Invalidity of cassation appeal due to lack of concrete legal critique of first-instance reasoning on EU fund eligibility and selection procedures

Şedinţa publică din data de 22 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 10.08.2017, sub nr. x/2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Consultării Publice şi Dialogului Social (devenit Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.03.2017 întocmit de Direcţia Generală Programe Capital Uman a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, menţinut prin Decizia nr. 25535/05.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei nr. 608/07.04.2017, precum şi anularea deciziei nr. 25535/05.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei nr. 608/07.04.2017. Totodată, a solicitat suspendarea executării titlului executor (de creanţă) reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.03.2017, până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2982 din 22 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.03.2017, ca inadmisibilă şi a respins cererea de anulare a aceluiaşi proces-verbal, precum şi a deciziei nr. x/05.05.2017, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, invocând cazurile de nelegalitate a hotărârii prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că instanţa de fond s-a dezis, prin considerentele sentinţei recurate, de măsura dispusă anterior (la termenul din 23.02.2018) în sarcina reclamantului de a consemna cauţiunea de 10% din valoarea creanţei, în conformitate cu art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, hotărând prin sentinţă respingerea ca inadmisibilă a cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/2.03.2017. Recurentul apreciază ca fiind contradictorii considerentele sentinţei privitoare la capătul de cerere având ca obiect suspendarea executării actului administrativ contestat.

Cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. priveşte soluţia pronunţată de instanţă asupra acţiunii în anularea procesului-verbal de constare a neregulilor anterior amintit şi a deciziei nr. x/5.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei administrative.

Recurentul recurge la o prezentare extinsă atât a conţinutului procesului-verbal de nereguli cât şi a considerentelor instanţei de fond care susţin soluţia de respingere a acţiunii în anulare şi se referă la dispoziţiile art. 35 din H.G. nr. 218/2012, privitoare la alegerea din rândul entităţilor private a partenerilor în vederea implementării proiectului finanţat din instrumente structurale, precum şi la prevederile Ghidului solicitantului- Condiţii speciale (GS CS) nr. 171, capitolul 4.3.

Arată că, potrivit Ghidului solicitantului, nu era obligatoriu ca proiectul să fie depus în parteneriat oficializat printr-un acord de parteneriat cu entităţi înregistrate în alte state membre ale Uniunii Europene. Cerinţa ca potenţialii beneficiari să aibă parteneri transnaţionali din state membre UE nu implică automat constituirea unui parteneriat oficializat printr-un acord, ci implică constituirea de parteneriate transnaţionale în scopul atingerii indicatorului de program "Numărul iniţiativelor transnaţionale şi al parteneriatelor sprijinite".

Proiectul în cauză s-a bazat pe un acord de parteneriat cu entităţi înregistrate în România, dar şi pe existenţa unor parteneri transnaţionali care au acţionat în cadrul proiectului şi în sprijinul parteneriatului oficializat prin Acordul de parteneriat, pentru atingerea ţintei asumate a indicatorului "Numărul iniţiativelor transnaţionale".

Definiţia dată parteneriatului în Ghidul indicatorilor POSDRU - document programatic aplicabil etapei de evaluare - demonstrează că scopul finanţării acordate prin DMI 6.4 al POSDRU nu este nici constituirea de parteneriate formale, fără impact asupra indicatorilor de program asumaţi, nici finanţarea de activităţi fără relevanţă pentru specificul DMI 6.4, ci constituirea de parteneriate transnaţionale productive, care să vizeze domenii diferite.

În concluzie, înţelegerea condiţiilor de finanţare de către solicitant a fost corectă, fapt confirmat şi de răspunsul la clarificări din adresa înregistrată la AM POSDRU sub nr. x/4.11.2014.

Cât priveşte procedura de selecţie a partenerilor în vederea încheierii acordului de parteneriat, respectiv a scrierii şi implementării proiectului finanţat din POSDRU 2007-2013 DMI 6.4 "Iniţiative transnaţionale pentru o piaţă inclusivă a muncii", procedură organizată de către MMFPSPV, recurentul-pârât arată că în anunţul de selecţie s-a precizat că scrisoarea de intenţie va face referire la obiectivul general al proiectului, la activităţile eligibile propuse, indicatorii şi grupul ţintă, precum şi la cerinţele Ghidului 6.4.

Recurentul arată că selecţia partenerilor a respectat prevederile art. 35 din H.G. nr. 218/2012, precum şi Metodologia MMJS în derularea procesului de selecţie, având în vedere că activităţile proiectului sunt toate activităţile din Ghid. Prin adresa nr. x/4.08.2014, MMJS a transmis MFE o analiză amplă privind necesitatea implementării unor proiecte FSE, care demonstrează viziunea şi determinarea MMJS pentru identificarea unor soluţii de îmbunătăţire a pieţei muncii. În concordanţă cu această viziune s-au lansat call-urile pe DMI 6.4.

De asemenea, recurentul-reclamant reiterează că ridicarea clauzei suspensive a vizat procesul de selecţie a partenerilor.

Cu privire la cea de-a doua neregulă - efectuarea unor cheltuieli neeligibile cu personalul, fără respectarea unei management financiar riguros, recurentul-reclamant reiterează că cheltuielile cu asistentul manager A. sunt eligibile având în vedere că, dintr-o eroare materială, în raportul de activitate a fost trecut un număr mai mic de ore de activitate decât cel din pontaj.

În ceea ce o priveşte pe B., expert implementare pe termen lung, recurentul-reclamant reiterează că această persoană a îndeplinit activităţi de pregătire şi organizare a întâlnirilor, respectiv de menţinerea a relaţiei cu partenerii proiectului, prevăzute în fişa de post şi care au fost imperios necesare pentru buna implementare a proiectului.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (succesor al MDRAPFE) solicită, în principal anularea recursului, iar în subsidiar respingerea acestuia, ca nefondat.

În susţinerea excepţiei nulităţii recursului arată că, deşi recurentul indică cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., nu aduce argumente de natură a conferi caracter de validitate acestor temeiuri de casare, susţinerile sale fiind o reiterare a argumentelor de fapt şi de drept expuse prin cererea de chemare în judecată, iar nu efective critici la adresa hotărârii atacate. Recurentul continuă să critice titlul de creanţă, iar nu hotărârea primei instanţe împotriva căreia a formulat recurs.

Or, recursul este o cale extraordinară de atac, ce poate fi exercitată exclusiv pentru cazurile prevăzute de art. 488 C. proc. civ., care vizează legalitatea hotărârii, iar nu chestiuni de fapt care au fost deja supuse analizei primei instanţe.

5. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului, pentru neîncadrarea în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 489 alin. (1) C. proc. civ., recursul este nul dacă nu este motivat în termenul legal.

Prin motivarea recursului se înţelege expunerea prin cererea de recurs a unor critici pertinente şi concrete la adresa sentinţei recurate, care să poată fi încadrate în cazurile de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Prin sentinţa recurată în cauza de faţă a fost respinsă ca inadmisibilă cererea reclamantului de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/2.03.2017 şi, de asemenea, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de anulare a actului administrativ anterior amintit şi a deciziei nr. 25535/5.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei administrative.

Recurentul-reclamant formulează un prim motiv de recurs încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu referire la soluţia de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare.

Se constată că, în motivarea acestei soluţii, instanţa de fond a reţinut neîndeplinirea de către reclamant a obligaţiei de consemnare a cauţiunii, în conformitate cu art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, ca şi condiţie de admisibilitate a cererii.

Susţinerile sumare ale recurentului-reclamant sunt în sensul motivării contradictorii a respingerii cererii de suspendare şi a dezicerii instanţei de măsurile dispuse anterior cu privire la consemnarea cauţiunii.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt lipsite de sens întrucât nu există contradicţie nici între considerentele sentinţei, neconsemnarea cauţiunii fiind motivul respingerii, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare şi nici între măsurile dispuse pe parcursul judecăţii (în sensul stabilirii obligaţiei reclamantului de a consemna cauţiunea) şi soluţia adoptată în final de către instanţă (ca urmare a neîndeplinirii respectivei obligaţii).

În consecinţă, se reţine că nu sunt formulate veritabile critici, încadrabile în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., iar expunerea recurentului-reclamant e lipsită de logică juridică, impunându-se sancţiunea nulităţii recursului.

Cât priveşte celelalte motive de recurs, încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea se referă la soluţia pronunţată asupra acţiunii în anulare.

Pentru analiza excepţiei nulităţii recursului, opusă şi acestor critici, Înalta Curte apreciază necesar a expune un scurt parcurs al judecăţii.

La baza emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/2.03.2017 al MDRAPFE au stat două suspiciuni de nereguli nr. 9130/23.05.2016 şi nr. 18310/9.12.2016, având ca sursă rapoarte ale Autorităţii de Audit.

Analizând prima suspiciune de neregulă, autoritatea de management a infirmat constatările autorităţii de audit potrivit cărora proiectul nu ar fi îndeplinit condiţiile de eligibilitate în concordanţă cu obiectivele domeniului major de intervenţie 6.4 al POSDRU 2007-2013, însă a confirmat neregula potrivit căreia procesul de selecţie a partenerilor proiectului ar fi fost desfăşurat defectuos de către recurentul-reclamant, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012, prin neindicarea în anunţul de selecţie a principalelor activităţi ale proiectului.

Această neregulă a atras măsura administrativă a constatării neeligibilităţii tuturor cheltuielilor solicitate şi autorizate la plată pentru partenerii ministerului reclamant, selectaţi şi implicaţi în derularea proiectului, impactul financiar al neregulii fiind stabilit la suma de 5.466.641 RON.

În analiza celei de-a doua suspiciuni de nereguli, procesul-verbal de nereguli a confirmat caracterul neeligibil al cheltuielilor cu un expert implementare pe termen lung - B., pentru activităţi care nu erau specifice acestei poziţii, ci managerului de proiect/asistentului manager/consilierului juridic şi, de asemenea, al cheltuielilor cu asistentul manager A., în privinţa căreia s-a constatat un număr mai mic de ore de activitate desfăşurate decât cel menţionat în fişa de pontaj. Impactul financiar al acestor nereguli este de 1 584 RON.

Instanţa de fond a reţinut legalitatea şi temeinicia procesului-verbal de nereguli, analizând strict neregulile reţinute prin titlul de creanţă, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de către reclamant.

În recurs, se formulează un prim rând de critici prin care se susţine că proiectul finanţat îndeplineşte condiţiile de eligibilitate, în concordanţă cu obiectivele domeniului major de intervenţie 6.4.

Aceste critici sunt străine de neregulile reţinute prin procesul-verbal atacat şi confirmate prin sentinţa recurată. Chestiunea participării la acordul de parteneriat a unor parteneri transnaţionali din state membre ale Uniunii Europene, ca şi condiţie de eligibilitate a proiectului, a fost tranşată încă din etapa administrativă a litigiului în favoarea reclamantului, nefiind reţinută neregula privitoare la neîndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, la care s-a referit suspiciunea de neregulă nr. 9130/2016.

Pe cale de consecinţă, întreaga expunere referitoare la această neregulă, pe care recurentul-reclamant o face în cuprinsul cererii de recurs, este nepertinentă şi nu se pot decela critici care să vizeze conţinutul sentinţei recurate.

Neregula reţinută prin procesul-verbal este aceea a desfăşurării defectuoase a procesului de selecţie a partenerilor proiectului, şi anume cu încălcarea art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012, această normă, potrivit procesului-verbal, impunând beneficiarului finanţării să stabilească prin anunţul de selecţie principalele activităţi ale proiectului.

Instanţa de fond a confirmat existenţa neregulii, arătând că nerespectarea dispoziţiilor art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012 privitoare la procesul de selecţie a partenerilor entităţi private, aduce atingere condiţiei esenţiale privind managementul eficient al fondurilor nerambursabile din instrumente structurale, consecinţa indirectă a lipsei de implicare a reclamantului (care a creat aparenţa că nu are definite propriile nevoi specifice privind piaţa inclusivă a muncii pentru tineri) fiind aceea a încălcării principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii în utilizarea bugetului UE, principii statuate în art. 30 din Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului.

Instanţa de fond a înlăturat argumentul reclamantului bazat pe ridicarea clauzei suspensive prevăzute în art. 13 din contractul de finanţare x, reţinând că această clauză (activată de autoritatea de management şi apoi ridicată) se referă la eligibilitatea beneficiarului şi/sau a partenerilor acestuia şi la capacitatea lor tehnică şi profesională, iar nu la conformitatea proiectului finanţat.

Cu alte cuvinte, instanţa a stabilit că ridicarea clauzei suspensive este nerelevantă în privinţa neregulii reţinute prin procesul-verbal şi confirmate prin sentinţa recurată.

Recursul nu conţine nicio critică la adresa soluţiei instanţei de fond şi a argumentelor pe care aceasta se întemeiază. După expunerea superfluă a conţinutului procesului-verbal de nereguli şi a argumentelor instanţei, recurentul face o singură afirmaţie care ar putea fi luată în considerare în raport de soluţia expusă, şi anume, anunţul de selecţie a partenerilor respectă prevederile art. 35 din H.G. nr. 218/2012 întrucât nemenţionarea principalelor activităţi ale proiectului s-ar datora împrejurării că puteau fi astfel de activităţi toate cele menţionate în Ghidul solicitantului pentru DMI 6.4.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a înlăturat deja susţinerea similară formulată de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată, prezentând argumentele pentru care a socotit că a avut loc o încălcare a art. 35 alin. (5) din H.G. nr. 218/2012, care nu este de ordin formal, ci este de fond, cu implicaţii asupra eficientei utilizări a fondurilor nerambursabile din instrumente structurale.

Or, recurentul-reclamant nu critică acest raţionament juridic, ci se rezumă la reluarea argumentelor înlăturate de instanţa de fond.

Recurentul reexpune şi afirmaţia potrivit căreia ridicarea clauzei suspensive a vizat în mod direct procesul de selecţie a partenerilor, însă, nici în acest caz, nu se poate decela nicio critică la adresa considerentelor sentinţei, prin care se demonstrează că această clauză suspensivă nu are legătură cu neregula care a condus la declararea neeligibilităţii cheltuielilor partenerilor ministerului beneficiar al finanţării.

În fine, recurentul-reclamant reia conţinutul cererii de chemare în judecată şi în privinţa neregulilor constatate cu privire la cheltuielile de personal dar, de asemenea, nu are nicio critică cu privire la cele reţinute de instanţa de fond. Astfel prin sentinţă s-a stabilit că în atribuţiile expertului implementare pe termen lung B. nu intrau activităţile specifice managementului proiectului, pentru care s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor şi, de asemenea, în ceea ce o priveşte pe A. - asistent manager, a fost plătit un număr mai mare de ore decât cele cuprinse în fişa de pontaj, iar reclamantul nu a dovedit susţinerea potrivit căreia raportul de activitate ar consemna, dintr-o eroare materială, un număr mai mic de ore decât fişa de pontaj.

Recurentul reia susţinerile potrivit cărora activităţile primului expert au fost utile proiectului, susţineri ce sunt nepertinente în raport cu argumentele care au condus la constatarea neeligibilităţii cheltuielii, precum şi susţinerile referitoare la eroarea de consemnare în fişa de pontaj a numărului de ore lucrate de către cel de al doilea expert, ignorând argumentul esenţial al instanţei referitor la nedovedirea afirmaţiilor sale.

În concluzie, recurentul-reclamant nu a expus critici pertinente şi concrete la adresa sentinţei recurate, care să poată fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ.. Abia prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant conturează anumite critici la adresa sentinţei, însă acest act procesual nu poate fi luat în considerare din perspectiva motivării recursului, fiind depus după împlinirea termenului de declarare a recursului.

6. Temeiul soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât şi va anula recursul, ca nemotivat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia nulităţii recursului, invocată intimatul-pârât.

Anulează recursul declarat de reclamantul Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei civile nr. 2982 din 22 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nemotivat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 decembrie 2021.