COVID-19 State of Alert Extended: Lower Court Annulment Quashed and Remanded for Retrial.

Şedinţa publică din data de 14 februarie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea formulată la data de 26 aprilie 2021 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 432 din 8 aprilie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, deoarece nu respectă condiţiile de formă şi de fond impuse de acte normative cu forţă juridică superioară, solicitând, totodată şi obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de guvern cu acelaşi conţinut.

1.2. La data 7 mai 2021, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din H.G. nr. 137/2020 şi art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ. şi motivată de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de iniţiator al actului contestat.

2. Hotărârile instanţei de fond

2.1. Prin încheierea de şedinţă premergătoare din 20 mai 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat admisibilă, în principiu, cererea de intervenţie accesorie şi a constatat dobândită calitatea de parte în proces de către intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, a respins excepţiile inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa procedurii prealabile şi lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de chemare în judecată, a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 195/2020 şi a dispus amânarea pronunţării asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 55/2020 şi asupra fondului cauzei.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 180 din 17 iunie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea reclamantului şi a anulat Hotărârea de Guvern nr. 432/08.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13.04.2021. Totodată, instanţa a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de guvern cu acelaşi conţinut şi a respins ca neîntemeiată cererea de intervenţie voluntară în interesul pârâtului formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne. Prin aceeaşi hotărâre, instanţa a respins ca devenită inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 55/2020.

2.3. Prin sentinţa civilă fără număr de completare dispozitiv din 9 septembrie 2021 Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de completare a dispozitivului, formulată de reclamantul A. şi a dispus completarea dispozitivului sentinţei civile nr. 180 din 17 iunie 2021 în sensul următor: Obligă pârâtul Guvernul României cu sediul în Municipiul Bucureşti Piaţa Victoriei nr. 1 Palatul Victoria să plătească reclamantului A. suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei principale au declarat recurs principal pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, împotriva încheierii premergătoare din 20.05.2021 a formulat recurs incident reclamantul A., iar împotriva sentinţei de completare dispozitiv fără număr din 9 septembrie 2021 a declarat recurs pârâtul Guvernul României.

3.1 Prin recursul declarat împotriva sentinţei principale nr. 180/17.06.2021, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României solicită casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată.

O primă critică se referă la respingerea excepţiei lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii introductive. Pârâtul arată că H.G. nr. 432/2021 (care face obiectul acţiunii în anulare) a normat pentru o perioadă limitată de timp, şi anume 30 de zile începând cu data de 13 aprilie 2021. Actul administrativ normativ epuizându-şi efectele, reclamantul nu mai justifică un interes în susţinerea acţiunii. Instanţa a pronunţat o hotărâre judecătorească ale cărei efecte aparent favorabile părţii reclamante sunt în realitate doar teoretice, neputând întoarce efectele deja produse de actul administrativ normativ pe perioada de aplicabilitate a acestuia.

De altfel, în speţă nu a fost dovedită în concret vătămarea afirmată de reclamant şi nici instanţa nu a arătat în ce ar consta această vătămare. Reclamantul s-a referit la sancţionarea sa contravenţională pentru nerespectarea H.G. nr. 432/2021, însă nu poate invoca propria conduită culpabilă constând în încălcarea prevederilor normative pe durata stării de alertă, pentru a justifica interesul în susţinerea cererii de anulare. De asemenea, nu a dovedit eventuale contraindicaţii medicale privind purtarea măştii de protecţie.

Mai mult, obligaţia purtării măştii de protecţie este prevăzută primar în Legea nr. 55/2020.

O altă critică priveşte aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, în legătură cu reţinerea unor vicii ale procedurii de adoptare a hotărârii de guvern.

Astfel s-a apreciat greşit că dreptul la iniţiativă legislativă, în acest caz a fost exercitat de CNSU. Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie de Guvern la propunerea ministrului afacerilor interne. Din probatoriul administrat reiese că proiectul de hotărâre de guvern a fost înaintat de ministrul afacerilor interne, fiind însoţit de avizul ministrului justiţiei nr. 35812/2021 adresat ministrului afacerilor interne, ca iniţiator al proiectului actului administrativ normativ.

Hotărârea CNSU nr. 22/2021 reprezintă fundamentarea de fapt a proiectului. Instanţa trebuia să ţină seama şi de prevederile art. 71 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 55/2020, neexistând nicio contrarietate între atribuţiile ministrului de interne şi ale CNSU. Astfel, s-a reţinut fără niciun argument pertinent de ordin legal că modalitatea de adoptare a H.G. nr. 432/2021 ar contraveni art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.

În ceea ce priveşte respectarea art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, de asemenea, instanţa a conchis fără temei că hotărârea de guvern ar fi nemotivată.

Legea nr. 55/2020 este cea care restrânge exerciţiul unor drepturi sau libertăţi fundamentale, ca măsuri cu caracter esenţialmente temporar, proporţionale cu gravitatea prognozată sau manifestată a ameninţărilor iminente la adresa vieţii, integrităţii fizice şi sănătăţii persoanelor, starea de alertă reprezentând răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite. Nu hotărârea de guvern a restrâns drepturi şi libertăţi, ci aceasta a pus în aplicare Legea nr. 55/2020, în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, subsumat obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice. Hotărârea a fost adoptată pe baza propunerilor din hotărârea CNSU nr. 22/2021 care, la rândul său, a avut la bază Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiilor de urgenţă generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021, realizată la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, precum şi propunerile INSP.

Instanţa a reţinut eronat că H.G. nr. 432/2021 restrânge drepturi şi libertăţi, negând rolul actului de reglementare primară, respectiv al Legii nr. 55/2020.

3.2 Prin recursul declarat împotriva sentinţei principale nr. 180/2021, întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 şi 8 C. proc. civ., intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne, solicită casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii, ca inadmisibilă, ca lipsită de interes sau, în cele din urmă, ca neîntemeiată.

O primă critică priveşte neanalizarea şi nepronunţarea de către instanţa de fond asupra excepţiilor inadmisibilităţii cererii şi a lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii, opuse pe calea cererii de intervenţie.

De asemenea, recurentul-intervenient înţelege să reitereze cele două excepţii, inadmisibilitatea pentru motivul neurmării procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar lipsa de interes pentru motivul nedemonstrării unor efecte vătămătoare ale actului atacat asupra drepturilor subiective sau intereselor legitime ale reclamantului.

Se arată că reclamantul poate invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar faţă de încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, conform art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004. Reclamantul deşi susţine că prin hotărârea de guvern sunt încălcate drepturi şi libertăţi fundamentale, identifică în concret numai măsura obligativităţii purtării măştii, care i-ar cauza o presupusă vătămare, fără însă să prezinte dovezi medicale care să susţină contraindicaţia în purtarea măştii de protecţie.

Important este şi că purtarea măştii de protecţie este o obligaţie reglementată la nivel primar prin art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020. Cum existenţa vătămării nu a fost dovedită, nu există un interes legitim în formularea acţiunii.

Se arată şi că efectele hotărârii de guvern au încetat, drept pentru care nici din acest punct de vedere nu mai subzistă interesul în susţinerea cererii de anulare.

Pe fondul cauzei, se arată că instanţa a reţinut greşit adoptarea H.G. nr. 432/2021 cu încălcarea competenţelor şi a normelor de tehnică legislativă.

În ceea ce priveşte reţinuta nerespectare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, intervenientul arată că nota de fundamentare a hotărârii de guvern a fost însuşită prin semnătură atât de ministrul afacerilor interne, cât şi de ceilalţi membrii ai guvernului României, precum şi de către CNSU. De asemenea, ministrul afacerilor interne este membru al CNSU, care a emis hotărărea cu propunerea de prelungire a stării de alertă, iar hotărârea de guvern a fost contrasemnată de ministrul afacerilor interne.

În concluzie, instanţa a reţinut greşit motivul de nelegalitate extrinsecă, asumarea propunerii de prelungire a stării de alertă nu numai de către ministrul afacerilor de interne, ci şi de către alţi miniştri nereprezentând un motiv de nelegalitate a procedurii de adoptare, ci o garanţie în plus asupra evaluării corespunzătoare a factorilor de risc.

Propunerea de adoptare a hotărârii a venit de la ministrul afacerilor interne, care a înaintat proiectul şi a semnat nota de fundamentare. Legiuitorul nu a exclus implicarea CNSU în procesul de declarare a stării de alertă, ci dimpotrivă, iar instanţa a ignorat dispoziţiile O.U.G. nr. 21/2004 şi ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, prin care este stabilită implicarea CNSU în procedura de declarare a stării de alertă.

În altă ordine de idei, atât hotărârea de guvern cât şi hotărârea CNSU premergătoare au fost adoptate în baza analizei factorilor de risc, după cum prevăd dispoziţiile art. 43 alin. (4) şi art. 42 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, autorităţile au realizat o motivare adecvată a hotărârii adoptate, cu trimitere la hotărârea CNSU nr. 22/2021 şi la analiza factorilor de risc realizată de CNCCI. Pe cale de consecinţă, s-a reţinut greşit lipsa unei evaluări preliminare de impact a actului normativ.

În raport de aceste motive, intervenientul apreciază a fi incident nu numai motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ci şi cel prevăzut de pct. 4 - depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti. Instanţa nu s-a limitat la examinarea legalităţii actului, ci a apreciat asupra oportunităţii măsurilor, cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

3.3 Prin recursul incident declarat de reclamant împotriva încheierii premergătoare din 20.05.2021, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se solicită casarea încheierii în privinţa admiterii în principiu a cererii de intervenţie a MAI. Reclamantul arată că MAI nu justifică un interes propriu în susţinerea poziţiei procesuale a Guvernului României. Împrejurarea că potrivit Legii nr. 55/2020 are atribuţii de sancţionare a persoanelor care încalcă prevederile hotărârii de guvern nu justifică participarea sa la soluţionarea cauzei în calitate de intervenient, câtă vreme obiectul disputei judiciare îl constituie legalitatea unui act normativ emis de Guvern.

3.4 Prin recursul declarat împotriva sentinţei fără număr din 9 septembrie 2021, de completare a dispozitivului sentinţei principale, pârâtul Guvernul României solicită, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii de completare a sentinţei nr. 180/2021.

Având în vedere caracterul accesoriu al cheltuielilor de judecată acordate pe calea acestei sentinţe, arată că îşi menţine în integralitate criticile formulate împotriva sentinţei principale.

4. Apărările formulate faţă de cererile de recurs

4.1 Pe calea întâmpinărilor la recursurile principale declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, recurentul-reclamant invocă excepţiile netimbrării şi tardivităţii recursului pârâtului, precum şi excepţiile netimbrării, tardivităţii şi lipsei de interes a recursului intervenientului accesoriu.

Excepţia lipsei de interes în formularea recursului de către MAI este motivată similar recursului incident.

Pe fondul recursurilor, reclamantul arată că instanţa s-a pronunţat asupra excepţiilor opuse de pârât şi de intervenientul accesoriu prin încheierea din 20.05.2021, iar pe excepţii, recurentul-reclamant îşi menţine poziţia exprimată în fond.

Cât priveşte criticile de fond, recurentul-reclamant arată, în esenţă, că semnarea de către ministrul afacerilor interne a Hotărârii CNSU nr. 22/2021 nu are nicio relevanţă din perspectiva aplicării art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 şi că iniţiativa legislativă trebuie să aparţină unipersonal ministrului afacerilor interne.

Cât priveşte lipsa evaluării preliminare a impactului noii reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, aceasta rezultă cu evidenţă din documentul dedicat analizei factorilor de risc, în condiţiile în care, potrivit art. 53 din Constituţie, restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi este supusă condiţiilor de necesitate şi proporţionalitate.

În cele din urmă, recurentul-reclamant arată că îşi menţine toate celelalte motive de nelegalitate şi neoportunitate invocate prin cererea introductivă.

4.2 Recurentul - pârât Guvernul României a formulat, la rândul său, întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului incident formulat de recurentul - reclamant A., ca nefondat.

4.3 În cauză a formulat întâmpinare şi recurentul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne, prin care a solicitat, la rându-i, respingerea recursului incident promovat de recurentul - reclamant A. împotriva încheierii de şedinţă premergătoare din 20 mai 2021, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., după care s-a fixat termen de judecată la data de 2 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Cât priveşte excepţia netimbrării recursurilor principale, se constată că recursul principal declarat de pârâtul Guvernul României este scutit de taxa judiciară de timbru, potrivit art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013, iar recursul intervenientului accesoriu Ministerul Afacerilor Interne este timbrat cu taxă de timbru de 200 RON, în conformitate cu prevederile art. 24 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013, dovada de achitare a taxei de timbru găsindu-se la dosarului de recurs. Prin urmare, excepţia de netimbrare opusă de recurentul-reclamant recursurilor pârâtului şi intervenientului, este neîntemeiată şi va fi respinsă, ca atare.

2. Cât priveşte excepţia tardivităţii recursurilor principale, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată, reţinând că ambele recursuri au fost declarate cu respectarea termenului de 15 zile de la comunicarea hotărârii, prevăzut de art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi indicat prin dispozitivul hotărârii recurate (în cazul pârâtului Guvernul României, hotărârea a fost comunicată la data de 16.07.2021, iar recursul a fost declarat la 26.07.2021, în cazul intervenientului accesoriu, hotărârea a fost comunicată la data de 16.07.2021, iar recursul a fost declarat la 28.07.2021). Recurentul-reclamant, de altfel, nu a motivat excepţia susţinută.

3. Excepţia lipsei de interes în formularea recursului de către intervenientul accesoriu va fi, de asemenea, respinsă, ca neîntemeiată, interesul procesual de a recura sentinţa principală fiind justificat de intervenient în raport de prevederile art. 458 raportat la 32 alin. (1), art. 33 şi art. 64 alin. (4) C. proc. civ.. Argumentele expuse de recurentul-reclamant în susţinerea excepţiei privesc interesul în formularea cererii de intervenţie, iar nu interesul în exercitarea căii de atac. Intervenientul accesoriu justifică interesul procesual în declararea recursului, în condiţiile în care şi pârâtul a recurat la rândul său această sentinţă, dat fiind că prin sentinţa principală a fost respinsă cererea de intervenţie accesorie şi s-a dispus anularea hotării de guvern, soluţie defavorabilă părţii pârâte, pentru apărarea căreia s-a intervenit.

4. La termenul stabilit pentru judecarea recursurilor, s-a invocat din oficiu excepţia netimbrării recursului incident. Observând însă că recurentul-reclamant a înaintat dovada achitării taxei de timbru stabilite în sarcina sa, Înalta Curte va respinge excepţia netimbrării recursului incident.

5. Analizând recursul incident, care are ca obiect încheierea premergătoare din 20.05.2021 prin care a fost admisă în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în favoarea pârâtului Guvernul României, Înalta Curte îl constată nefondat.

Pe calea recursului subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se invocă nejustificarea de către intervenient a unui interes propriu în a participa la judecată, cerinţă prevăzută de art. 61 C. proc. civ. pentru admiterea în principiu a unui cereri de intervenţie accesorie.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a hotărât admiterea în principiu a cererii de intervenţie, cu aplicarea corectă a normei de procedură anterior amintite, dat fiind că Ministerul Afacerilor Interne, conform Legii nr. 55/2020, participă la procedura de adoptare a hotărârii de guvern prin care se prelungeşte starea de alertă, iar prin cererea de chemare în judecată s-a invocat, ca motiv de nelegalitate a actului, neexercitarea de către ministrul afacerilor interne a dreptului de iniţiativă legislativă, în conformitate cu art. 4 alin. (1) din lege.

Astfel, intervenientul accesoriu justifică un interes propriu legitim, în sensul art. 33 C. proc. civ., de a susţine poziţia procesuală a emitentului actului normativ atacat, apărările sale urmărind demonstrarea respectării legii în procedura de adoptare a hotărârii de guvern prin care s-a prelungit starea de alertă începând cu 13.04.2021.

Ca atare, Înalta Curte constată că nu a avut loc o încălcare a normelor de procedură, motiv pentru care va respinge recursul incident, ca nefondat.

6. Analizând recursurile principale declarate de pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei principale nr. 180/17.06.2021, Înalta Curte le constată fondate în limitele şi pentru motivele care vor fi arătate în continuare.

Un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi susţinut numai de către intervenientul MAI, se referă la încălcarea normelor de procedură de către instanţa de fond prin nepronunţarea asupra a două excepţii opuse acţiuni reclamantului prin cererea de intervenţie accesorie, şi anume, inadmisibilitatea cererii, datorată neurmării procedurii administrative prealabile şi lipsa de interes a reclamantului în formularea cererii în anulare.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, constatând că instanţa de fond s-a pronunţat asupra excepţiilor menţionate prin încheierea din 20.05.2021, respingându-le. Inadmisibilitatea a fost înlăturată cu motivarea că hotărârea de guvern a intrat în circuitul civil, în sensul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi, din acest motiv, reclamantul nu mai era dator să urmeze procedura prealabilă, iar lipsa de interes a fost înlăturată cu motivarea că reclamantul a fost supus dispoziţiilor hotărârii de guvern, care a instituit o serie de restricţii cu privire la drepturile şi libertăţile persoanelor şi, astfel, are calitatea de persoană vătămată, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât a fost sancţionat contravenţional pentru nerespectarea regimului stării de alertă instituite prin hotărârea de guvern.

Un alt rând de critici formulate numai de către intervenient sunt cele prin care se reiterează excepţia inadmisibilităţii cereri pentru neurmarea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanţa de fond a soluţionat chestiunea inadmisibilităţii, ci reţine că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privinţa cărora alin. (1) şi (1)1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (1)1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce nu poate fi acceptat.

Cu toate acestea, constată că excepţia se impunea a fi respinsă, în considerarea deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituţionale dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Curtea Constituţională a subliniat necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie, având în vedere că dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie. Sub acest aspect, s-a statuat că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigenţelor soluţionării urgente a acţiunilor.

Pe cale de consecinţă, urmarea procedurii prealabile în cazul unei hotărâri de guvern emise în temeiul Legii nr. 55/2020 nu este compatibilă cu cerinţa asigurării celerităţii judecăţii, care să asigure efectivitatea dreptului de acces la justiţie.

În concluzie, deşi în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de faţă, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale.

Următoarea critică formulată de ambii recurenţi priveşte respingerea excepţiei lipsei de interes în formularea şi susţinerea cererii de anulare a hotărârii de guvern.

Printr-un prim rând de argumente se reiterează de către recurenţi lipsa vătămării concrete a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al reclamantului, care să se fi produs prin aplicarea H.G. nr. 432/2021.

Înalta Curte respinge aceste susţineri şi, în acord cu judecătorul fondului, constată că reclamantul, supus incidenţei actului administrativ normativ, ţinut fiind să respecte regimul stării de alertă declarate prin hotărârea de guvern atacată, cu întregul spectru de îngrădiri ale unor drepturi şi libertăţi personale, care au fost aplicate în această perioadă în temeiul Legii nr. 55/2020, este o persoană care poate fi considerată vătămată prin activitatea normativă a acestei hotărâri de guvern atacate, motiv pentru care, în mod corect s-a reţinut că este îndeplinită condiţia cerută de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru exerciţiul acţiunii în contencios administrativ.

Prin cel de-al doilea rând de argumente, recurenţii susţin epuizarea efectelor actului administrativ normativ, la limita temporală reglementată expres în cuprinsul acestuia (30 de zile începând cu 13.04.2021), în raport de care nu ar mai subzista, încă de la data pronunţării instanţei de fond, pretinsul interes legitim în demersul judiciar de anulare a actului normativ.

Înalta Curte găseşte neîntemeiate şi aceste critici, constatând că reclamantul a invocat, între altele, o vătămare concretă constând în suportarea unei sancţiuni contravenţionale pentru nepurtarea măştii de protecţie, obligaţie instituită prin ordin al ministrului afacerilor interne, în temeiul art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, pe durata stării de alertă declarată prin H.G. nr. 432/2021 (a se vedea în acest sens art. 1 din anexa 2 a hotărârii).

Înalta Curte constată că aplicarea unei astfel de sancţiuni contravenţionale şi contestarea acesteia de către reclamant, într-o procedură aflată pe rolul instanţelor (dosarul nr. x/2021, în apel la Tribunalul Cluj) trebuie considerată o dovadă a menţinerii interesului reclamantului în susţinerea cererii de anulare, interes care subzistă şi la data soluţionării recursului de faţă.

Următoarele critici susţinute de ambii recurenţi se referă la anularea hotărârii de guvern de către instanţa de fond pe temeiul reţinerii a două motive de nelegalitate extrinsecă. Primul a fost încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, în sensul că propunerea de adoptare a hotărârii nu a venit de la ministrul afacerilor interne, ci de la CNSU. Instanţa a reţinut totodată încălcarea art. 5 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, în sensul elaborării proiectului de act normativ de o altă autoritate decât cea competentă să îl iniţieze.

Al doilea a fost încălcarea dispoziţiilor art. 7 şi 31 din Legea nr. 24/2000 coroborate cu art. 43 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, în sensul neîndeplinirii exigenţei de motivare a adoptării hotărârii de guvern.

Înalta Curte constată fondate criticile recurenţilor privitoare la reţinerea primului motiv de nelegalitate extrinsecă a actului administrativ normativ.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie de Guvern, prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor de interne.

În cauză, instanţa de fond a reţinut fără temei că aceste prevederi nu au fost respectate, respectiv că a fost încălcată competenţa exclusivă a ministrului administraţiei şi internelor de iniţiere a propunerii de prelungire a stării de alertă, propunere care ar fi fost formulată de CNSU, prin hotărârea nr. 22/08.04.2021.

Prin probatoriul cu înscrisuri administrat în recurs s-a demonstrat că proiectul de hotărâre de guvern a fost propus de ministrul afacerilor interne, care l-a înaintat Secretariatului General al Guvernului cu adresa nr. x/08.08.2021 . În acest fel, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 au fost respectate.

Prevederile art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 coroborate cu prevederile art. 41-44 şi art. 20 lit. i) din O.U.G. nr. 21/2004 privind sistemul naţional de management al situaţiilor de urgenţă, stabilesc implicarea CNSU în analiza factorilor de risc şi în procedura de declarare a stării de alertă, aşa încât emiterea hotărârii CNSU nr. 22/08.04.2021, care a stat la baza adoptării hotărârii de guvern răspunde cadrului normativ incident şi nicidecum nu poate fi considerată o dovadă a încălcării acestuia, în sensul elaborării proiectului de act normativ de o altă autoritate decât cea competentă să-l iniţieze.

Al doilea motiv de nelegalitate extrinsecă a fost reţinut, de asemenea, cu aplicarea greşită a legii. Astfel, instanţa de fond a stabilit corect că în privinţa hotărârilor de prelungire a stării de alertă sunt incidente dispoziţiile art. 43 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004 referitoare la fundamentarea adoptării actului administrativ normativ pe baza analizei factorilor de risc prevăzuţi la art. 41 alin. (4) din acelaşi act normativ, de către grupurile de suport tehnico-ştiinţific constituite pe tipuri de risc.

Cu toate acestea a apreciat, cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, că motivarea hotărârii de guvern ar fi implicat evaluarea impactului socioeconomic în dimensiunea impactului asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului al dispoziilor normative preconizate, această evaluare rămânând un element imperativ al instrumentului de prezentare şi motivare, respectiv al notei de fundamentare a proiectului de act normativ.

Fără să nege considerentele instanţei de fond potrivit cărora hotărârea de guvern prin care se prelungeşte starea de alertă trebuie să se bazeze pe o analiză de necesitate şi proporţionalitate a măsurilor dispuse în concret, dintre cele care presupun restrângeri de drepturi şi libertăţi prevăzute de Legea nr. 55/2020 a putea fi adoptate în perioada stării de alertă, Înalta Curte reţine că această analiză de necesitate/proporţionalitate se raportează la factorii de risc prevăzuţi de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 şi art. 41 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, neexistând o altă dimensiune, distinctă, a impactului socioeconomic al proiectului de hotărâre, în sensul art. 31 alin. (1) lit. b) raportat la art. 7 alin. (31) din Legea nr. 24/2020.

Ca atare, în conformitate cu dispoziţiile speciale cuprinse în art. 3 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 55/2020 şi art. 41, art. 42 alin. (4), art. 43 alin. (4) din O.U.G.. 21/2004, motivarea adoptării actului normativ presupune analiza cumulativă a factorilor de risc reglementaţi. Analiza acestor factori de risc a avut loc premergător adoptării hotărârii de guvern, fiind dovedită prin prezentarea documentului Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul Sars Cov 2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021, întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei şi prin emiterea hotărârii CNSU nr. 22/08.04.2021.

Pentru aceste motive, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv că cele două motive de nelegalitate extrinsecă reţinute la adresa H.G. nr. 432/2021 sunt neîntemeiate, Înalta Curte va admite recursurile declarate împotriva sentinţei principale nr. 180/17.06.2021.

Observând, însă, că instanţa de fond nu a analizat toate motivele de nelegalitate expuse prin cererea de chemare în judecată, în cazul motivelor lăsate neanalizate reţinându-se necercetarea fondului, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va casa în parte sentinţa principală, cu trimiterea cauzei spre rejudecarea acţiunii în anulare. Va menţine dispoziţiile sentinţei principale referitoare la respingerea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de Guvern cu acelaşi conţinut şi a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 55/2020 (care nu au făcut obiectul recursurilor analizate prin prezenta decizie).

7. Pe cale de consecinţă, va admite şi recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei fără număr din 9 septembrie 2021, de completare a dispozitivului sentinţei principale cu acordarea cheltuielilor de judecată în favoarea reclamantului, dat fiind fiind caracterul accesoriu al pretenţiei referitoare la acordarea cheltuielilor de judecată, care se impune a fi rezolvată în funcţie de soluţia dată cererii în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile netimbrării şi tardivităţii recursurilor declarate de pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, precum şi excepţia lipsei de interes a intervenientului Ministerul Afacerilor Interne în formularea recursului, ca neîntemeiate.

Admite recursurile declarate de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile principale nr. 180 din 17 iunie 2021 şi a sentinţei civile fără număr de completare dispozitiv din 9 septembrie 2021, ambele pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul declarat de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile principale nr. 180 din 17 iunie 2021.

Casează, în parte, sentinţa principală şi în tot sentinţa de completare dispozitiv şi trimite cererea de anulare a H.G. nr. 432 din 8 aprilie 2021 spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Menţine dispoziţiile sentinţei principale referitoare la respingerea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de Guvern cu acelaşi conţinut şi la respingerea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 55/2020.

Respinge excepţia nulităţii recursului incident declarat de reclamantul A., pentru netimbrare, ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident declarat de reclamantul A. împotriva încheierii de şedinţă premergătoare din 20 mai 2021, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2022.