Gambling equipment technical verification amendment upheld; suspension request rejected for lack of well-justified legality challenge.

Şedinţa publică din data de 10 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de suspendare a Ordinului nr. 86/17.06.2021 al Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc privind modificarea şi completarea anexei la Ordinul Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 645 din 30 iunie 2021, Partea I, prin prisma prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, solicitând dispunerea suspendării integral e efectelor actului administrative în ceea ce priveşte efectele asupra acesteia-Organism de Evaluare a conformităţii licenţiată clasa a II-a de ONJN, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de chemare în judecată ce va fi formulată după parcurgerea procedurii prealabile.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 230 din 26 august 2021 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc; s-a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 230 din 26 august 2021 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a arătat că, în opinia sa, instanţa de fond nu motivează care au fost considerentele pentru care a considerat că sunt insuficient justificate paguba iminentă sau prejudiciul greu de înlăturat, în condiţiile în care în prezent societatea nu mai poate desfăşura activitatea licenţiată de ONJN.

O minimă motivare se impunea cu privire la acest aspect, însă instanţa de fond s-a mulţumit să precieze doar că reclamanta, ca oricare alt subiect de drept, este obligată să ia măsurile necesare pentru conformare la noua normă legală. Însă ceea ce a omis să analizeze instanţa de fond este că, în fapt, îndeplinirea condiţiei impusă de lege este imposibilă raportat la intervalul exterm de mic de intrare în vigoare.

Cu privire la critica în sensul că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), recurenta a susţinut că instanta de fond a aplicat în mod eronat conditiile de la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în opinia sa, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, instanţa dă o interpretare care ar lipsi total de aplicabilitate prevederile care reglementează posibilitatea suspendării actului administrativ. Cazurile indentificate de practica judiciară care justifică măsura suspendării au caracter exemplificativ, nu limitativ. Chiar dacă ar fi reţinut acele cazuri ca fiind limitative, se observă că ne aflăm în situaţia în care actul administrativ a fost emis cu depăşirea limitelor de competenţă, deoarece se încalcă competenţa organului ierarhic superior.

A mai susţinut că actul a cărui suspendare o solicită reprezintă un instrument de punere în practică a unui act normativ de nivel superior, aşadar nu poate impune condiţii noi, ci poate doar să detalieze modul de conformare la conditiile impuse de actul normativ superior. In cazul de faţă este vorba despre un Ordin emis de o autoritate centrală depăşeşte limitele de competenţă stabilite prin prevederea din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările şi completările ulterioare, care mandatează ONJN, să stabilească condiţiile minime tehnice, conform prevederilor art. 1 alin. (4) Condiţiile minime tehnice de verificare utilizate de Biroul Român de Metrologie Legală şi de organismele de evaluare a conformităţii se stabilesc prin ordin al preşedintelui O.N.J.N.".

Ordinul contestat adaugă la lege" respectiv la prevederea din H.G. nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările şi completările ulterioare, încălcând astfel prevederile Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. H.G. nr. 111/2016 prevede la art. 149 alin. ultim doar faptul că "OEC trebuie să deţină cel putin una dintre acreditările ISO 17025 sau ISO 17020", iar Ordinul Presedintelui ONJN nr. 404/2020, prevede (în Anexa la Ordin capitolul I sectiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1. pozitia 2) că OEC trebuie să fie acreditat in conformitate cu Regulamentul (CEE nr. 765/2008 si pe baza standardelor armonizate publicate în Jurnalul oficial al Uniunii Europene care corespund sarcinilor de evaluare a conformităţii mijloacelor de joc pe care le solicită, în timp ce Ordinul contestat al Preşedintelui ONJN nr. 86/2021, prevede la articolul pct. 1) că OEC trebuie să fie acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) ur. 265/2008, conform standardelor ISO 17020 si/sau IQ 17025 pentru activitatile de evaluare a conformitătii mijloacelor de joc pe care le efectuează.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurenta a arătat că, în esenţă, motivul principal pe care se intemeia cererea de chemare în judecată viza nelegalitatea Odrinului 86/17.06.2021 al Preşedintelui ONJN, care a introdus o conditie restrictivă la articolul care modifică pct. subpunctul 4.1 pozitia 2 din Ordinul Presedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, pe care subscrisa, spre deosebire de alţi agenţi economici aflaţi în aceeaşi situaţie, nu o poate îndeplinii, rezultatul imediat fiind acela că nu isi mai poate desfăsura activitatea deoarece nu detine acreditare ise 17025 sau ise 17020 în domeniul reglementat specific al locurilor de noroc.

4. Apărările formulate în recurs

În cauză s-a formulat întâmpinare de intimatul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În esenţă, a susţinut că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13 decembrie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 10 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., prin care a solicitat suspendarea Ordinului nr. 86/17.06.2021 al Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc privind modificarea şi completarea anexei la Ordinul Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 645 din 30 iunie 2021, Partea I, prin prisma prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin sentinţa recurată, cererea reclamantei a fost respinsă, aceasta criticând-o prin prisma nemotivării hotărârii şi a greşitei aplicări a normelor de drept material.

Înalta Curte nu poate reţine criticile formulate de recurentă cu privire la nemotivarea hotărârii, care se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, aminteşte instanţa că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia, prin cererea de recurs recurenta susţinând că prima instanţă nu a analizat argumentele sale întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât opinia acesteia.

În atare condiţii, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, şi la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanţă că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Astfel, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, respectiv că ordinul adaugă la lege, ca a fost emis cu încălcarea procedurii de notificare a CE, ori că încalcă legislaţia adoptată de către Preşedintele ONJN, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenţei dreptului, chiar şi în situaţia în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acţiunea în anulare. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Faţă de cele mai sus expuse, în acord cu opinia judecătorului fondului, instanţa de control judiciar reţine că recurenta-reclamantă nu a invocat împrejurări de natura a crea serioase dubii cu privire la legalitatea Ordinului nr. 86/17.06.2021 a cărei suspendare o solicită, toate susţinerile acesteia nefiind apte să răstoarne aparenta de legalitate a actului administrativ.

În aceste condiţii, nu este îndeplinită condiţia existenţei unei situaţii de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, simpla existenţă a unei îndoieli asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ invocată de recurenta-reclamantă nefiind aptă să conducă la suspendarea executării.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente şi, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanţa de control judiciar constată, aşadar, că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor factuale reţinute, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 230 din 26 august 2021 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 februarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.