Expropriation appeal rejected as time-barred and inadmissible; road project upheld

Şedinţa publică din data de 16 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, sub nr. x/2017, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere (CNAIR) şi Guvernul României: constatarea nelegalităţii H.G. nr. 304/2016 cu privire la exproprierea suprafeţei de 1.937 mp menţionată în anexa 2, poziţia 310/12; obligarea pârâţilor la modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii rutiere a Municipiului Bucureşti între A1-DN7 şi DN2-A2", în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 368/2013 - poziţia 303 din anexă, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 8289/2.11.2017, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La data de 2.10.2017, reclamanta a depus la dosar cerere modificatoare, prin care şi-a completat acţiunea cu un nou capăt de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere nr. 441/02.06.2016.

La data de 27.02.2018, reclamanta a precizat că îşi întemeiază capătul de cerere având ca obiect modificarea soluţiei tehnice, pe dispoziţiile art. 555, art. 562 alin. (3), art. 1357 alin. (1) C. civ. şi art. 44 alin. (3) din Constituţia României şi că primul petit al cererii îl reprezintă o excepţie de nelegalitate.

Prin încheierea de şedinţă din data de 27.03.2018, Curtea a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de constatare a nelegalităţii H.G. nr. 304/2016, excepţia de netimbrare, excepţia lipsei capacităţii juridice civile a Guvernului României şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României. A unit cu fondul excepţia lipsei de interes, excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect modificarea soluţiei tehnice şi excepţia tardivităţii, fiind necesară depunerea de înscrisuri pentru verificarea susţinerilor părţilor.

Prin notele de şedinţă depuse la 30.04.2018, pârâta CNAIR a invocat excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile cu privire la decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016.

Prin notele de şedinţă depuse la termenul din 12.06.2018, reclamanta a arătat că nu s-a făcut dovada comunicării deciziei de expropriere contestate, conform art. 20 din Legea nr. 255/2010, şi nici către Comisia Locală sau pe pagina de internet a expropriatorului, cu mai mult de 1 an înainte de data promovării acţiunii. A invocat excepţia decăderii pârâtei din dreptul de a mai invoca excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile. A arătat că a solicitat expropriatorului modificarea soluţiei tehnice adoptate, prin adresa nr. x/20.12.2016, înregistrată la expropriator sub nr. x/22.12.2018.

Prin încheierea de şedinţă din data de 18.12.2018, Curtea a admis excepţia decăderii pârâtei din dreptul de a mai invoca excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi excepţia lipsei de interes.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 213 din 22 ianuarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere; a respins capătul de cerere formulat de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii CNAIR şi Guvernul României, având ca obiect anularea deciziei de expropriere, ca tardiv; a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii", în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 368/2013 - poziţia 303 din Anexă şi a respins, în consecinţă, ca inadmisibil, acest capăt de cerere. De asemenea, a respins excepţia de nelegalitate.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 213 din 22 ianuarie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situaţia de fapt şi a arătat, cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că fila x din vol. I nu conţine data de 6 septembrie 2016, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond. Această filă nu poate constitui o dovadă valabilă a afişării deciziei de expropriere pe site-ul CNAIR, întrucât afişarea se dovedeşte prin procesul-verbal de afişare încheiat la momentul respectiv şi nu printr-o simplă captură de ecran a unei pagini de internet al cărei conţinut putea fi modificat oricând.

Deşi apreciază că art. 20 din Legea nr. 255/2010 nu ar fi aplicabil modalităţii de comunicare a deciziei de expropriere, instanţa se raportează la conţinutul acestuia când apreciază drept modalitate de comunicare publicarea pe site-ul expropriatorului. Totodată, instanţa nu indică prevederile legale avute în vedere la analiza modalităţii de comunicare a deciziei. Prin urmare, soluţia instanţei nu este motivată în drept şi conţine motive străine de natura cauzei.

În mod greşit reţine instanţa că prezenta acţiune nu este întemeiată pe disp. Legii nr. 255/2010, acestea fiind menţionate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Cu privire la termenul de contestare a deciziei de expropriere, a precizat că decizia i-a fost comunicată la data comunicării întâmpinării depuse de CNAIR, iar contestarea deciziei s-a făcut în termen, respectiv la data depunerii cererii de modificare a cererii de chemare în judecată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a criticat soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului precizând că din memoriul nr. 329/20.12.2016 reiese solicitarea sa de modificare a soluţiei tehnice, în condiţiile în care menţiona că "soluţia tehnică nu este justificată", solicita "să se ia măsurile care se impun pentru realizarea unei exproprieri legale" şi invoca o serie de nereguli şi întrebări la care nu a primit răspuns.

Instanţa este obligată să aibă rol activ în administrarea probelor şi să ţină cont de toate probele administrate sau care ar trebui administrate pentru a preveni orice greşeală în aflarea adevărului. Or, în cauză, instanţa nu a analizat probele în ansamblul lor, neregăsirea exactă a sintagmei invocate neechivalând cu nesolicitarea modificării soluţiei tehnice.

Recurenta a mai susţinut că nu a fost invocată de către CNAIR excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la acest capăt de cerere, astfel că reţinerea instanţei privind calitatea persoanei care putea modifica sau nu soluţia tehnică este nelegală şi depăşeşte cadrul procesual stabilit de părţi.

A menţionat că nu i-a fost prezentată soluţia tehnică nici înainte de declanşarea litigiului şi nici pe parcursul acestuia, astfel încât nu avea posibilitatea de a solicita efectuarea unei modificări a soluţiei tehnice.

A mai fost criticată soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate care, în opinia recurentei, a fost dată cu interpretarea greşită a disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, întrucât decizia de expropriere afectează direct dreptul său de proprietate pentru o suprafaţă de 1927 mp, H.G. nr. 304/2016 reprezintă actul normativ adoptat fără îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 5, art. 11 alin. (6) şi art. 12 din Legea nr. 255/2010, în cuprinsul notei de fundamentare ce a stat la baza emiterii acestei hotărâri sunt menţionate informaţii nesusţinute de documente. În nicio situaţie nu se poate reţine că H.G. nr. 304/2016 nu are legătură cu soluţionarea prezentei cauze, când acesta este actul în baza căruia se emite decizia de expropriere, suprafaţa suplimentară expropriată recurentei fiind menţionată în anexa sa.

4. Apărările intimaţilor

Intimata pârâtă CNAIR a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în raport cu faptul că expropriator este Statul Român reprezentat de Ministerul Transporturilor prin CNAIR, conform pct. 2 şi 3 din art. 2 al Legii nr. 255/2010 şi pct. 1 al art. 2 din H.G. nr. 368/2013 şi H.G. nr. 304/2016.

Pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că, în mod corect, instanţa a admis excepţia tardivităţii, întrucât reclamanta nu a contestat decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016 în termen de 6 luni de când a luat cunoştinţă de decizie, raportat la răspunsul CNAIR-DRDP Bucureşti nr. x/14.10.2016. La data de 6.09.2016 s-a făcut actualizarea site-ului CNAIR-DRDP Bucureşti, unde sunt publicate toate hotărârile de guvern, anexele la hotărârile de guvern de expropriere, coridoarele de expropriere recepţionate şi avizate de OCPI, deciziile de expropriere şi hotărârile de stabilire a despăgubirilor.

A mai susţinut că în mod corect instanţa: a reţinut că nu sunt aplicabile disp. art. 20 din Legea nr. 255/2010 şi nici disp. art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la termenul de 1 an pentru tardivitatea introducerii acţiunii, a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului şi a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, instanţa de fond a reţinut că prin adresa nr. x/1.07.2016, C.N.A.I.R. S.A. i-a comunicat reclamantei că, urmare a adresei nr. x/8.06.2016 referitoare la "Modernizarea centurii rutiere a Municipiului Bucureşti între A1-DN7 şi DN2-A2", planul în format .dwg, în sistem de coordonate "Proiecţie Stereografică 1970" aferent lotului supus exproprierii identificat prin număr cadastral x şi carte funciară cu numărul x, va fi trimis la adresa de e-mail a reclamantei. I s-a comunicat reclamantei că prin H.G. nr. 368/2013 a fost expropriată suprafaţa de 197,62 m.p. din imobilul identificat prin număr cadastral x şi carte funciară cu numărul x, situat în UAT Cernica, judeţul Ilfov. Totodată, s-a menţionat în cuprinsul adresei că, urmare a modificărilor intervenite în proiect, a rezultat necesitatea promovării H.G. nr. 304/2016 prin care se expropriază suplimentar suprafaţa de 1937 m.p. din imobilul sus menţionat. S-a arătat că planul în format .dwg, aferent lotului supus exproprierii, pentru imobilul identificat prin număr cadastral x şi carte funciară cu numărul x, situat în UAT Cernica, judeţul Ilfov cuprinde amplasamentul aprobat prin H.G. nr. 368/2013 şi amplasamentul aprobat prin H.G. nr. 304/2016, cu suprafeţele aferente.

Prin adresa nr. x/14.10.2016, depusă la dosar de către reclamantă, C.N.A.I.R. S.A. i-a comunicat acesteia prin e-mail la data de 18.10.2016 şi, prin poştă, la data de 19.10.2016, că terenul proprietatea sa, situat în loc. Cernica, jud. Ilfov, este afectat de realizarea lucrării "Modernizarea Centurii Rutiere a Municipiului Bucureşti între A1-DN7 şi DN2-A2", fiind supus procedurii de expropriere prin aplicarea prevederilor Legii nr. 255/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale H.G. nr. 53/2011, H.G. nr. 368/2013 (poziţia 303 din Anexă) şi H.G. nr. 304/2016 (poziţia 310/12 din Anexă). Prin aceeaşi adresă i-a comunicat reclamantei că despăgubirile acordate pentru exproprierea imobilului (poziţia 303 din Anexa la H.G. nr. 368/2013 şi poziţia 310/12 din Anexa la H.G. nr. 304/2016) afectat de realizarea lucrării sus-menţionate sunt consemnate la B., anterior emiterii notificărilor intenţiei de expropriere şi deciziilor de expropriere, şi vor fi deblocate în condiţiile art. 19 din Legea nr. 255/2010, H.G. nr. 53/2011, H.G. nr. 368/2013 şi H.G. nr. 304/2016, respectiv după îndeplinirea procedurii de expropriere.

I-a comunicat reclamantei că transferul dreptului de proprietate din proprietate privată a imobilelor afectate de realizarea lucrării de referinţă, în proprietatea publică a statului şi în administrarea C.N.A.I.R. S.A., a operat de drept la data emiterii deciziei de expropriere nr. 1333/19.09.2013 aferentă H.G. nr. 368/2013 şi la data emiterii deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, aferentă H.G. nr. 304/2013, decizii care sunt publice pe pagina de internet a D.R.D.P. Bucureşti - exproprieri şi de asemenea, au fost înaintate către Primăria Cernica, jud. Ilfov pentru a fi aduse la cunoştinţa publică prin afişare la sediul Primăriei Cernica.

Curtea a constatat că decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016 şi anexa la aceasta apar ca fiind publicate în format pdf, în data de 6 septembrie 2016 pe site-ul Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la rubrica "Exproprieri", "H.G. 304/20.04.2016", alături de hotărârea Guvernului, procesul-verbal de recepţie, plan de amplasament suplimentar şi anexa la hotărârea de Guvern pentru localitatea Chiajna.

Publicarea deciziei de expropriere pe pagina de internet a Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, coroborată cu adresa nr. x/14.10.2016, echivalează cu însăşi comunicarea către reclamantă a deciziei de expropriere, la data de 19.10.2016.

Art. 20 din Legea nr. 255/2010 face referire la comunicarea hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii şi nu la decizia de expropriere.

Îndeplinirea procedurii de afişare la sediile consiliilor locale este irelevantă în cauză, această procedură fiind prevăzută de prevederile Legii nr. 255/2010. Acţiunea formulată în prezenta cauză nu este o acţiune civilă întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 255/2010, ci pe acelea ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Prin urmare, sunt aplicabile prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, care stabilesc posibilitatea introducerii cererii în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă.

Având în vedere că reclamanta nu a formulat plângere prealabilă, aceasta avea obligaţia de a contesta decizia de expropriere în termen de 6 luni de la data comunicării acesteia. Or, cererea de anulare a deciziei de expropriere a fost introdusă la data de 2.10.2017, prin cererea de modificare a acţiunii, cu mult după expirarea termenului de 6 luni.

Curtea a constatat că depăşirea termenului sus-menţionat nu este justificată prin motive întemeiate, pentru a fi incident art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din adresele pârâtei nerezultând intenţia de revocare a deciziei de expropriere.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 368/2013 - poziţia 303 din Anexă, instanţa de fond a reţinut că, prin memoriul nr. 329/20.12.2016, reclamanta a solicitat pârâtei să analizeze corespondenţa purtată cu C.N.A.D.N.R. şi cu consultantul/proiectant S.C. C. S.R.L. din care, în opinia sa, reiese că exproprierea suprafeţei de 1937 m.p. nu este justificată din punct de vedere tehnic, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de Legea nr. 255/2010.

A arătat că sesizarea nu reprezintă o opoziţie faţă de realizarea proiectului de modernizare a infrastructurii, pe care îl apreciază benefic pentru zonă, însă consideră că acesta trebuie realizat cu respectarea drepturilor tuturor părţilor implicate. A precizat că lucrările care ar urma să fie edificate nu sunt lucrări de utilitate publică, ci lucrări efectuate în beneficiul unor persoane de drept privat, iar soluţia tehnică adoptată nu este justificată şi nici nu respectă principiul adoptării unei soluţii care să aducă minimă atingere dreptului de proprietate al celui expropriat. A solicitat pârâtei să analizeze aspectele semnalate în cuprinsul memoriului şi să ia măsurile care se impun în vederea prevenirii abuzurilor, aducerii la îndeplinire a unei exproprieri ilegale şi totodată, să îi comunice răspunsul la întrebările adresate.

Curtea a constatat că, nici prin această adresă, nici prin celelalte adrese comunicate în cadrul corespondenţei dintre părţi, societatea nu a solicitat C.N.A.I.R. S.A. modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 368/2013 - poziţia 303 din Anexă. Pe de altă parte, modificarea soluţiei tehnice nu putea fi efectuată decât de către Guvern, prin adoptarea unei alte hotărâri. O eventuală modificare a proiectului de către pârâta C.N.A.I.R. S.A., după adoptarea H.G. nr. 304/2016, nu determina adoptarea de către Guvern a unei alte hotărâri şi prin ea însăşi nu are niciun efect juridic asupra situaţiei reclamantei.

Mai mult decât atât, prin raportare la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative, tipice sau asimilate. Instanţa de contencios administrativ poate examina existenţa unei vătămări aduse unui drept sau unui interes legitim numai în acest cadru procesual. Aşadar, în absenţa unei practici administrative materializate prin emiterea unui act administrativ nelegal sau prin refuzul de soluţionare a unei cereri, într-una din modalităţile asimilate actului administrativ, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cererea adresată instanţei de contencios administrativ este inadmisibilă. Hotărârile de Guvern nu reprezintă acte administrative care se emit în urma unei cereri a beneficiarului, pentru a se putea reţine existenţa unui refuz nejustificat de emitere a unei astfel de hotărâri.

Excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă a fost respinsă prin raportare la disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, apreciindu-se că soluţia litigiului nu depinde de H.G. nr. 304/2016.

Primul motiv de casare invocat de recurentă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizând situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Acest motiv de casare este nefondat, din moment ce sentinţa recurată respectă exigenţele instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că instanţa de fond a arătat motivele de fapt şi de drept pe care şi-a întemeiat soluţia pronunţată, în urma analizei argumentelor invocate de părţi prin cererea de chemare în judecată şi, respectiv, prin întâmpinare, fiind prezentat în mod clar raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza pronunţării sentinţei recurate.

În privinţa susţinerii recurentei potrivit căreia sentinţa ar cuprinde motive străine de natura cauzei, instanţa de control judiciar reţine că pentru a fi incident acest motiv de casare este necesar ca hotărârea să cuprindă numai motive străine. Existenţa unor asemenea motive nu implică în mod automat aplicabilitatea motivului de recurs în discuţie, condiţia legală fiind aceea ca hotărârea judecătorească să se bazeze exclusiv pe asemenea considerente, ipoteză ce nu se regăseşte în cauza de faţă.

Nemulţumirea reclamantei faţă de soluţia pronunţată de prima instanţă nu poate fi subsumată motivului de casare privitor la motivarea hotărârii judecătoreşti atacate, câtă vreme aceasta răspunde exigenţelor reglementate de textul de lege sus menţionat.

Subsumate acestui motiv de casare sunt câteva susţineri din cererea de recurs, care se referă punctual la următoarele aspecte: fila x din vol. I nu conţine data de 6 septembrie 2016, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, filă ce nu poate constitui o dovadă valabilă a afişării deciziei de expropriere pe site-ul CNAIR; deşi apreciază că art. 20 din Legea nr. 255/2010 nu ar fi aplicabil modalităţii de comunicare a deciziei de expropriere, instanţa se raportează la conţinutul acestuia când apreciază drept modalitate de comunicare publicarea pe site-ul expropriatorului şi nu indică prevederile legale avute în vedere la analiza modalităţii de comunicare a deciziei; în mod greşit reţine instanţa că prezenta acţiune nu este întemeiată pe disp. Legii nr. 255/2010; decizia i-a fost comunicată la data comunicării întâmpinării depuse de CNAIR, iar contestarea deciziei s-a făcut în termen.

Referitor la înscrisul existent la fila x din vol. I al dosarului de fond, reprezentat de o captură de pe site-ul Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la rubrica "Exproprieri", Înalta Curte constată că pe acest înscris este menţionată data de 6 septembrie 2016, cum în mod corect a reţinut prima instanţă.

Cât priveşte susţinerea că această filă nu poate constitui o dovadă valabilă a afişării deciziei de expropriere pe site-ul CNAIR, întrucât afişarea se dovedeşte prin procesul-verbal de afişare încheiat la momentul respectiv, se constată că recurenta nu a indicat prevederile legale ce reglementează un asemenea aspect, respectiv condiţionarea valabilităţii afişării unui act administrativ pe site de prezentarea unui proces-verbal de afişare, pentru ca instanţa de control judiciar să poată aprecia asupra modului în care instanţa de fond a făcut aplicarea unei astfel de reglementări.

În mod corect a reţinut prima instanţă că art. 20 din Legea nr. 255/2010 nu este aplicabil modalităţii de comunicare a deciziei de expropriere, având în vedere că acest text de lege prevede că "Hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii emisă în condiţiile prezentei legi se comunică solicitantului, precum şi celorlalţi titulari ori, după caz, titulari aparenţi, se afişează în extras la sediul consiliului local pe raza căruia se află situat imobilul expropriat şi în extras pe pagina proprie de internet a expropriatorului." Prin urmare, aceste dispoziţii au în vedere modalitatea de comunicare a hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii şi nu modalitatea de comunicare a deciziei de expropriere.

Pentru a stabili dacă a fost respectat termenul de contestare a deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, instanţa de fond s-a raportat şi la publicarea acestei decizii pe site-ul Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la rubrica "Exproprieri", raportare corectă prin prisma disp. art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 53/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010, conform cărora "Decizia de expropriere va fi afişată la sediul consiliilor locale de pe raza unităţilor administrativ-teritoriale afectate de coridorul de expropriere, precum şi pe pagina de internet a expropriatorului."

Referitor la incidenţa în cauză a Legii nr. 255/2010, instanţa de control judiciar reţine că, într-adevăr, reclamanta a invocat în cuprinsul cererii de chemare în judecată prevederile acestui act normativ, dar acest fapt nu este de natură să înlăture constatarea că prezenta acţiune este o acţiune în contencios administrativ ce are ca obiect anularea unui act administrativ cu caracter individual (primul capăt al acţiunii), în mod corect prima instanţă făcând aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 - act normativ cu caracter general în materia contenciosului administrativ. Prin urmare, pentru a stabili dacă cererea de anulare a deciziei de expropriere a fost formulată în termen, instanţa a avut în vedere disp. art. 11 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. (…)."

În ceea ce priveşte momentul la care recurenta a luat cunoştinţă de decizia de expropriere în discuţie, Înalta Curte reţine relevanţa atât a publicării deciziei pe site-ul Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la rubrica "Exproprieri", anterior menţionată, cât şi relevanţa adresei nr. x/14.10.2016, invocată de instanţa de fond, prin care C.N.A.I.R. S.A. i-a comunicat reclamantei prin e-mail la data de 18.10.2016 şi, prin poştă, la data de 19.10.2016 că terenul proprietatea sa, situat în loc. Cernica, jud. Ilfov, este afectat de realizarea lucrării "Modernizarea Centurii Rutiere a Municipiului Bucureşti între A1-DN7 şi DN2-A2", fiind supus procedurii de expropriere prin aplicarea prevederilor Legii nr. 255/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale H.G. nr. 53/2011, H.G. nr. 368/2013 (poziţia 303 din Anexă) şi H.G. nr. 304/2016 (poziţia 310/12 din Anexă). Prin aceeaşi adresă i-a comunicat reclamantei că transferul dreptului de proprietate din proprietate privată a imobilelor afectate de realizarea lucrării de referinţă, în proprietatea publică a statului şi în administrarea C.N.A.I.R. S.A., a operat de drept la data emiterii deciziei de expropriere nr. 1333/19.09.2013 aferentă H.G. nr. 368/2013 şi la data emiterii deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016, aferentă H.G. nr. 304/2013, decizii care sunt publice pe pagina de internet a D.R.D.P. Bucureşti - exproprieri şi de asemenea, au fost înaintate către Primăria Cernica, jud. Ilfov pentru a fi aduse la cunoştinţa publică prin afişare la sediul Primăriei Cernica.

Într-adevăr, decizia de expropriere nr. 441/2.06.2016 şi anexa la aceasta erau publicate în format pdf, în data de 6 septembrie 2016 pe site-ul Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la rubrica "Exproprieri", "H.G. 304/20.04.2016", alături de hotărârea de Guvern, procesul-verbal de recepţie, plan de amplasament suplimentar şi anexa la hotărârea de Guvern pentru localitatea Chiajna. În aceste condiţii, cum în mod corect a apreciat prima instanţă, publicarea deciziei de expropriere pe pagina de internet a Direcţiei Regionale de Drumuri şi Poduri Bucureşti, coroborată cu adresa nr. x/14.10.2016, echivalează cu însăşi comunicarea către reclamantă a deciziei de expropriere, la data de 19.10.2016.

În consecinţă, solicitarea de anulare a deciziei de expropriere, formulată prin cererea modificatoare a acţiunii depusă la dosar la data de 2.10.2017, este ulterioară expirării termenului de 6 luni de la comunicarea deciziei, termen reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004, soluţia de respingere ca tardiv formulată a acestei cereri fiind dată cu aplicarea corectă a legii.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la pronunţarea hotărârii cu interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În cadrul acestui motiv, recurenta a susţinut, printre altele, că instanţa este obligată să aibă rol activ în administrarea probelor şi să ţină cont de toate probele administrate sau care ar trebui administrate pentru a preveni orice greşeală în aflarea adevărului. Or, în cauză, instanţa nu a analizat probele în ansamblul lor, neregăsirea exactă a sintagmei invocate neechivalând cu nesolicitarea modificării soluţiei tehnice.

Referitor la aceste susţineri, Înalta Curte constată că se impune a fi făcută o precizare cu privire la natura juridică a recursului, care este o cale extraordinară de atac ce supune cenzurii instanţei de control judiciar doar legalitatea, nu şi temeinicia hotărârii judecătoreşti atacate.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile."

Faptul că recursul se poate exercita exclusiv cu privire la nelegalitatea hotărârii rezultă şi din structura art. 488 care prevede expres şi limitativ motivele de casare, niciunul dintre acestea nefiind conceput în aşa fel încât să permită instanţei de recurs să examineze modul în care instanţa a interpretat probele administrate, să procedeze la reanalizarea probelor şi la reevaluarea situaţiei de fapt.

În ceea ce priveşte soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii reclamantei de obligare a pârâtei la modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, Înalta Curte reţine că, prin această solicitare, reclamanta aduce în discuţie un refuz nejustificat al autorităţii publice pârâte de soluţionare a cererii de modificare a respectivei soluţii tehnice, refuz definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane.

Rezultă aşadar că pentru examinarea de către instanţa de contencios administrativ a refuzului invocat de reclamantă, pentru a stabili dacă el are un caracter nejustificat în înţelesul dispoziţiilor legale sus menţionate, se impune ca anterior sesizării instanţei, reclamanta să fi adresat autorităţii publice pârâte o cerere având un asemenea obiect. Admisibilitatea unei acţiuni întemeiate pe disp. Legii nr. 554/2004, având ca obiect analizarea unui refuz nejustificat al autorităţii publice pârâte de a soluţiona cererea unei persoane, este condiţionată de formularea, anterior sesizării instanţei, a unei cereri adresate autorităţii.

Or, astfel cum a argumentat instanţa de fond, anterior sesizării instanţei reclamanta nu a solicitat pârâtei CNAIR, în cadrul corespondenţei pe care a purtat-o cu aceasta, modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 368/2013 - poziţia 303 din Anexă. În consecinţă, nu poate fi vorba despre un refuz nejustificat de soluţionare a cererii reclamantei, din moment ce o asemenea cerere nu a fost adresată pârâtei.

A arătat recurenta că nu i-a fost prezentată soluţia tehnică nici înainte de declanşarea litigiului şi nici pe parcursul acestuia, astfel că nu avea posibilitatea de a solicita efectuarea unei modificări a soluţiei tehnice.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, deşi susţine că nu i s-a comunicat soluţia tehnică, acest fapt nu a împiedicat-o pe reclamantă să solicite instanţei obligarea pârâtei la modificarea respectivei soluţii, astfel că o asemenea solicitare putea să îi transmită şi pârâtei, pornind de la informaţiile comunicate prin răspunsurile primite în cadrul corespondenţei purtate cu pârâta.

Invocarea, prin memoriul nr. 329/20.12.2016, a caracterului nejustificat al soluţiei tehnice, precum şi formularea solicitării de a se lua măsurile care se impun pentru realizarea unei exproprieri legale nu pot fi considerate ca reprezentând o solicitare expresă de modificare a soluţiei tehnice, astfel că în mod corect s-a reţinut în primă instanţă lipsa unei cereri adresate pârâtei.

Recurenta a mai susţinut că nu a fost invocată de către CNAIR excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la acest capăt de cerere, astfel că reţinerea instanţei privind calitatea persoanei care putea modifica sau nu soluţia tehnică este nelegală şi depăşeşte cadrul procesual stabilit de părţi.

Referitor la acest considerent al instanţei, precum şi la cel conform căruia hotărârile de Guvern nu reprezintă acte administrative care se emit în urma unei cereri a beneficiarului, pentru a se putea reţine existenţa unui refuz nejustificat de emitere a unei astfel de hotărâri, Înalta Curte reţine că este vorba despre considerente supraabundente, care ar putea lipsi din sentinţă, fără a afecta fundamentul acesteia, nefiind considerente decisive, care fundamentează şi explică dispozitivul hotărârii recurate.

Aşa cum s-a precizat, argumentul care determină respingerea ca inadmisibil a celui de-al doilea capăt al acţiunii este lipsa unei cereri de modificare a soluţiei tehnice, adresate de reclamantă pârâtei anterior sesizării instanţei cu prezenta acţiune. Prin urmare, lipsa din sentinţa recurată a considerentelor vizând calitatea persoanei care putea modifica sau nu soluţia tehnică nu este de natură să afecteze legalitatea sentinţei, câtă vreme doar în condiţiile în care reclamanta solicita pârâtei modificarea soluţiei tehnice capătul de cerere în discuţie ar fi fost admisibil.

Nefondată este şi critica formulată în privinţa soluţiei de respingere a excepţiei de nelegalitate, având în vedere disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma incidentă în cauză, potrivit cărora:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. (…)."

Înalta Curte constată că, în raport cu soluţia de admitere a celor două excepţii anterior menţionate, excepţia tardivităţii capătului de cerere având ca obiect anularea deciziei de expropriere nr. 441/2.06.2016 şi, respectiv, excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la modificarea soluţiei tehnice aferente proiectului "Modernizarea centurii" în sensul menţinerii soluţiei tehnice care a condus la transmiterea notificării nr. x/23.08.2013, nu se mai ajunge în situaţia soluţionării prezentului litigiu pe fond, cele două capete de cerere ale acţiunii modificate fiind soluţionate pe baza admiterii unor excepţii procesuale care fac de prisos examinarea fondului litigiului.

În condiţiile în care excepţia de nelegalitate este soluţionată atunci când soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul administrativ cu caracter individual ce formează obiectul excepţiei, iar în prezenta cauză nu se poate proceda la soluţionarea litigiului pe fond, ca urmare a respingerii celor două capete de cerere ca efect al admiterii unor excepţii procesuale, rezultă că este legală soluţia respingerii de către instanţa de fond a excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 304/2016. Contrar opiniei recurentei, această soluţie nu este dată cu aplicarea greşită a disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, din contră, reflectă aplicarea corectă a acestor prevederi legale, din moment ce prezenta cauză nu a fost soluţionată pe fond, iar examinarea excepţiei de nelegalitate se face în cazul în care de actul administrativ cu caracter individual ce formează obiectul excepţiei depinde soluţionarea litigiului pe fond.

Având în vedere toate aceste considerente care conduc spre soluţia de respingere a recursului ca nefondat, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocate pentru prima dată în recurs, prin întâmpinarea depusă de către intimata pârâtă CNAIR.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurentă, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 213 din 22 ianuarie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 16 decembrie 2021.