08.2018 al Corpului de Control al Ministrului Apelor şi Pădurilor, s-a reţinut, în mod eronat, că acestea nu au relevanţă în cauză, în condiţiile în care Ordinul nr. 904/17.09.2018 nu s-a întemeiat pe aceste constatări.

În realitate, în preambulul ordinului contestat se menţionează ca temei acest raport, aspect ce nu a fost luat în seamă de prima instanţă.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut corect că reclamantul încalcă clauza de neconcurenţă şi regimul incompatibilităţilor, deşi ulterior a apreciat în sens contrar că încălcarea acestora nu determină concluzia că reclamatul ar trebui să restituie sumele primite în temeiul contractului de mandat.

Urmare a concluziilor şi propunerilor reţinute în raport, a fost emis şi ordinul contestat, nemaiexistând încrederea de care să se bucure mandatarul din partea mandantului.

Cu privire la reluarea efectivă a calităţii de membru al Consiliului de administraţie, aceasta nu mai este posibilă, deoarece contractul de mandat a încetat la data de 22.02.2020, prin ajungerea la termen.

3.2. Prin recursul promovat de către recurenta-pârâtă Regia Naţională a Pădurilor Romsilva s-a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinţei de fond şi rejudecarea cauzei în sensul: admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Romsilva şi respingerii acţiunii ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; admiterii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii reclamantului şi excepţiei lipsei de interes a reclamantului în sensul anulării actului administrativ contestat. În ipoteza în care instanţa va trece peste excepţiile invocate, recurenta-pârâtă a solicitat pe fondul cauzei respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată, iar pe calea cererii reconvenţionale a solicitat obligarea reclamantului la plata sumei de 258.432,63 RON reprezentând prejudiciul cauzat de acesta Regiei Naţionale a Pădurilor Romsilva generat de încălcarea obligaţiilor privind concurenţa loială şi conflictul de interese, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul demers judiciar.

În dezvoltarea criticilor subsumate motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că sentinţa recurată este nemotivată şi conţine motive contradictorii.

Se arată că prima instanţă nu a motivat corespunzător în privinţa fundamentului refuzului acordării sumei imputate reclamantului, din moment ce s-a reţinut şi că Romsilva a dovedit faptele imputate acestuia, prin Raportul nr. x/09.08.2018.

Recurenta-pârâtă nu a afirmat că reclamantul nu a prestat activitatea pentru care a fost încheiat contractul de mandat, ci că activitatea acestuia a fost marcată de neîndeplinirea a două obligaţii, cea de neconcurenţă şi cea privind evitarea conflictului de interese, fapte ce au condus la prejudicierea intereselor Romsilva şi ale Statului Român.

Considerentele sentinţei de fond conduc la concluzia unei inexistenţe a motivării, mai concret o ambiguă şi disonantă motivare, deoarece pe de o parte, dă dreptate pârâtei, dar atunci când se ajunge la o concluzie, se procedează la reproducerea argumentelor reclamantului.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se arată că pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor şi-a motivat ordinul atacat, indicând temeiul legal şi contractual ce îi conferă atât dreptul de a numi cât şi de a revoca din funcţie pe reclamant.

Esenţial în verificarea corectitudinii şi temeiniciei poziţiei procesuale a recurentei-pârâte este analizarea raportului de control şi a referatului de aprobare.

Recurenta-pârâtă susţine şi lipsa calităţii sale procesuale pasive, avându-se în vedere că actul atacat şi contractul de mandat au fost încheiate de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Romsilva fiind un terţ faţă de acestea.

Recurenta-pârâtă nu are calitate procesuală pasivă nici în raport de motivarea primei instanţe referitoare la solicitarea reclamantului de obligare a sa la plata sumelor datorate de Ministerul Apelor şi Pădurilor sau de existenţa calităţii de autoritate administrativă subordonată ierarhic ministrului pârât.

Chiar dacă, în raport de dispoziţiile literei a) pct. 5.2 al art. 5 din contractul de mandat, plata remuneraţiei reclamantului se realizează de către Romsilva, acest fapt reprezintă numai o consecinţă a voinţei Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în calitate de autoritate publică tutelară, iar plata se face exclusiv ca urmare a unei dispoziţii din partea acesteia.

Recurenta-pârâtă susţine şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru motivele expuse, anterior, cu ocazia susţinerii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, dar şi pentru faptul că nu sunt îndeplinite condiţiile atragerii răspunderii civile delictuale ale recurentei-pârâte.

Recurenta-pârâtă arată că nu a încheiat cu reclamantul niciun contract, nu a săvârşit nicio faptă ilicită faţă de această parte, prejudiciul nu este cert şi nu este cauzat de Romsilva.

În mod greşit a aplicat prima instanţă dispoziţiile Codului muncii în privinţa concedierii, în realitate fiind incidente prevederile C. civ. referitoare la mandat, reclamantul putând să-i fie achitate numai daune interese reprezentând trei indemnizaţii lunare nete.

O ultimă critică are în vedere susţinerea excepţiei lipsei de interes a reclamantului pentru anularea actului administrativ atacat, deoarece dispoziţiile contractului de mandat nu permit repunerea în funcţia deţinută în ipoteza revocării, ci doar plata de daune-interese.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatului-reclamant i-au fost comunicate cererile de recurs exercitate de către pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Regia Naţională a Pădurilor Romsilva şi a fost legal citat, însă nu a formulat întâmpinare. În schimb, pentru termenul de judecată din data de 13 ianuarie 2022 a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor formulate de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Regia Naţională a Pădurilor Romsilva

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor

Recurentul-pârât critică sentinţa atacată din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la greşita interpretare şi aplicate a disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) din contractul de mandat, art. 1268 din C. civ. şi art. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, în privinţa motivării actului administrativ contestat.

Prima instanţă a reţinut că printre temeiurile de drept invocate în cuprinsul Ordinului nr. 904/17.09.2018 se regăsesc şi disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) din Contractul de mandat care enumeră două cazuri de revocare a mandatului de către mandatar, respectiv cazul în care administratorul este incapabil fizic de a-şi îndeplini obligaţiile asumate prin contract, pe o perioadă de 90 de zile calendaristice consecutive şi situaţia în care locul mandatului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul.

Instanţa de fond a considerat că actul atacat nu arată cazul pe care se fundamentează, ceea ce îl pune pe reclamant în imposibilitatea de a cunoaşte şi de a evalua temeiurile juridice ale ordinului şi efectele sale, astfel că nu există o motivare concretă a ordinului.

A mai reţinut prima instanţă că nu poate fi luată în considerare motivarea indicată de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor prin întâmpinare.

Cu toate acestea, deşi judecătorul fondului a reţinut, în principal, nemotivarea actului administrativ contestat, a hotărât să analizeze şi susţinerea pârâtului din întâmpinare, referitoare la ipoteza în care locul mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul de mandat.

Prima instanţă a ajuns la concluzia că nu este îndeplinită această ipoteză deoarece actualul pârât a acceptat încheierea unui act adiţional la contractul de mandat, neputând invoca schimbarea calităţii de mandant, iar acesta este şi succesorul în drepturi al fostului Minister al Apelor şi Pădurilor.

Cu privire la motivele legate de constatările din Raportul nr. x/09.08.2018 al Corpului de Control al Ministerului Apelor şi Pădurilor, prima instanţă reţine că prin actul administrativ atacat nu s-a dat eficienţă acestui înscris, nu a fost menţionat ca temei şi nu a determinat revocarea reclamantului din calitatea de membru al consiliului de administraţie Romsilva.

Înalta Curte, analizând motivele de casare susţinute de recurenta-pârâtă, în raport de conţinutul actului administrativ atacat şi de obligaţia de motivare a acestuia, constată că Ordinul nr. 904/17.09.2018 a fost emis în temeiul Raportului de control al Ministrului Apelor şi Pădurilor nr. 50494/CM/09.08.2018, actul conţinând expresia "ţinând cont de raportul de control", astfel că este incorectă afirmaţia făcută de prima instanţă în sensul în care aceasta a reţinut că raportul a fost indicat doar formal drept temei pentru revocarea reclamantului din calitatea de membru al Consiliului de Administraţie Romsilva.

Instanţa de fond nu a lecturat suficient raportul de control şi nu a observat că la pct. 6.1 din cuprinsul acestuia se face vorbire şi de disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) din contractul de mandat, şi anume, cazul în care locul mandatului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul de mandat .

De asemenea, prin raportul de control se analizează şi existenţa unei incompatibilităţi/conflict de interese cu privire la reclamant, astfel că este greşită concluzia prin care instanţa de fond a îndepărtat aceste constatări ca nefiind reţinute prin actul administrativ de revocare.

Prin urmare, se constată că actul administrativ atacat îndeplineşte cerinţa motivării, fiind greşită anularea sa pentru aceste considerente.

Cu privire la susţinerile primei instanţe prin care se arată că, în cauză nu a avut loc o modificare a autorităţii tutelare, Înalta Curte reţine că, în conformitate cu disp. art. 11 pct. 11.1 lit. e) teza a II-a din contractul de mandat, revocarea mandatului are loc în cazul în care locul mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul de mandat.

Aceste prevederi contractuale sunt îndeplinite în cauză, deoarece locul mandantului, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, autoritatea tutelară care a încheiat contractul de mandat, a fost luat de o altă autoritate tutelară.

Textul analizat nu face nicio distincţie în funcţie de modurile prin care este posibilă modificarea autorităţii tutelare, astfel că, prima instanţă a realizat o interpretare restrictivă a normei analizate, făcând o deosebire nepermisă, cu încălcarea principiului de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.

Faţă de acestea, Înalta Curte va constata că sunt fondate criticile analizate, în sensul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor de drept material sus-menţionate, de către prima instanţă, reţinându-se totodată şi o nepronunţarea a acestei instanţe cu privire la toate motivele pe care s-a întemeiat actul administrativ atacat, respectiv Raportul de control nr. x/09.08.2018.

2. În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-pârâtă Regia Naţională a Pădurilor Romsilva

Înalta Curte reţine că recurenta-pârâtă a susţinut incidenţa motivului de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. în privinţa respingerii cererii reconvenţionale, invocându-se atât nemotivarea hotărârii atacate, cât şi motive contradictorii.

Criticile sunt fondate în privinţa existenţei unor motive contradictorii, dar şi a nemotivării respingerii cererii reconvenţionale, instanţa fondului ignorând în totalitate raportul de control care ar fi condus la analizarea pe fond a condiţiilor pentru existenţa unui prejudiciu.

Referitor la criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va constata că acestea nu sunt fondate relativ la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, excepţiei inadmisibilităţii şi excepţiei lipsei de interes.

Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei RNP Romsilva a fost în mod corect respinsă de prima instanţă, avându-se în vedere că, potrivit contractului de mandat, plata remuneraţiei mandatului se face prin RNP Romsilva, de asemenea, plata daunelor interese prevăzute la art. 11.1 lit. b), în cazul revocării mandatului fără justă cauză se realizează tot prin intermediul recurentei-pârâte.

În aceste condiţii, cel puţin din motive de opozabilitate a hotărârii judecătoreşti, recurenta trebuie să stea în judecată în calitate de pârâtă, chiar dacă este subordonată ierarhic ministerului pârât.

Excepţia inadmisibilităţii acţiunii este neîntemeiată în raport de motivele deja arătate în cadrul analizei excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a recurentei-pârâte, dat fiind că excepţia a fost invocată pentru aceeaşi raţiune juridică.

Nici invocarea neîndeplinirii condiţiilor atragerii răspunderii civile delictuale a recurentei-pârâte nu modifică soluţia deja antamată, a netemeiniciei excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, avându-se în vedere că aceste motive sunt legate tot de calitatea procesuală pasivă a părţii recurente.

Cu privire la excepţia lipsei de interes a reclamantului pentru repunerea în funcţie a acestuia, Înalta Curte constată că nu reprezintă o veritabilă excepţie, posibilitatea/imposibilitatea repunerii în situaţia anterioară analizându-se odată cu aspectele ce ţin de legalitatea actului administrativ atacat şi nu înainte de o antamare a fondului pricinii.

Referitor la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca urmare a greşitei soluţionări a cererii reconvenţionale se reţine că recurenta-reclamantă nu a adus niciun argument în plus în afara celor invocate cu ocazia expunerii motivelor întemeiate pe pct. 6, care deja au fost analizate de instanţa de recurs.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se admită recursurile declarate, să se dispună casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru soluţionarea fondului pricinii, în raport de considerentele expuse anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Regia Naţională a Pădurilor Romsilva împotriva sentinţei nr. 254 din 14 septembrie 2020 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.