Challenge to veterinary authority order requiring classified-information access for managerial posts; non-analysis of general classified-information laws constituting lack of motivation.

Şedinţa publică din data de 16 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curtii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor anularea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019 (anexa nr. 1), modificat prin Ordinul nr. 116/2019 (anexa nr. 2) privind modificarea si completarea anexei nr. 2 la Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare si pentru Siguranţa Alimentelor nr. 49/2018 (anexa nr. 3) pentru aprobarea structurii organizatorice cadru şi a Regulamentului de organizare şi funcţionare al direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, primit şi înregistrat în instituţie sub nr. x/04.10.2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 22 din 24 martie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a fost anulat Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019 - anexa nr. 1, modificat prin Ordinul nr. 116/2019 - anexa 2 privind modificarea şi completarea anexei 2 la Ordinul 49/2018 - anexa 3.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civilă nr. 22 din 24 martie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-pârâtă a susţinut că instanta de contencios administrativ nu a fost investită cu verificarea legalităţii Ordinului nr. 14/2018, aceasta, în calitate de pârâtă, prin apărarea formulată în cauză, nu a făcut vorbire în vreun fel despre Ordinul nr. 14/2018.

De asemenea, instanta de fond a mai facut vorbire despre "deciziile contestate", reţinând că "autorizaţia de acces la informatii clasificate secret de stat nu era o conditie specifică pentru ocuparea postului de sef birou."

Or, reclamantul nu a contestat vreo decizie emisă de către D.S.V.S.A. Neamt şi nici nu s-a pus în discuţie legalitatea ocupării postului de şef birou, din motivarea sentinţei recurate nerezultând în structura cărei instituţii publice s-ar regăsi acest post, rreclamantul ocupând funcţia publică de conducere de director executiv al D.S.V.S.A. Neamţ conform Ordinului nr. 25176/01.06.2005, emis de Preşedintele A.N.S.V.S.A.

Ceea ce a susţinut în apărare pârâta este faptul că abrogarea, prin Legea nr. 85/25.04.2019, a alin. (5) şi (6) ale articolului 66 din Ordonanta Guvernului nr. 42/2004, nu schimbă situaţia, în condiţiile în care Ordinul nr. 109/06.09.2019 a fost emis ţinând cont de prevederile Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cu modificările şi completările ulterioare şi ale H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, în condiţiile în care, Legea nr. 182/2002 şi O.G. nr. 585/2002 sunt în vigoare şi instituie în sarcina conducătorului unei institutii publice care gestionează informatii secrete de stat obligatia de a notifica la B. eliberarea certificatului de securitate sau autorizaţiei de acces pentru fiecare angajat care lucrează cu informaţii clasificate şi de a aproba listele cu personalul verificat şi avizat pentru lucrul cu informaţiile secrete de stat, rezultă că abrogarea alin. (5) şi (6) ale articolului 6 ind, 6 din Ordonanta Guvernului nr. 42/2004 nu schimbă situatia existentă până la data introducerii acestui text de lege.

De asemenea, a susţinut că a arătat că prin Hotărârea Guvernului nr. S/1055/2008 a fost aprobată lista cuprinzând informaţiile secrete de stat, nivel strict secret, elaborate sau deţinute de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranta Alimentelor şi termenele de mentinere a acestora în nivelurile de clasificare, ceea ce dovedeşte fără putinţă de tăgadă că, în exercitarea atribuţiilor şi responsabilităţilor prevăzute de legislaţia în vigoare, personalul care deţine funcţii publice de conducere din cadrul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi al unităţilor din subordinea acesteia necesită acces la informatii clasificate secrete de stat nivel strict secret, iar asupra acestor apărări ale pârâtei instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel, nemotivând de ce le-a respins, hotărârea recurată cuprinzând numai motive străine de natura cauzei, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

O altă critică pe care a înţeles pârâta să o aducă hotărârii recurate este aceea că instanta de fond a dispus anularea Ordinului nr. 109/06.09.2019, emis de A.N.S.V.S.A.-anexa nr. 1, modificată prin Ordinul nr. 116/2019 - anexa 2 privind modificarea şi completarea anexei 2 la Ordinul nr. 49/2018-anexa 3, desi, prin actiunea reclamantului aceasta nu a fost investită cu o astfel de solicitare, reclamantul solicitând modificarea art. 15 alin. (1) din Ordinul nr. 109/2019 în sensul eliminării din anexa la ordin a art. I pct. 2 a funcţiei de director executive, încălcându-se art. 9 alin. (2) noul C. proc. civ. şi art. 22 alin. (6) din C. proc. civ.

În fine, recurenta-pârâtă a susţinut că sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (Legea nr. 182/2002, H.G. nr. 585/2002, Hotărârea Guvernului nr. S/1055/2008, Legea nr. 554/2004), motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând, în esenţă, că Ordinul nr. 109/06.09.2019 a fost emis ţinând cont de prevederile Legii nr. 182/2002 privind protectia informatiilor clasificate, cu modificările ulterioare şi ale H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, cu modificările şi completările ulterioare, făcând trimitere la art. 22 din Legea nr. 182/2002, învederând că lista cuprinzând informaţiile secrete de stat, nivel strict secret, elaborate sau deţinute de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor si termenele de menţinere a acestora în nivelurile de clasificare, a fost aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. S/1055/2008, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (2) din Legea 182/2002.

În considerarea celor expuse a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 22/24.03.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, şi, reţinând cauza spre rejudecare, respingerea acţiunii formulată de reclamantul A..

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, pentru neformularea de critici concrete de nelegalitate a sentinţei recurate, pe fond, solicitând respingerea recursului, apreciind că soluţia primei instanţe este temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 4 august 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 2 decembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic invocate de recurenta-pârâtă privind neanalizarea de către prima instanţă a argumentelor formulate de reclamant prin acţiune ori de aceasta, prin întâmpinare, si faptul că sentinţa recurată cuprinde motive străine de natura cauzei, precum şi aplicarea greşită a normelor de drept material (Legea nr. 182/2002, H.G. nr. 585/2002, Hotărârea Guvernului nr. S/1055/2008, Legea nr. 554/2004), se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, respectiv pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant.

2. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin care a solicitat anularea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019 (anexa nr. 1), modificat prin Ordinul nr. 116/2019 (anexa nr. 2) privind modificarea si completarea anexei nr. 2 la Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare si pentru Siguranţa Alimentelor nr. 49/2018 (anexa nr. 3) pentru aprobarea structurii organizatorice cadru şi a Regulamentului de organizare şi funcţionare al direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, primit şi înregistrat în instituţie sub nr. x/04.10.2019.

Prin sentinţa recurată, a fost admisă acţiunea, pârâta formulând critici din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident, reţine că sunt fondate criticile circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, instanţa de control judiciar aminteşte că dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat "(1) Hotărârea va cuprinde:/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Asa cum s-a interpretat atât în doctrina, precum şi în jurisprudenţa naţională, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă nu numai împrejurările de fapt ori doar motivele de drept care au format convingerea instanţei, astfel că ea se va referi la toate aceste aspecte, fără a însemna însă că instanţa trebuie să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi pentru susţinerea pretenţiilor şi apărărilor pe care le-au formulat, instanţa putând să grupeze aceste argumente pentru a le răspunde în cuprinsul unui considerent comun.

Prin urmare, instanţa va arăta în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi va demonstra aplicarea regulii de drept incidente, referirea generică la susţinerile părţilor ori la probele administrate, nefiind suficientă pentru a satisface standardele normei în discuţie, a căror încălcare atrage desfiinţarea hotărârii, întrucât aceasta constituie, în realitate, o lipsă a motivării.

De asemenea, nici motivarea sumară a hotărârii nu corespunde exigenţelor textului enunţat pentru că lipsa de consistenţă a acesteia face imposibilă realizarea controlului judiciar şi, totodată, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare clare, concise, lipsite de contradicţii, bazate pe incontestabilitate, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul.

În fine, reţine Înalta Curte că respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, dreptul la un proces echitabil constituie o componentă a principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică, nefiind suficient ca legea să recunoască persoanelor drepturi substanţiale în măsura în care acestea nu sunt însoţite de garanţii fundamentale de ordin procedural, de natură a le pune în valoare.

În acest sens, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Cauza Albina împotriva României, Cauza Gheorghe împotriva României).

Or, prima instanţă a reţinut în considerentele sentinţei recurate că "Legea nr. 20/2018, prevede că (1) Personalul care deţine funcţii de conducere din cadrul DSVSA trebuie să deţină, în exercitarea funcţiei, certificat de securitate, respectiv autorizaţie de acces la informaţii clasificate.

(2) Pentru ocuparea posturilor aferente funcţiilor publice de conducere prevăzute la alin. (1) este necesară obţinerea de către instituţia publică, în condiţiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizaţiei de acces la informaţii secrete de stat".

Ulterior, prin Legea nr. 166 din 10 iulie 2018 publicată în MO nr. 594 din 12 iulie 2018, art. 6/\6 alin. (5), (6) din O.G. nr. 42/2004 au fost modificate. (...) Prevederile art. 15 din ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 49/2018 nu se pot constitui într-un suport legal al deciziei, deoarece acestea trebuie considerate implicit modificate, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 166/2018.

Aceeaşi este şi situaţia Ordinului nr. 14/07.02.2018, emis în aplicarea O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 20/2018, care include în lista funcţiilor pentru care este necesară obţinerea certificatului/autorizaţiei de acces la informaţii clasificate toate funcţiile de conducere de la nivelul unităţilor subordonate A.N.S.V.S.A."

În aceste condiţii, este evident că, în raport de actele aflate la dosar, în vederea verificării legalităţii Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019, modificat prin Ordinul nr. 116/2019 privind modificarea şi completarea anexei 2 la Ordinul 49/2018, prima instanţă nu a analizat argumentele invocate prin întâmpinare întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, a H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate din România, a Ordinului nr. 24/2010 privind aprobarea listelor cuprinzând informaţiile secrete de serviciu şi informaţiile de interes public.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului s-a limitat la analizarea legii speciale, neanalizând norma generală Legea nr. 182/2002 şi H.G. nr. 585/2002, invocată ca temei al emiterii actului administrativ contestat, în condiţiile în care aceste acte normative cu caracter general sunt în vigoare şi conţin prevederi referitoare la regimul informaţiilor clasificate.

O asemenea modalitate de abordare a motivării unei sentinţe echivalează cu necercetarea cauzei, de natură a conduce la pronunţarea unei hotărâri lacunare sub aspectul motivelor pe care se sprijină, ceea ce impune trimiterea cauzei spre o nouă judecată pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunţată în litigiul de faţă, astfel cum s-a reţinut anterior.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, împrejurare în raport de care, nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de pârâtă în cadrul motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă, cu ocazia rejudecării cauzei, alături de argumentele şi temeiurile de drept invocate de reclamant prin cererea de chemare în judecată şi de apărările formulate de pârâtă prin întâmpinare, astfel cum s-a reţinut anterior.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant, va admite recursul formulat de pârâtă, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant.

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei civile nr. 22 din 24 martie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 decembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.